房产税的职能探析

韦霞

摘  要：明确房产税的职能定位是合理设计房产税的前提条件，是实现房产税改革目标的重要保障。在我国目前的经济环境下，房产税不宜普遍征收，导致房产税的财政职能弱化，经济职能凸显，其中又以调节收入分配为首要职能。

关键词：房产税;税收职能;收入分配

基金项目：本文为攀枝花学社科联项目《攀枝花市房产税税率设计研究》阶段性成果（SKL2015A22）。

一、房产税改革的历程

2003年10月14日，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的房产税，相应取消有关收费。” 至此，房产税改革被提上议程。2006年3月，十届人大四次会议《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出：“改革房地产税收制度，稳步推进物业税并相应取消有关收费。” 2010年5月，国务院批转发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见》，提出“逐步推进房产税改革”。2011年1月，沪渝两地开始房产税改革试点，标志着房产税的改革进入了新的阶段，一度成为公众关注的热点。与营改增不同的是，房产税试点范围未能迅速推开，一度使得公众怀疑房产税改革是否进入了停滞阶段。但是，回顾近几年的两会，我们不难发现房产税的身影：2012年两会提出“改革房地产税收制度”，2014年两会提出“做好房地产税方法相关工作”，2018年两会强调“稳妥推进房地产税立法”，2019年两会明确“健全地方税体系，稳步推进房地产税立法”。从去年的“稳妥推进”到今年的“稳步推进”，暗示着房地产税正在渐行渐近，房地产税立法的出台或将可能在2021年。

房产税作为房地产税体系中的一个重要税种，其改革的主要目标是对个人居住用房在持有环节征税，改变现行房产税对“个人非营业用房产”免税的政策。这一改革连接了经济、政治、法律和社会领域的各个方面，触动了中央政府、地方政府、房地产商、银行和持有房产的居民的各方利益，带有强烈的制度转型意味。无论赞成还是反对，房产税改革已是大势所趋，改与不改，已无争议的价值。目前，我们需要的是正确认识房产税，明确房产税的职能定位，以便推进房产税改革的顺利进行。

二、房产税的职能

税收职能是由税收本质决定的，内在于税收分配过程中的基本功能，它是税收自身固有的，因此是抽象的，无条件的。理论上，一般认为税收具有“三职能”：财政职能、經济职能、监督职能。任何一个税种，都具备这三个职能，只是不同税种对三个职能的体现程度会有所差异。其中，财政职能和经济职能主要取决于税制设计，监督职能主要取决于征管效率。目前，房产税还处于税制改革和设计阶段，因此本文主要从税制设计的角度，来讨论房产税的职能定位，即对财政职能和经济职能进行探析。

（一）房产税的财政职能定位

财政职能指的是税收筹资财政收入的能力，这是税收最基本的职能。有人认为，房产税改革可以加强地方财源建设，在营改增之后为地方政府提供支柱税种。本文认为，受各种条件的制约，在相当长的时间内，房产税很难成为地方主体税种，其财政职能的定位非常有限。如果房产税成为主体税种，要充分发挥财政职能，那么在进行税制设计时，从征税范围来看必然是普遍征收，税收优惠较少。这会在很大程度上引起公众的反感，降低公众的税收遵从度，引发集体抗税，从而无法顺利推进改革进程，甚至影响社会稳定。究其原因，其一，房产税作为直接税，纳税人需要在房产保有期间终身自行缴纳，并且是用其他税后收入缴纳，征税对象与税源分离，即使年收入为零，也需要缴纳。因此房产税是所有税种中最能增强纳税人“税意识”的税种，也是最能引起纳税人“税痛感”的税种。其二，房产税通常以房产的评估值为计税依据，需要政府组织评估，纳税人完全不能控制税额的大小，纳税筹划空间非常有限，容易产生被“剥削”的感觉。其三，现阶段纳税人权利未得到有效保护，公众话语权缺失，对政府财政收支决策的影响微乎其微，对税收“用之于民”的感受不足，对政府缺乏信任。因此，我国的房产税在相当长的时间内应该是选择性征收，只涉及很小比例的人群，从而这种房产税的职能定位就不应该是打造主体税种与筹资财政收入，而是出于调控的意图。

（二）房产税的经济职能定位

经济职能是指税收分配对生产经营单位和个人的经济行为产生的影响。政府利用税收的经济职能，通过征税对象的选择、税率的设计以及税收优惠的运用等，实现国家的经济政策目标，调节不同主体的经济利益，从而协调社会经济的发展。

从目前的研究来看，房产税的经济职能主要集中于三个方面的讨论：一是调控房价，二是调节收入分配，三是引导合理消费。

1.调控房价

房产税改革的一个重要背景就是近十多年我国房价节节攀升，系统宏观调控政策收效甚微。因此很多人寄希望于房产税能够使房价大幅下降。但是，房产价格受多重因素的影响。房产成本、供求关系、货币政策、税收政策、收入水平都会影响房产价格，房产税只是其中之一。在我国目前收入差距巨大、土地资源稀缺、地价节节高涨的环境下，房产税的开征根本无法逆转我国城镇化快速发展进程中房产上扬这一趋势，只是会使房价上涨的幅度缓一点，但并不足以成为促进房价理性回归的主要工具，其调节房价的效力只是辅助性的，甚至不及限购、保障性住房建设等手段有力。

2.调节收入分配

在税收理论中，调节收入分配是税收非常重要的功能。相对于流转税而言，直接税通常被认为是最具收入调节功能的税类，典型的如个人所得税和财产税。相对于规模庞大的隐性个人所得税收入，房产税调节收入分配的作用更容易实现。同时，因为房产不可隐匿，房产税难以偷逃。因此，对特定房产的财富存量征收房产税能够降低纳税人的可支配收入。有多套房的人、住豪宅的人，适当地为财政收入多作一些贡献，这符合支付能力原则。但是如果房产税收入的规模过小，其调节作用也非常有限。因此，要充分发挥房产税的收入调节功能，在税制设计时，除了限制征税范围外，还需要考虑适当提高边际税率。

3.引导合理消费

房产税改革之后，考虑到房产税负担，更多的普通家庭会选择购买小户型住房，更多地考虑免税范围内的住房。由于居民家庭住房消费偏好的改变，为适应市场城需求，房地产开发商也有意提供更多的小户型住房，这有利于促进土地的节约利用，实现资源的合理配置。为了实现房产税的这一调节功能，在税制设计时，需要合理制定免税面积。此外，房产税的开征增加了拥有多套住房的成本，房产投资或投机的收益会减少，这会在一定程度上降低高收入人群对房产的投资或投机需要，从而使更多的房产回归其本身的“居住”功能。

三、小结：

通过上述分析，本文认为现阶段房产税的财政职能弱于经济职能，房产税改革的目标重在发挥其经济职能。而经济职能中，第一层次是调节收入分配，第二层次是引导合理消费，第三层次是调控房价。原因在于调节收入分配的根本目的是促进社会公平，而公平正是税收的首要原则。事实上，沪渝两地关于房产税改革试点的暂行办法中都明确提出，征收房产税的目的是合理调节居民收入分配，正确引导住房消费。在正确认识房产税职能的基础上，为了充分发挥房产税的调节职能，实现房产税的改革目标，在设计房产税时，需要重点考虑以下税制设计问题：（一）征税范围。从调节收入分配的角度来看，房产税的征税范围不应是普遍征收。因此，在确定征税范围时需要考虑农村住房与城镇住房、存量房与新购房、普通住宅与豪宅、一套房和多套房的税收差异。（二）税率。從税收公平的角度来看，房产税的税率形式应选择比例税率。在此基础上为了更好地发挥房产税调节收入的职能，不应该采用单一的比例税率，而是要区分房产的不同类型和档次设计不同的税率，要考虑采用差别税率或累进税率。（三）计税依据。计税依据是决定税负的主要因素之一，是事关房产税能否体现税收公平的原则性问题。房产税计税依据的设计主要涉及选择房产余值、房产交易价格还是房产评估价格，在选择时既要考虑相关金额的易获取性，还要考虑其能否体现房产的真实价值。

参考文献：

[1] 胥玲，邢丽. 基于国际比较视角正确认识房产税职能[J].税务研究， 2012（10）.

[2] 石子印. 我国房产税：属于与功能定位[J].经济问题探索， 2013（05）.

[3] 唐明. 房地产税改革为何启而难动[J].当代财经， 2013（08）.

作者简介：

韦  霞（1977-），副教授，注册会计师，主要研究方向：税收理论与实务。