合作社类型对其参与农村社区治理的影响研究

杨涵　王苗苗　董雨

[摘要]新时代乡村振兴战略的提出，农民合作社在乡村治理中扮演着更加重要的角色。主要采用个案研究和比较分析法对施庵镇两种不同类型的合作社进行研究，通过了解不同类型的合作社的发展现状，探讨其在社区治理中所产生的不同效益，分析得出合作社的类型对其参与到农村社区治理的影响不同。关注农民合作社参与农村社区治理当中存在的问题，探究其产生的原因、形式，并提出相应的措施建议。

[关键词]农民合作社;农村社区治理;发展现状

[中图分类号] F321.4[文献标识码]A

自《农民专业合作社法》实施以来，我国农民合作社得到了蓬勃发展，合作社的质量和数量都得到了长足的发展，截至2018年9月底，全国依法登记的农民专业合作社达到了213.8万家，入社农户占全国农户总数的48.5%。除此之外，全国另有农民专业合作社联合社1万多家，农民合作社已经成为重要的新型农业经营主体和现代农业建设的中坚力量。

乡村振兴背景下，农村社区治理问题变得更加急迫，乡村振兴离不开农民合作社的振兴。农民合作社在其中扮演了重要的角色，但是我们不能只关注其在经济建设方面取得的成绩，同时更要注重它在农村社区治理发挥的作用和影响。农民合作社从发展主体上主要有能人领办型、龙头企业领办型和村干部领办型三种类型，不同类型的合作社在发展过程中取得的效益和遇到的问题不同，在参与农村社区治理中的角色和影响也会不同。为了探讨不同类型合作社在自身发展以及参与农村社区治理中存在的问题和原因，对南阳市施庵镇两种不同类型（能人领办型和企业领办型）的合作社进行了调查研究。

1 不同类型合作社基本情况

1.1 合作社的基本概况

1.1.1 能人领办型合作社。富民苑合作社成立于2014年，由当地能人注册成立，虽然该合作社成立时间较早，但是发展较为缓慢，目前该合作社拥有社员40余户，种植面积70.35 hm2。在发展方式上，该合作社在各家各户自家土地种植的基础上，利用土地流转的形式扩大种植面积;在内部架构上，设置有理事长、监事会、财务等，且内部社员关系建立在熟人网络的基础上，更具有稳定性。同时，富民苑合作社严格遵循了国家质量标准，通过了一项项相关审核，并且发起人家庭中有相对应的技术指导和农艺师，条件基础较好。富民苑合作社的经营方式仍然是传统的种植加工业，但是改变了传统的种植模式，引入富硒小麦、玉米、花生等农作物的种植，直接增加了合作社成员的收入。并且在种植业的基础上，对农产品进行初加工，采用小作坊加工模式，统一收购合作社以及乡镇富硒农作物，生产“富硒面粉”，延伸产业链，增加产品的附加值。

1.1.2 龙头企业领办型合作社。红渠合作社成立于2016年9月，后于2018年2月注册了南阳市恒博农业有限公司。目前，该合作社入社成员有200余户，中药种植面积200余hm2，镇级团队人数20余人，资本股金将近千万元，种植范围主要集中在施庵镇以及周边几个乡镇。合作社以中药种植为核心，专业从事中药育苗、种植、加工、销售等服务。与合作社形成呼应，恒博农业公司主要是提供集种植基地、合作社、农业生产、农产品销售、现代农业技术服务为一体的专业型农业服务，使得两者之间产生“首尾相顾”效应，资源互补。

1.2 不同类型合作社与政府的互动关系

1.2.1 能人领办型合作社与政府互动关系。能人领办型合作社，指的是由农村中财富、声望以及话语权任意一种达到较高的地位的能人而非村干部牵头组建的合作社，这种合作社通常是由一位或者几位能人牵头发起，政府一般不会介入合作社的组建和运营过程，合作社具有一定的独立性。但是与村干部领办型和企业领办型不同的是，能人领办型合作社获取资源的途径更为狭窄和单一。虽然能人领办型合作社可以获取相应的政府支持，但是由于其中存在的众多关卡，采取这种正式制度赋予的权力来获取政府支持的能人较少（杨灿君，2014）。因此在现实中，能人领办型合作社获得资源的多少取决于能人的政府关系能力和社会关系能力（倪细云，王礼力，2012）。如果将能人關系根据能力强弱划分的话，关系能力较强的能人与基层政府、村组织以及村民关系密切，不仅可以得到公共资源的支持，还能够争取更多的政府资源;而能力较弱的能人一般可以采取对集体组织主动合作的办法，从而主动地寻求村集体和其他工商税务部门的合作（魏欣芝，许彦彬，2015）。但是在实际情况中，即使是能力较强的能人在带领农民合作社发展过程中也会存在着许多困难。比如，合作社的资金来源问题，由于政府支持有限，更多的是镇一级的倾向于政策性的支持，合作社贷款仍然出现问题。富民苑合作社在贷款时农民的宅基地及房产不纳入抵押范围，并且必须要有公务员性质的单位体制内的同一个县的“体制人员”作担保，才能够贷款。因此，能人领办型合作社在发展中仍然困难重重。

1.2.2 龙头企业领办型合作社与政府互动关系。与富民苑合作社不同的是，红渠合作社作为重点省市项目，从一开始的设立到经营都受到有关部门的重视，政策上予以倾斜，资金上予以支持，并且具备先进的管理经验和技术支持，政策性的落实一般是下达到县级层面。这是因为公司领办型合作社对于合作社的经营和创建都有很高的积极性，其动机一方面是可以获得合作收益，即通过规模经济、减少交易费用等形式所形成的可持续性的经济效益;另一方面，可以获得政策性的收益，即政府以资金、政策、减税或项目建设给予优惠（杜奋根，2014）。两类合作社有着相同的一面，即合作社之所以能够获得政策支持，依据更多的是人际关系而不是合作社的表现，尤其是在传统乡镇。企业领办合作社资金来源更广，更受政策支持，与政府的互动关系也更为频繁。

2 合作社参与农村社区治理

2.1 经济效益

2.1.1 富民苑合作社。引入微量元素，增强产品竞争力，增加农民收入。河南作为中国产粮大省，施庵镇作为传统乡镇，主要经济结构仍然是以农业生产为主，但是传统的农作物种植价格一直较低，农民的劳动付出与收获不成正比。随着国内市场对食物要求的提高，绿色无公害食品、富含营养的农作物更受市场欢迎，自引入微量元素后，其产品竞争力也得到了增强。延伸传统农作物产业链，为农民实现增收。2018年，当地主要农作物花生价格为0.55元/kg;小麦价格0.45元/kg，农民收入严重受限，富民苑合作社采购加工机械，将初级富硒小麦进行加工为富硒面粉，增加农产品附加值，提高合作社成员种植收入。富硒农作物从收购上价格就比传统农作物价格高，直接使农民受益，增加农民收入;通过土地流转整合资源，土地租金或者土地入股的形式增加农民收入。

2.1.2 红渠合作社。入股形式多样化，社员共享发展成果。红渠合作社改进了入股形式，充分利用了农村相关资源，积累了原始资本，主要通过以下三种基本形式：①农机入社：家里有机器，持机器入社;②土地入股：根据位置确定价值，给出价格，以土地转化为股金，按照往年的收益情况进行分红;③现金入股形式：限额5万元，并进行年终分红。另外，合作社的相关产品：化肥、种子、产品实行统购统销制度：统一采购、统一销售，和厂家直接联合，省去了中间的繁杂的环节：①价位是出厂价;②少了中间许多环节，也就一定程度上避免了造假的可能，避免贪墨。物资主要对社员内部提供：①批发价、不赚钱;②不赊欠（农村惯例今年施用化肥，来年还债）。

2.2 社会效益

2.2.1 富民苑合作社 。实现精准扶贫，带动农民自助脱贫。作为能人领办型合作社，富民苑合作社上至理事长，下至普通社员都是出于熟人社会，对于村落中每家每户的家庭状况都有所了解，在合作社发展过程中或者农作物收成时，便会有所倾斜地雇佣当地家庭收入较少的家庭，从各个方面增加贫困户的收入，改善生活条件。投入环境建设，经济、环境相统一，实现三方共赢。合作社种植的不仅限于传统作物，还有经济树木、花果之类，并且或者政府批准后在马路两旁合作社种植了护道林。合作社种植护道树木，一是有利于环境建设，增加绿化面积;二是吸进民间资本，节约政府资金;三是承包商、合作社能够通过种植树木直接产生经济效益;四树木卖出后也会给村里提供收益。

2.2.2 红渠合作社。合作社采取“合作社+党支部+农户”模式实现精准扶贫。由镇级政府主导，合作社协同，协同镇联系村，起到中间纽带的作用，以技术、资金为支撑，带动贫困户脱贫。并在2017年协助脱贫275户，2018年脱贫190户，并计划于2019年实现全部脱贫。帮助贫困户实现产业扶贫，主要有以下三种做法：①贫困户自主经营型; ②合作社主导型（半托管），由合作社在政策扶持限额内为贫困户提供中药材种苗、化肥、农药等生产资料，并负责全程指导服务。贫困户负责落实生产计划和技术操作等生产经营活动，合作社回收中药材，扣除各类生产成本费用后，经营收益全部归贫困户所有;③合作社全托管型，无劳动能力的贫困户实行土地流转或者托管的方式交由合作社生产获得投资效益。种养结合，创新农村养老新模式。红渠合作社采用“旅游+采摘+养老模式”。利用中药材的开花性，成为当地独特的风景线，吸引城市居民到乡村旅游，带动旅游业、餐饮业和服务业的产业发展，由此促进当地一、二、三产业的融合发展，促进当地的产业结构升级和优化，促进当地农民受益;中草药的大面积种植优化了当地的环境，营造田园风光，并在种植区附近修建养老社区，利于老年人身心健康发展;发展中药文化，利用药膳调理老年人身体促进老年人身心健康发展。

3 不同类型合作社参与农村社区治理的认识与思考

結合两种不同类型的合作社参与农村治理的过程，可以发现：不同类型合作社与政府的互动关系、不同维度参与农村社区治理中的影响以及所遇到的发展瓶颈和问题有着很大不同，却又有着相似之处。

3.1 农民合作社的政府支持框架

现如今的各级政府已经充分认识到发展农民合作社的必要性，也充分认识到“真正使农民受益的组织是农民合作社”（朱启臻，2012）。但是在相对比较落后的乡镇，仍然有很多对于合作社的发展不是很了解，小合作社的发展完全依靠于“现在的领导班子懂不懂合作社”。资源分配极不合理，政府对合作社的支持比较简单化和极端化。其一，针对省市重点项目，以为一切都可以用钱来解决，殊不知，这样只会浪费有效资源，使政府资金利用效率降低（王曙光，2008）;其二，忽视了众多小型合作社的发展，忽视了小合作社才是直接接触农民、惠及农民的现状。大合作社本来基础和政策就具备众多优势，越来越大，但是产生的效益真正到农民手中的比率较低;小合作社无人支持，空有政策倾斜，却无实质支持，甚至相应的行政审批更加繁琐，这样就造成了“两极分化”的现象。

红渠合作社在发展过程中较好地遵循了“四大原则”（王曙光，2008）。①政府平等地对待合作社的发展;②政府对合作社进行扶持时是要符合市场规则的;③遵循协调性原则，帮助合作社营造一个较为宽松的外部环境;④遵循制度性原则，使合作社形成一整套的制度框架，更加规范。红渠合作社在发展过程中，其进行自主管理模式，常设理事长、监事长、监事会、理事会由社员投票选举，避免了政府的强制性干预，并且在种植和销售方面，更多地遵循市场决定准则，拓展销售渠道，更快适应市场，实现农民增收。

当然，农民合作社的发展也离不开政府的支持。我国目前农民组织能力较弱，就需要政府更好地发挥自身角色的作用，扶持农民专业合作社健康稳定发展（王艳，2010）。农民合作社在市场经济环境中是较为弱势的联合性组织，需要有序结合起来，以此来消除存在的自然风险，有利于解决农户和市场之间的矛盾（邓彩琴，2018），红渠合作社利用与政府相关的资源和政策，获取了长足的发展，并且在2018年已经开始盈利。

需要注意的是，作为省市重点项目，红渠合作社是直接受到县级及县级以上政府扶持和资助的，并且在其种植过程中，又能够得到当地乡镇一级政府的大力支持。像富民苑合作社这种小型合作社，唯一可以依靠的只有乡镇一级政府，但是“巧妇难为无米之炊”，作为最基层的政权组织，乡镇政府资金有限，不能对农民合作社进行实质的支持。我国现在的政策是，国家的财政支持项目重点支持国家农民合作社示范社，适当地兼顾贫困地区省级农民合作社示范社，让资金向具有带动能力的农民合作社示范社倾斜，通过现有的政策渠道支持农民合作社的发展。对于如春笋般涌现的小型合作社，财政政策并没有相应的说明。

3.2 农民合作社在社区治理中扮演着必不可少的角色

合作社成为农民权利的“代言人”。随着科学技术的发展以及国家政治民主化进程的不断推进，农民合作社成为村委会选举以及改变旧制度的最活跃的行动者（韩国民、王凯曦，2015）。徐勇认为，乡村自制的现实要求农民组织化地参与到在市场经济影响下日益理性化的村庄治理中（徐勇，2005）。农民合作社成员以及领导者积极进行政治参与，一方面是为了使政府能够优化资源配置，更加倾向合作社;另一方面是能够进入到村两委或相关部门，掌握新政策，了解新动向。

富民苑合作社，由能人、绅士精英、村支书共同参与，同时也影响着村庄的传统权力结构。农民合作社代表的是社员、农民的利益，合作社的出发点就是农民的利益点所在。比如以前存在的农机分配、宅基地、土地流转问题，农民很难找到发声的途径;但是通过农民合作社，能够为农民切实争取到利益，并且使农民更好地参与到村庄的政治建设当中。

在脱贫攻坚战的背景下，农民合作社是精准扶贫的重要举措之一，农民专业合作社将贫困户嵌入合作社的产业链之中，有效地帮助农民从根本上脱贫致富（王龙泉，2018）。农民合作社具有社会属性，是一种社会组织，具有天然的益贫性;农民合作社又具有经济上行功能，是一种经济组织，具有良好的“贫困瞄准功能”，有助于通过精准扶贫方式完成脱贫攻坚任务（杨丹，2018）。我国的扶贫问题由来已久，从扶贫脱贫治理机制，到扶贫对象的转变，再到扶贫主体的演进，都经历了一个长期的发展过程（杨宜勇，吴香雪，2016）。扶贫最重要的是扶贫对象——贫困户自身。首先，贫困农户的典型特点就是家庭收入的来源依赖于农业，通过红渠合作社的三种模式，可以基本上无偿或者基于成本价格来帮助农户销售农产品。其次，在产业精准扶贫中，富民苑合作社在闲暇时间雇佣劳动力进行富硒面粉的加工和包装，从而使贫困户的工资性收入增加。同时，通过入股农地等资产参与的方式增加农户的财产性收入，贫困户通过土地流转的方式，可以收取农民合作社租金，可以获得现金或者土地入股所带来的利润分红，有利于增加贫困农户的收入。

3.3 农民合作社在社区治理中遇到的问题

首先是农民合作社自身的发展问题。目前困扰着两家合作社最大的问题就是融资难问题，农村的经济发展需要金融市场的大力支持，但中国的金融系统却对农业的支持很少，农民合作社也因此难以得到金融机构的支持。其原因在于，一是农村金融机构少，覆盖面窄;二是农村金融系统不健全，金融服务落后;三是民间融资成本较高，规模小（屠萍萍，王志成，2013）。合作社在融资上也面临着两大问题：①自身实力不足，内部融资能力不足。比如富民苑合作社，除了发起人和核心成员之外，其他社员的入股资金非常少，仅仅是一些土地形式的入股，内生能力有限，合作社难以扩大规模，发展生产;②政府政策广度和深度不够，配套措施不到位。在政策支持上，政府更加偏重大型合作社，但是相关后续金融系统支持不够;对于小型合作社，政府只是鼓励政策，很难得到金融支持，小合作社便处于政策边缘区，形成“上不达，下不管”的局面。

其次是合作社政治参与力不足，多元治理框架不够明确。随着市场经济的深入变革以及城镇化的推进，农民合作社在农村发展中经济功能日益显著，与之相对应的，在农村治理中农民合作社便更大程度上尋求增强政治话语权，营造更加利于其发展的外部环境。村党委领导下的多元主体参与社区治理机制，已经成为新时期经济社会发展的必然要求（李增元，2013），但在现实情况中，农民合作社与基层自治呈现出隔离状态，即双方在村庄治理中互动较少。主要表现在基层政府对多元主体进行农村社区共治认识程度不深，相关政策无法落实。一方面在于权威性政府包揽一切，农民合作社发出的“农民之声”只是下边农民的一些“小抱怨”，农民合作社作为一个参与农村治理的独立主体并没有显现出来;在另一方面，农民自身的权利意识仍处在初步阶段，对于相关政策以及自身权利学习和了解不够到位，对于在生产过程中遇到问题提出只是短暂性，最后不了了之。

最后合作社参与社区治理内生动力不足。除了在经济方面效益合作社积极主动地参与到农村治理当中，在其他方面，更多的是农民合作社为了合作社或个人的利益，或者是为了争取更多的政府支持所采取的行动。比如在社会扶贫工作当中，红渠合作社作为重点项目，在成立之初就兼有社会公共服务的职能，很大程度依赖政府而存在;富民苑合作社在环境治理中，在道路两旁种植护道木，其目的更多的在于为合作社增收;在创新养老模式上，其动力更多的来源于政府层面，负责人也曾坦言过担忧，如果不更多地进行社会服务层面的建设，很担心政府的支持会不会持续。因此，合作社在参与到社区治理中，合作社成员考虑更多的是自身的经济利益因素，其次才是其他。

4 总结与建议

随着我国经济社会的发展和基层改革的深入，在推动共存治理模式的转型方面，许多科学有效的、适合农村社区实际情况的治理模式也在展开。与传统农村的基层社会管理相比，农村社区治理有着三个显著的特点：①治理主体上，由二元治理主体变为多元治理主体;②治理结构上，由垂直管理变为横向互动治理结构;③治理过程上，由强调行政控制变为注重村民参与（曹立前，尹吉东，2016）。不同合作社发展模式和进程不同，对于农村社区治理的影响也不同，其发展程度决定了其参与农村社区治理的能力，结合两种合作社得出：

第一，政府完善政策支持机制，建立健全合作社制度保障体系。首先是加快农村金融机制改革，完善农村金融体系，使得农民合作社能够更加容易获得相关金融机构的贷款;完善人才培养和供给机制，提高合作社发展水平，只有合作社自身得到了发展，才能更充分参与到农村社区治理当中;另外政府应当注重社区治理的质量，而不是为了形式而去治理。

第二，提高合作社成员政治民主意识，尤其是领导者的政治参与意识。多元主体协商治理应当深入到农村治理的实践当中，合作社应当做好基层农民的“代言人”，切实反映合作社成员以及农村居民的实际需求。在治理结构上，政府应当转变角色，对基层的管理不能仅仅是命令式管理，而应当注重与合作社的横向互动，合作社也应敢于说出自己的需求，参与到多元治理当中。

第三，培养农民“主人”意识，让农民成为乡村振兴、农村治理的主人，充分调动合作社的内生动力。政府文件指出实施乡村振兴战略要以农民为主体，要让农民成为乡村振兴的主人。因此应该提升农民组织化程度，增强农民对农村的归属感，让农民真切认识到参与农村治理与自己的生活息息相关，调动合作社的内生动力。

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