新发展理念下行业协会参与绿色矿业建设研究

肖 雪，欧全凤，陈晓春

(湖南大学法学院，湖南 长沙 410082)

1 行业协会参与绿色矿业建设的必要性和可行性分析

1.1 政府与市场面临着“双失灵”的困局

从现有两大主要参与主体——政府与企业来看，都有各自的缺陷。我国矿业经济发展一直以政府管控为主，严格把控矿产资源规划、勘察、开发利用和保护全过程。但是这种“全盘掌控”的管理方式，将使行政主管部门耗费较大的人力、物力和财力，政府监管成本过高[1]。在科层制的行政管理体制下，面临繁重的绿色矿业建设任务，相关政府职能部门可能无法及时、高效地应对现实中出现的各种问题。绿色矿山建设的相关配套政策还不完善[2]，政府大多采取行政强制措施，强行关闭不合规的矿山企业，或给予其行政处罚。在此形势下，矿山企业面临行政强制和利益受损的双重压力，逐渐表露出不愿配合政府的心态，并对政府强制关闭矿区等诸多措施不理解、不满意。此外，由于市场具有盲目性、滞后性、自发性等特征，倘若任由矿业市场自由发展，可能会扰乱矿业经济绿色转型的节奏，造成“强则愈强、弱者愈弱”的马太效应，不利于矿业经济实现绿色可持续发展。因此，建设绿色矿业，面临着政府与市场“双失灵”的困局。如何协调政府与市场各方利益，使得多元治理主体在博弈中达到“纳什均衡”则成为矿业绿色发展面临的一个新难题。

1.2 行业协会具有独特优势

发展绿色矿业有赖于各相关利益主体的积极参与、共同建设，协调政府、市场、矿业从业者、社会公众和矿区居民的利益，共建共治共享。行业协会是市场经济中的结社形态之一，是作为市场主体的企业基于一定的经济关联性和利益共同性而结成的具有共同特征的非政府组织[3]。原国土资源部等六部委发布的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》(以下简称“实施意见”)明确提出，要充分发挥中国矿业联合会等行业协会的桥梁纽带作用，强化行业自律。矿业协会作为矿业领域具有成员共益性的社会机构，是协调多方利益的“润滑剂”。它可以通过会员单位间的互益行为来弱化对外部资源的依赖，打破地缘的限制，以实现资源的整合。其倡导的集体行动与柔性化手段，相较于政府的行政管控而言，也更具科学性与激励性。因此，在发展绿色矿业的工作中，要充分发挥中国矿业联合会及各级矿业行业协会的优势作用[2]。

1.3 我国矿业领域行业协会逐渐发展壮大

20世纪80年代，我国经济体制改革明确要求实行“政企分开”，发挥企业的创造性、自主性，削弱政府的行政管理职能，从部门管理向行业管理转变。在此背景下，各行各业开始出现自主管理机构。1987年，我国第一家省级矿业协会——云南省矿业学会成立(1991年更名为云南省矿业协会)，这标志着矿业协会正式加入我国经济社会发展的大潮。该时期可以说是我国矿业领域行业协会的萌芽期，各个地方开始根据实际需求探索行业协会发展(表1)。

表1 中国矿业行业协会发展历程及特征Table 1 Development history and characteristics of China mining industry association

1990年，中国矿业协会成立(2000年更名为中国矿业联合会)，中国矿业行业管理进入新篇章[4]。此后，各省纷纷成立矿业协会，比如江苏省矿业协会(1996年)、浙江省矿业协会(1996年)、广东省矿业协会(1999年)、山西省矿业联合会(2001年)、天津矿业协会(2005年)等。矿业子领域也成立了专门的行业协会，比如中国冶金矿山企业协会(1991年)。这一时期矿业协会主要由政府自上而下推动而成，且受双重管理体制的影响，矿业协会不仅要在民政部门登记，还要受到国有资产监督管理委员会、自然资源部门等业务主管部门的监管。这就导致矿业协会多以政府“行政助手”的身份出现，主要功能是辅助执行政府的决策，对矿山企业、矿山行业本身的利益需求关注较少，矿业协会的自主空间较小。

近十年来，我国矿业协会步入一个新的发展时期。这一阶段基本建立起了覆盖全国的矿业协会网络，涵盖“省-市-区(县)-乡(镇)”四级行政区域。32个省级行政单位(不包括港澳台地区)均已建立起省级的矿业协会(矿业联合会)，一些矿产资源丰富的矿业地区还成立了当地特色的矿业协会，比如九江矿业学会、大余县矿业协会、赣州市南康区矿业协会、大黎镇矿业协会、安宁市太平街办事处矿业协会等。矿业行业协会也逐渐细化、专业化，出现了专业型协会。比如迁西县矿业科技协会和淮南矿业集团煤炭经济研究会是以矿业技术、科技研发为主要业务的协会，安徽省矿业评估师协会、吉林市土地和矿业权评估协会以评估为主营业务，还有以矿业运输为主的水城县蟠龙乡法那木城片区矿业运输协会，以促进循环经济为主的庐江县矿业循环经济协会。这些协会的出现不仅丰富了矿业协会的生态结构，还提升了矿业协会的专业能力，有助于为企业提供针对性的服务。从矿业协会的生成模式来看，除了政府推动成立的矿业协会以外，还出现了许多市场内生型的矿业协会，比如淮北矿业集团煤炭经济研究会、内蒙古宏兴矿业技术研究所等。由于其创办的主体是企业，协会在人事聘用、活动安排、机构设置等方面有较高的独立权和自主权，对政府资源的依赖较弱，主要通过提供高质量的服务来获取会员企业的认同、支持。

截至目前，我国矿业领域行业协会取得了较大的发展。从规模上来看，根据中国社会组织网的数据统计，我国矿业协会数量已达300余家，总体来说数量较为可观，且每个省份至少有一家省级矿业协会，矿产资源丰富、矿业经济总量大的地区，出现了市级、县级甚至乡镇级的矿业协会。结构上，矿业协会呈现多元化的特征。综合型协会与专注某一领域的专业型协会并存；从活动范围来看，既有地方型，还有国际型；从生成路径上来看，既有政府推动型、市场内生型，还有混合型。功能上，矿业协会的功能体系越来越健全且呈现专业化。随着政府职能的转变，国家越来越强调要发挥矿业协会调整企业关系、促进矿业经济可持续发展等方面的功能。通过发挥矿业协会的自主性，让其逐渐承担起行业代表、行业协调、行业服务、行业自律等多元功能。从矿业协会与政府的关系来看，随着“去行政化”的推进，要求矿业协会与政府要在人事、财务等方面实现全方位的“脱钩”。这改变了过去矿业协会依附政府部门的格局，增强了矿业协会的自主性，还强化了矿业协会的“会员逻辑”，督促其通过为企业提供更好的服务、为行业做出更多的贡献来促进协会的持续发展。

2 新发展理念下绿色矿业建设的主要内容

2015年10月，习近平在党的十八届五中全会第二次全体会议上提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。2017年，习近平进一步强调，要贯彻新发展理念，建设现代化经济体系。矿业经济是国民经济中的重要组成部分，且对于剩余的三分之二的相关产业有直接或间接的辐射关系[5]。由于气候变化、经济增长方式转型等全球性问题的挑战，绿色发展已经成为历史前进的大潮和趋势[6]，成为矿业健康持续发展的时代要求和国家生态文明的重要内容[7]。

建设绿色矿业，就是要实现勘查、开采、生产、运营、利用与消费全过程的绿色化，促进矿业可持续发展，实现经济效益、社会效益和生态效益的合一，并让全民共享矿业经济绿色发展效益。新发展理念下，创新是建设绿色矿山的引擎，协调是方式，绿色是核心，开放是支撑，共享是目标。具体来说，一是要制定绿色矿业标准体系和发展规划，辅以土地、财税、金融等方面的政策支持，在全国范围内布局绿色矿山建设工作。由政府引导、企业为主，落实各方责任，促进传统矿业转型升级。二是促进矿业发展方式的“绿色化”。坚持创新引领，开采方式、生产工艺、技术设备等都要升级换代，确保矿产资源开采和生产过程的清洁环保，促进资源循环利用。此外，鼓励矿产资源绿色消费，形成全民节约、保护和循环利用矿产资源的社会风气，互相监督浪费矿产资源和破坏生态环境的行为[8]。三是要建设绿色矿山，形成绿色矿山典范。改善矿山地质环境、修复矿山生态环境、建设和谐矿区。四是要建立绿色管理机制。矿山企业要改变过去小作坊式管理方式，按照现代管理方法，科学规划组织结构，合理合法地进行人力资源招聘和管理，切实保障矿业工人的权益和安全，提升企业工作效率，将绿色理念贯穿于企业管理全过程。五是要让相关利益群体共享绿色发展成果，正确处理矿业转型过程中的利益纠纷，平衡各方利益，努力实现共益和私益的合一。

3 新发展理念下行业协会参与绿色矿业建设的路径

3.1 引导矿山企业创新转型

科技创新是高质量发展的根本动力，也是绿色矿山的底色[9]。发展绿色矿业要坚持科技创新引领。作为矿业领域的行业性组织必须发挥引导作用，推动矿区、矿山、企业在发展绿色矿业的过程中实现模式创新、技术创新、管理创新。矿业协会可以通过举办绿色矿业创新研讨会等方式，传播绿色创新技术，并进驻矿区或矿业企业指导其使用新型绿色技术，培训一批掌握绿色技术的工人和具备新型管理技能的人才队伍。另一方面，对矿区、矿山企业展开充分的调研，结合具体的实际情况，提出具有针对性的创新转型策略。特别是，要推动协同创新体制机制的建立，整合各矿山企业的创新技术，鼓励政产学研用联合，积极扶持和引导矿山企业使用新技术、新工艺，提升矿产资源开发利用技术[10]。

3.2 协调绿色矿业参与主体的利益与纠纷

协调发展理念对于正确认识和处理经济社会发展中的关系，促进经济发展的平衡性、协调性和可持续性具有重要的意义[11]。行业协会是政商之间编织社会网络和促进非正式互动关系的平台[12]，基于矿业协会更加公正、客观和专业的立场，它可以在政府、市场、企业和公众间进行协调，将这些主体的利益高度耦合，成为绿色矿业经济参与者之间沟通、协商和达成共识的桥梁。缓和政企之间、企业之间的矛盾，督促企业依法办矿、履行社会责任，进一步规范管理，有序参与市场竞争，监督各企业的行为活动，确保其符合矿业行业整体利益。矿业协会以独立的第三方部门身份在各方利益冲突间寻找调和点，通过调研、走访等方式，充分了解各方的实际需求和困难，以协商的形式达成相互间的利益认同，在尽可能满足各主体个益的情况下实现矿业发展的共益。在发展绿色矿业的过程中，难免出现利益冲突，矿业行业协会作为“中间力量”可以承担起“润滑剂”等作用，促进多方对话，缓解矛盾、解决纠纷，促进行业自律。

3.3 做好绿色发展理念的“宣传员”

绿色发展理念是新发展理念的重要组成部分，也是矿业经济绿色发展的核心意涵。矿业协会作为矿业经济发展的引导者、服务者，必须加强绿色发展理念的宣传，扩大共识。一方面，矿业协会要将政府出台的绿色矿业当面的政策、法规等信息及时传达给各企业、矿区，并对矿企业主与员工进行培训教育，改变过去只重视短期矿业资源开发的观念，将创新转型惠及子孙后代的优势灌输予从矿人员，实现理念的更新，从而使得矿山企业以发展绿色矿业、建设绿色矿山为己任，通过矿业改革、结构调整促进产业转型，促使企业主动承担社会责任，在新常态、新要求下实现新发展。另一方面，结合《矿山绿色公约》，加大对绿色矿业理念的宣传，提高矿山企业和社会公众对绿色矿业的共识和认知，提升行业自律意识。特别是要加强对“绿色矿山”企业先进典型经验的宣传与推广，通过榜样的力量推动绿色矿业的持续健康发展[2]。

3.4 打造绿色矿业相关利益者的开放交流平台

发展绿色矿业不是关起门来搞建设，必须对外开放、共谋发展，解决经济发展的内外联动问题，构建广泛的利益共同体[13]。在绿矿经济发展过程中，行业协会可以搭建线上线下“双线平台”，通过建立网络社群、举办会议或论坛、座谈会、商品交易会等方式，向国内外矿山企业、研究机构、政府单位等组织和个人开放，提供技术咨询和信息化服务。并通过这种“牵线搭桥”来增进政府与矿山企业、政企与居民、企业与研究机构之间的交流，促进优秀转型经验的传播。中国矿业联合会于2017年发起的“创新与绿色矿业发展战略联盟”就是这样一个致力于绿色勘查、绿色矿山建设的服务平台。另一方面，行业协会还可以提供国内外贸易市场的有关信息、咨询、策划及办理相关手续等服务，帮助、引导、协助会员企业“走出去”，并拓展多边绿色投资贸易合作。

3.5 推动绿色矿业经济的共享发展

共享是实现可持续发展的最终目的。在发展绿色矿业的过程中，矿业行业协会可以实现信息的共享，通过矿业年鉴、会刊、网站以及其他出版物的形式将行业信息提供给会员单元从而使得会员单位获悉矿业新闻、矿业最新科技成果[14]，打破“信息”壁垒，实现共生发展。此外，成果的共享也是“共享”理念的应用之义。矿业协会通过建立行业规范将矿山企业之间、政府与企业之间、企业与员工之间、企业与矿山当地居民之间的利益统筹起来，在绿色发展过程中考虑利益相关者的需求，监督矿业经济的利益相关者的行为，对非法侵犯他人利益者进行严惩、对利益受损一方予以补偿。通过建立共享机制，激发社会各界“人人参与、人人尽力、人人享有”的能动性，从而使得矿业经济顺利实现转型，促进矿业经济绿色发展、共享发展。

4 结 语

本文从政府与市场的“双失灵”、行业协会的独特优势以及我国矿业行业协会的现实发展情况出发，分析了行业协会参与的必要性和可行性。结合我国绿色矿业建设的主体内容，探索了新发展理念下行业协会参与绿色矿业建设的路径。正如中国矿业联合会主席团主席陈景河所说，矿业协会是矿山企业与政府之间沟通协作的桥梁与纽带，是矿业行业发展的助推器。随着新发展理念的不断深化与行业协会商会“去行政化”的贯彻实施，在矿业经济绿色建设过程中，强化矿业协会引导者、协调者、服务者的角色，可以更好地推动矿业行业创新、协调、绿色、开放、共享发展。