沿海土地利用的“先行劣势”

贺雪峰

沿海经济发达地区在土地利用上形成的究竟是经验，还是教训？

中国改革开放是从沿海地区开始的，沿海地区走在全国前面，不仅经济发展速度处在全国前列，而且经济发展遇到的各种制度障碍和各种利益争执都需通过改革来破除和解决。

在土地制度上也是如此。经济快速发展，一部分价值附着在不可移动的土地上。如何分享土地上的巨额增值收益，成为各方利益主体争论的焦点，之前相对比较简单的政策和制度规定无法应对复杂而激烈的利益之争，因此就要求有更多更复杂的制度创新。

前不久到珠三角调研发现，珠三角核心区域，无论农地还是建设用地，几乎都已进行了建设。

以深圳为例，上世纪80年代为了发展“三来一补”加工业，地方政府鼓励村社集体和农民用土地入股建房子。村社集体建厂房出租，农民则建高层住宅出租。快速经济发展掩盖了土地无序建设中存在的问题。待发展到一定阶段才发现，缺少规划的土地开发相当不合理，而且无序建设很快就耗尽了有限的土地资源。更重要的是，所有建在土地上的建筑或已开发的土地上都已经附着了大量的既得利益，珠三角核心区的农民成为了土地“食利者”。

待到经济发展到一定阶段，城市要发展，产业要升级，才发现已无地可用，因此就要进行“三旧改造”，要“腾笼换鸟”。无论是“三旧改造”还是“腾笼换鸟”，都必须补偿现有土地上附着的既得利益。广州仅仅一个猎德村改造，地方政府就花费了四五十亿元财政资金，而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千万个。

珠三角不仅新的产业难以落地，而且进行城市基础设施建设的成本也极高。珠三角经济增长所产生的财富大量进入到当地农民手中，珠三角已经形成了一个巨大的土地“食利阶层”。

以“城中村”改造为代表的“三旧”改造显然不是珠三角的“专利”。如何解决这些历史遗留问题，成为了经济发达地区既头痛又不得不想方设法解决的难题。解决办法有二，一是花巨资补偿利益，通过补偿附着在不可移动土地上的既得利益，清空土地上的附着物，然后做最应当进行的建设;二是进行补救性的制度改革，消化問题及防止产生新的问题。

先行发达地区土地利用上出现大量历史遗留问题，可以说是事出有因。以农村集体建设用地为例，本来按《土地管理法》，所有建设用地只能申请国有土地，不应当出现集体经营性建设用地这样一个名目。但无论是珠三角还是长三角，地方经济发展过程中，有些是《土地管理法》还没有出台，或者刚出台时执行不严格，全国农村普遍都在集体所有土地上兴办乡镇企业。到《土地管理法》严格执行时，已有相当数量（数千万亩）集体土地用于经营性用途。

这就造成了发达地区在土地利用上的先行劣势，以致现在发达地区不得不花费巨资想尽办法来解决这些历史遗留问题。

这种情况下产生出来的发达地区的制度创新，显然并不是什么先进经验，而更多是教训。