长三角城市群府际合作研究

顾新月

[摘要]城市群的发展是作为我国经济高质量发展的关键要素，是提升国家综合竞争力的关键举措。然而，城市群的发展最为关键的要素就是跨区域府际合作的优质发展。长三角城市群作为我国最为发达的城市群之一，其府际合作的实施与推广对其发展具有重要的意义。通过对长三角城市群府际合作存在的问题进行有针对性的分析，提出如何完善合作措施，以促进三角城市群的优质发展。

[关键词]长三角城市群;府际合作;完善措施

[中图分类号]F279.2[文献标识码]A

1 长三角城市群的基本情况

长江三角城市群是位于长江下游地区以上海为中心，濒临黄海与东海，地处江海交汇之地，沿江沿海港口众多，具有得天独厚的地理位置。根据2016年5月国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》指出，长三角城市群包括：上海市、江苏省、浙江省、安徽省等三省26个市，国土面积约为21.17万km2，约占全国的2.2%，总人口1.5亿人，约占全国的11.0%。

长三角城市群被视为中国经济发展的重要引擎，是中国经济发展最活跃的地区之一，也是中国经济最发达的地区之一。虽然其面积只占国土面积的2.1%，但是却集中了国内1/4的经济总量以及1/4以上的工业增加值。长三角经济圈是中国最大的经济圈，综合实力位居第一，其经济总量相当于中国GDP的20%，且远高于中国其他城市群平均水平。长三角城市群地区拥有雄厚工业基础设施、商品经济发达，交通运输十分便利，不仅是中国最重要的外贸出口基地之一，也是中国对外开放的最大地区。

2 长三角府际合作存在的问题

2.1 合作意识不强

当今的城市群发展依赖于政府间的协同合作的发展，通过良好的府际合作，最终达到资源最优配置的共赢状态。但就目前的长三角城市群的发展状况来看，政府间的府际合作的意识并不强，主要原因是受到行政区划分的地域限制，因此所制定的政策大都具有自我倾向性，并不倾向于政府间府际合作带来的共赢。但随着长三角城市群一体化发展步伐的加快，地方政府期盼政府间的府际合作。因此地处交界地带的地方政府通过与毗邻省份地方政府开展跨界跨区域间的府际合作，政府间的府际合作出现新的局面。

2.2 合作主体类型过于单一

就目前的长三角城市群开展的府际合作来看，政府作为参与府际合作的唯一主体具有当仁不让的重要地位。然而，这种情况却忽视了其他类型主体的重要作用（如半官方性质组织和非政府组织）。政府理应是参与合作的主体，但不应是唯一主体。要想弥补政府在合作中的不足，就应该有其他类型的合作主体参与进来，使其成为政府府际合作的有效助力。虽然某些地区的中小城市政府间也开始了府际合作，但其成果并不明显。

2.3 缺乏协调发展的组织载体

为了确保长三角城市群府际合作的顺利进行，就应该建立协调发展的组织载体，但是相应的协调组织机制以及协调发展的机构在政府和市场上也没有形成。长三角城市群内缺乏相应的协调发展的各种工具，致使政府间合作松散。缺乏区域内的组织载体，也会导致长三角城市群在政府合作过程中府际间的公共事务合作治理成本增加。另外，城市群内的政府合作都是以地方政府的名义进行的，目前的合作现状有利于顺利展开地方间的协调合作，但对深层次的地方合作具有一定的局限性。

2.4 基础设施重复建设

许多基础设施重复建设就是政府间缺少合作的表现。基础设施能反映出一个地区的经济水平，目前我们强调的发展经济，将经济的发展作为首要任务。因为一个地方的经济发展水平很大程度上决定着地方政府官员的政治、经济利益。在此社会背景下，地方政府就会具有自我保护主义，会制定有益于自身的具有自我倾向性的规定，导致了政府间彼此合作的缺失。长三角城市群中各个城市的基础设施建设重复且竞争严重。

3 完善长三角城市群府际合作的措施

3.1 加强对政府合作的监督

加强对政府间合作的监督就需要立法。建立相应的府际合作的法律来确保府际合作的顺利进行;对于违反法律的行为，坚决按照法律进行处理。任何一项事务的顺利进行都离不开法律的监督，要想达到预期的效果，保证政府间的府际合作顺利进行，立法进行监督是必不可少的重要环节。法律具有强制性，是对加强政府间合作监督的强有力手段，不容忽视。

3.2 建立科学有效的监督机制

为了确保政府府际合作的长期进展，要建立科学有效的监督机制，对政府的合作行为有明确的监督机制。从两个方面进行，一是在合作过程中。合作双方要遵守协议的相关规则，对于未按规则行事的一方政府主体，要有明确的惩罚标准，承担违反规则的相关责任。另外，如果在合作過程中一方政府由于没履行责任而导致另一方政府主体上的任何损失，未履行责任的政府主体应按照协议上的相关规定承担相应的经济赔偿。二是应赋予监督机构必要的自由裁定权。在政府合作过程中政府间难免有冲突或者矛盾，这时监督机构就应该行使自身被赋予的权利，运用财政或经济手段，确保政府间府际合作的顺利进行，加强政府间的合作。与此同时，对政府的一些主要官员也要进行监督，完善首长制度，促进跨地域、跨部门的纵向与横向的协调联通，提高政府合作的深度和广度。

3.3 优化产业布局及产业结构

长三角城市群内相关地级市的产业结构表现出较强程度的同质化现象，产业相关的问题是发展经济、加快城市群发展的关键环节。因此，政府主体在面对产业布局以及产业结构的相关问题应足够用心。在政策制定方面，要关注产业间的具体差异，因为不同地区间有着不同的主导产业。由此，优化产业布局就可以理解为产业的规划，也就是对产业的发展进行合理的规划。协调各产业之间的矛盾，进行合理的安排，做到因地制宜、综合发展，避免城市群内同质化的现象。强劲发展动力，促进经济的转型升级。优化产业结构从某种意义上来说是资源重新配置，这也意味着政策制定的思维需要从短期刺激增长向长期可持续发展转变。产业机构不只把目光放在眼前，要注重长期的发展，为将来的强劲发展打下坚实的基础。因此，在未来长三角城市群建设过程中应充分优化长三角城市群各地市之间的产业布局及产业结构，竭力避免因同质化产业格局所带来的不良行为的产生。优化产业布局及产业结构的工作是重中之重，只有做好这项工作，政府间的合作才能带来新的转机，合作才能出现新的局面。

3.4 发挥核心城市带动作用

未来长三角城市群应着力打造好上海和浙江核心城市的带动作用。上海，作为国际大都市，其地位非同寻常，影响甚大;浙江一带作为网购的起源地，发展前景不容小觑。强化上海、浙江这样核心城市的吸纳能力以及辐射带动能力，带动城市群内周边及其他相对较弱的城市一同发展，有效的发挥城市间的互补作用。同时，发挥核心城市的带动作用，既要提高核心城市与国际接轨能力，也要注重其它中心城市政府的资源承接能力。

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