基层行政事业单位预算绩效管理分析

陈昕

【摘 要】为推进国家治理体系和治理能力现代化，深化财税体制改革、建立现代财政制度，优化财政资源配置、提升公共服务治理，2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）正式下发，《意见》指出了现行预算绩效中的突出问题，明确了实施全面预算绩效管理的必要性，提出了力争用3-5年建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的总体要求。本文根据《意见》总体方向，结合基层行政事业单位预算绩效管理的现状，进行相关措施和建议的探索，以期为基层行政事业单位预算绩效管理提供参考借鉴。

【关键词】基层;行政事业单位;绩效管理

全面预算绩效管理是一种科学的、现代化的管理方式，是以政府财政预算为对象，通过分析内外部环境，制定各项预算指标，对各类资源进行配置，并輔以匹配的评价和监督机制，以最终执行结果评价预算效果，并据此制定下一期预算，最终实现资源的优化配置。全面预算绩效管理包括预算绩效目标管理、预算执行动态监控、预算绩效评价和结果运用。

我国经济由高速增长阶段转为高质量发展阶段，财政收支不平衡矛盾的日益尖锐是实施全面预算绩效管理的内在动因。2000年以后，我国城镇化发展加速，2003年全国城镇化率达到40.53%，2018年达到了59.58%。城镇化率的快速提高，城市人口的急剧增加，使得城市公共服务的需求不断增加，财政支出压力不断加大;而近几年经济增速的放缓，减税措施的不断出台、力度的不断加大，使得地方财政收入不会有大幅提高，优化财政资金配置，提升预算绩效就变得日益迫切。

一、预算绩效管理实施现状

（一）绩效管理理念认识不足

1、“重投入轻管理、重支出轻绩效”的现象依然不同程度地存在

自2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》将预算绩效评价纳入财政预算管理中起，我国开展预算绩效管理已有近二十年，预算绩效管理工作取得了一定的成果，但基层行政事业单位预算编制、执行、决算等管理制度尚在不断完善中，工作人员尚未树立正确的预算绩效管理意识，将绩效理念引入预算管理制度尚需要过程;其次，基层行政事业单位承接了大量上级政府及相关部门安排的工作，存在资金拨转和分配，以及根据任务变化调整预算的情况，预算执行刚性不强，对绩效的理解还停留在是否能按时完成任务上，而没有将工作重点放在效益和效果方面;第三，现阶段的预算模式依然是“投入型”预算，预算编制时并不需要体现单位发展的总体计划，仅涉及重点项目的绩效评估，绩效管理与财政预算安排影响不大，并且绩效管理专业性强、工作量大，理念的推开尚需要时间。

2、“花钱必问效，无效必问责”的理念尚未真正形成

现行的预算管理模式，地方政府和财政部门对基层行政事业单位预算的管理，主要关注于财政资金的投入方向及使用方式。财政部门在预算安排时，要求基层行政事业单位提供对重点项目的绩效评估，但一经预算批复，对预算执行的过程主要关注于执行率，对预算执行的结果主要关注于合理性，对预算绩效关注的很少。人大、政协等部门对基层行政事业单位预决算的监督，主要关注于民生实事方向的投入，对居民生活的改善等，对财政资金使用效率的关注不多。因此，关于财政资金使用的权力和责任，基层行政事业单位在使用效率和效益方面尚未有相关认识。

（二）绩效评价体系尚不健全

1、绩效指标体系不完备

预算绩效评价应体现预算执行的监督和管理，包含项目绩效支出评价指标体系、整体的绩效支出评价指标体系以及政策绩效评价指标体系。由于政府及相关部门对预算绩效管理的理念和认识不同，财政预算管理能力不同，基层行政事业单位对预算绩效的管理还主要在项目支出评价阶段，尚未形成多层次的预算绩效管理框架。此外，现阶段我国并未设立统一的预算绩效指标体系，对绩效管理指标只有宏观要求，在制定绩效评价指标时容易缺乏实质性内容，流于形式，无法发挥绩效管理应有的作用。

2、专业机构和人才缺乏

预算绩效管理不仅涉及预算的编制和事后评价，还是一个动态监管过程，贯穿于预算编制、执行、绩效考核等各个环节，需要有专门的人员或监督机构。基层行政事业单位编制有限，大多数单位直接将预算管理交由财务人员承接，并没有设置独立的预算监督机构，财务人员因所获信息有限，往往需要指挥和协调其他部门人员共同参与，但财务部门对同级部门并无约束，人员和机构力量的薄弱，使得开展好日常的绩效评价工作已颇为不易，更不用说以此约束部门的预算或施政行为。

此外，预算绩效评价指标的设计，涉及共性指标和个性指标安排，指标权重的设置，评分标准的制定等，指标设置不合理，就有可能导致项目评价有失偏颇，甚至可能误导政策制定者，需要绩效评价人员既要了解项目的具体情况，又要对绩效管理有系统的认识，但目前基层行政事业单位几乎没有对此方面人才的招聘和培养。

（三）绩效评价结果尚未有效利用

1、绩效评价不能影响预算安排

现阶段基层行政事业单位对预算的管理主要着重于预算编制的合理性，预算支出执行的效率和使用规范性的监督，绩效评价仅停留在部分重点项目上，并没有对财政资金使用绩效实施全面管理，且项目的绩效评价结果并不会影响预算资金的安排，使得预算绩效评价未能引起单位重视。

2、绩效评价不能影响绩效考核

基层行政事业单位的预算绩效考核管理尚未与单位绩效考核体系进行有效挂钩，没有配套的奖惩机制。激励机制的缺乏，使得管理执行过程中，相关部门与财务部门的配合程度不高，进而影响财务部门的进度规划。

二、相关措施和建议

（一）推进预算绩效管理理念的树立

1、加大预算绩效管理宣传

财政部门可分层次分阶段制定年度培训计划，通过高校课程或专家讲座等方式，对基层行政事业单位负责人开展预算绩效管理理念培训，培养担当意识，提高重视度，促进基层单位绩效管理工作的组织保障;对基层行政事业单位中层管理人员开展预算绩效管理操作培训，通过案例讲解等方式，培养专业能力，提高认知度，促进基层单位绩效管理工作的有效开展。

2、建立预算绩效管理标准

目前我国对预算绩效管理并无统一的标准，而基层行政事业单位对预算绩效管理人才的缺乏，在短期内并不能解决，建议由地方政府在《意见》基础上，围绕预算绩效管理的覆盖面、环节、评价等方面制定管理和实施细则，规范流程，明确审批管理和激励机制;建立规范科学的预算绩效指标体系，建立分行业、分领域的核心绩效指标和标准体系，涵盖事前、事中、事后全过程的指标。基层行政事业单位通过把握关键绩效指标，提高绩效评价结果有效性。

3、发挥第三方中介机构作用

基层行政事业单位受制于编制有限、工作人员专业能力不足，无法有效开展预算绩效管理，因此，可以通过引入会计师事务所、咨询公司等专业的第三方评价机构参与预算管理，保障绩效评价的实用性。

在预算编制时，可以将第三方中介机构对项目的评估结果，作为财政资金投入与分配的参考依据，按效率和发展优先的思路，均衡投资，遏制盲目投资;在预算执行中，可以通过第三方中介机构，对财政资金使用进行动态管理和监督。在项目完成后，可以通过第三方中介机构出具的绩效评价报告，评估项目承接单位的工作效益;作为下一年度预算编制与资金安排的依据;也可以以绩效报告的形式向社会公开财政资金使用信息，增加财政资金使用的透明度。

（二）促进预算绩效管理结果的运用

1、推进预算绩效评价与预算安排的结合

基层行政事业单位应建立和完善预算绩效管理制度，根据单位情况设置考核监督环节，对各环节的考核内容进行量化;重视对绩效评价结果的运用，强调结果导向，对部门间的预算资金进行分配。财政部门应根据绩效评价结果审批预算安排。

2、推进预算绩效评价与激励考核的结合

在行政事业单位内部，通过将激励考核与预算绩效管理目标、内容的结合，充分调动工作人员的主观能动性，提高工作效率;在同级政府监督中，现阶段领导干部的经济责任审计，有涉及财政资金的使用绩效，但主要关注于资金使用的合理性和规范性，并未涉及资金使用的效益和效率，可以探索逐步将预算绩效评价纳入单位考核，增加绩效评价结果在领导干部经济责任审计结果中的比重;在外部监督中，现阶段人大代表、政协委员对基层政府的监督，主要通过考察调研的方式，可以探索人大代表、政协委员、行业专家或第三方机构共同参与的方式，对重点项目、重大民生政策实施进行绩效评价，接受社会监督。

基层行政事业单位预算绩效管理的改革发展，是政府治理体系重塑的必然需求;将绩效目标、绩效评价、绩效管理嵌入基层行政事业单位预算管理全過程，是全面提升基层行政事业单位预算绩效管理重要举措。