我国农村环境法律制度的价值向度

傅晶晶　彭雨

[摘要]立法质量虽是一个新颖的论断，但厚植于党中央的政策支持下，已成为评估我国法律产品优劣的一个强有力的理论。现阶段我国重视“三农”问题，推行乡村振兴战略，然而当前我国农村环境状况却不容乐观，农业资源开发利用效率低下，寻根究底我们追溯到了源头上的农村环境法律制度。立足于环境法律价值分析的逻辑起点，结合域外立法质量新理念，试构环境法的立法质量三维评价指标，用以评估我国农村环境法律制度的优劣，以期对实现具有中国特色的环境法治提出一些理论帮助。

[关键词]良法;立法质量;环境法立法质量评价指标;农村环境法律制度

[中图分类号]D922.6[文献标识码]A

十九大报告提出，农业农村农民问题是事关国计民生的根本性问题，乡村振兴战略是全党工作的重中之重。目前我国社会主要矛盾已经发生变化，人民群众特别是广大农民对民主、法治、环境等方面需求提升，于是配套优质的农村公共法律服务产品，才能实现乡村振兴有效治理。法律是治国之重器，良法是善治之前提。立法先行，要抓住立法质量这个关键。“良法”和“立法质量”两个词项初次于2014年出现在我国纲领性文件中。可见，立法质量是我国新时代的命题，环境建设是我国发展的应有之意。当前我国农村环境总体状况不容乐观，追本溯源，我国农村环境法律制度是否符合良法标准？是否符合环境法律的价值向度？本文希望经由相关研究，对上述问题有所回应。

1 环境法律价值分析的逻辑起点

“法律只是在自由的无意识的自然规律变成有意识的国家法律时，才成为真正的法律。它是人的行为本身的内在的生命规律，是人的生活的自觉反映。”“立法者应当把自己看作一个自然科学家，他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律中。”社会主义法治所要求的立法产品应当是良法。我们对农村环境法律进行价值分析的逻辑起点也理应为“良法”。

何谓良法？柏拉图写下《法律篇》，得出良法是治理国家的最好办法的结论;亚里士多德指明法有良恶之分，或合乎正义与否，而良法则应是符合正义和善德的法;吴经熊先生认为，良法是切合公道的法律，并以“真”、“善”、“美”三类式样加以体现，一为尊重并体现客观规律之真法、二为契合政治伦理的善法、三为形式科学合理的美法。概言之，法有良劣之分，良法应是正当之法，饱含正义与善德，切合政治与伦理，还具备科学的体系。而有如市场产品有质量标准，法律作为“公共产品”也有质量问题，质量的高低程度便决定了法的良劣之分。有鉴于此，立法质量的概念便可具象化，指的是立法活动孕育的法律产品的优劣程度。

此外，要对农村环境法律展开价值分析，还应充分考量环境法所独有价值品格。对环境法价值品格的理解，有助于我们树立正确的环境价值观，去探求环境法治的新路径。首先，制定环境法的本质是为了人类命运共同体的可持续发展，因此环境法首先应当具有环境公益品格、环境公平品格、以及环境民主品格。其次，鉴于环境生态系统的自身复杂性，环境法还应具有极强的科学性和可操作性。

2 环境法律价值分析的三个维度

在我国，我们判断一部法是否为“良法”，都是用法的价值进行衡量。我国法理学将法的价值名目列为秩序、自由、平等、人权、正义。而与我国不同的是，国外常用立法质量评价指标这一概念去衡量法产品的优劣性。如荷兰的立法质量取决于法规在多大程度符合以下六项指标：①合法性（符合高阶法律）和一般法律原则的实现，②有效性和效率性，③辅助性和比例性（规制水平，成本/利润），④可行性和可执行性，⑤协调性，⑥简洁，清晰和可及性。总结《欧洲治理白皮书》以及拉肯峰会和里斯本峰会等会议文件，也可得出欧盟立法质量的概念框架为：①合法性;②正当程序和协商;③辅助性和相称性;④正确的工具;⑤实施和转换;⑥可执行性;⑦技术质量。在学界中，Xanthaki认为立法的普遍定性目标是有效性，而有效性由立法的规制效力程度决定。Mader则将评估标准绘制成质量等级图（如图1）。

本文依照十八届四中全会指导方向，结合国外优秀思想理论，试构我国立法质量评价指标的三维体系。基础维度为法的价值维度，即不可违背自然法价值，还需重视法的经济价值;实质维度为法的内容维度，即符合調整对象的发展规律的同时还契合政治伦理，简言之，内容应适当及有效;第三维度为法的形式维度，即语言应准确、清晰且通俗易懂，程序规范且具有协调性。至此，于党的政策逻辑体系下，“立法质量”不再作为西方的舶来品，生搬硬套以试评估我国之立法。而是涵摄于中国语境下，结合传统价值范式，作为衡量我国立法“良劣”之利器。

环境立法质量，是指环境法律能够规制环境问题，满足环境需求，实现环境发展并能投于现状且便于实施的状况。如若立法质量低下，则意味着法律存在内在缺陷，需要提高立法质量以克服固有不足。结合前文环境法本质特征与立法质量评价体系，于此构建三维体系下的环境法立法质量评价指标（如图2）。

2.1 环境法的价值维度

2.1.1 环境正义。环境正义概念起源于美国，更由“环境正义运动”推动着该价值理念不断朝着纵深发展。环境正义表示着环境法应当尊重自然生态、社会经济以及人与自然相互作用的规律。它是将自然法价值以及经济价值串联起来并整合为更大的效力的基本理念。它不仅追求的是人与人之间的平等与相互尊重，更追求的是人与自然之间的一种稳定融洽的、共同发展的亲密关系。

我们沿用美国学者罗伯特·布勒德的理论，他将程序、地理和社会正义作为环境正义价值的具项内容。程序正义应当是一种“看得见的正义”，应要求有关环境的法律、法规、政策、文件等的制定与执行，内容及方式都是面对全体人民而不含任何形式的歧视与偏见;地理正义要求无论是穷人富人地区还是有色人种地区，无论是在什么区域下都有着免受核、有毒或危险物质侵害的权利;《我们共同的未来》呼吁“环境是一个社会正义问题”，这也反馈出社会因素的重要性，它以各种族、民族、阶级等都应均衡的折射在环境政策之上为要旨。

2.1.2 环境公平。公平问题是环境正义的核心问题之一，不同于传统公平之处是其扩大了公平的范围，包括着代内、代际、区际和种际公平。代内公平落足于同时代的人与其他生命平等的享有对环境及资源的享有和利用;代际公平则冲破时空约束，将当代人与后代人的整体利益作为生存发展的共同需求;区际公平指的是在国际上南北方、东西方国家，发展中与发达國家，以及在国内东、中、西地区，城市与乡村地区均要实现公平;种际公平则是指要尊重和爱护自然，同自然平等相处，同时各生命物种包括人都应是平等的。但我们也应该看到，当今的世界以及中国都存在着严重的环境不公的现象。富者更富，穷者愈穷，发展不平衡致使发达区域享受着优越的环境条件，而贫困地区越是充斥着病菌及垃圾。这也应当引发我们去对环境问题进行反思。

2.1.3 环境民主。环境民主是环境法治的精粹之处，马克·E·凯恩言明“民主是一种有影响力的理论”。自联合国环境会议以来，环境民主化成为各国环保事业发展的重中之重，环境保护法律制度因信息公开和公众参与的完善日益健全。根据环境民主原则，一个社会的环境相关的政策和法律都应该通过民主程序制定和执行，当今各国的环境法也大都规定了公中参与制度以及公民的环境权。培养环境民主价值，是发展全人类实现环境保护事业的必备手段，它能有效的协调人与自然之间的关系，并且能最大程度上的号召人们参与环境保护的事业中去。

2.1.4 环境秩序。古希腊的法律思想家Hesiod认为，法律是建立在公平基础上的和平秩序。秩序囊括社会秩序与非社会秩序两种，但传统法学的观点认为法律秩序是社会秩序的法定化，而未思索自然秩序以及环境秩序存在的应然性。因此我们必须打破传统法学的固态化，探寻环境正义所主张的秩序。和谐是人类共存的理想秩序，是以环境正义主张的秩序即为求得人与人和谐、人与自然和谐的和谐发展观的环境秩序。

2.1.5 环境效率。随着法经济学的不断发展，追求利益衡平和效率最大化开始成为法学的重要理念。在法学层面上，更多的是强调通过社会资源的优化配置，实现卡尔多——希克斯效率。环境法的价值理念也是如此，它探求环境效益、社会效益和经济效益的帕累托最优，实现最高的环境效率。且也由于环境法学自身的特殊性，是一门贯彻着科学与技术的法，我们也更需要探讨它的经济价值，力图实现整个世界的综合效益的最大化。

2.2 环境法的内容维度

2.2.1 指导思想——“以人类为中心”。法律终究是社会产物，是人类的智慧结晶，它所涉及的都是人类视野所折射而来的。环境法也是如此，它是以人为中心而做出顶层设计，是为了今世后代的人类都能享有优质环境和对资源的使用，核心是保护人类利益。环境法的构建固然以人类为本位，但是一部真正科学的、具有智谋的法律不可能单纯只建立在人类的需求与欲望之上，而是以科学的价值观及发展观为依托，合理开发和利用资源，自觉关心和爱护生态环境。既要以人为本，又要尊重客观规律。保证人类的可持续发展，也与人类的价值中心真正相符。

2.2.2 立法目的——“生态系统健康”。生态平衡论是环境法学界习以为常并加以遵守的基本范式，在各国的法律政策中经常可见以“维护生态平衡”作为立法目的，是指生态系统应维持于均衡状态，应对参数的负正进行矫正，以使系统的结构功能处于稳定平衡。但是早在二十世纪初，新生态学对此进行辩驳，认为平衡并不是生态系统的常态，不宜作为评估指标，提出生态系统健康论，其最重要的特点是将传统的生态环境价值与当代的社会经济价值相整合，将人类的信仰与利益作为健康的生态系统的因素。人类生活是生态系统的存在部分，经济与生态联动互依。因此本文认为，环境立法目的应为生态系统健康。

2.2.3 立法范围。前文在我们对环境的定义及特征进行了探讨，认为环境除了以自然旧素为主体，人类的意志和社会的发展也在不断影响着环境的走向。生态系统的范围理应涵括社会，人类也是自然界中的一个参数，人与自然相互干系无法割裂。因而环境法的保护对象应将自然因素和社会因素相结合，将法律意图凸显的价值纳入“环境”的保护范围内，以此促进生态整体向前发展。

2.2.4 具体制度。（1）信息公开制度。由于环境问题产生极为复杂，包含科学技术性因素以及未知的参数，许多危害结果非即时性而可能显于未来。随着环境问题遽增，公众环境保护意识觉醒，要求知悉环境信息的呼声愈发震耳。政府作为政策的制定者和执行者应广泛的传播环境相关信息以鼓励公众经济参与环境保护，避免信息公开化不足。（2）公众参与制度。在满足环境信息获知权利的前提后，环境法的公益性要求每个公众都应积极参与环境保护，以此维护生态环境以及自身生活环境。公众参与制度可以制衡政府在环境管理体系中的主体地位，警示政府的作为应更为谨慎、透明以及具有前瞻性。（3）救济制度。环境污染和生态破坏的现象随着工业化的发展呈上升趋势，环境侵权现象产生的救济问题已然不容忽视。传统侵权行为“有损害就救济”的基本理念很难支撑自身特殊、掺杂多学科知识的环境侵权行为的救济。因此对于环境侵权的救济，除了提供事后性的损害赔偿，还应注重事前的侵害预防;在民事救济的同时还可以针对性的采取行政救济的手段填补损失，使得责任社会化。

2.3 环境法的形式维度

环境法因其自身的科学技术性以及对调整对象的繁复而被要求应有更为精致的规范架构。形式上应具有清晰度：对于基本原则立法，应具有适当的抽象性、指导性和预测性，不宜过分细致而与法律规范殽杂。对于具体条文规范，应详实、有针对性，能切实的解决环境问题以及满足环境需求，具有可操作性;还应准确、清晰，降低含混度避免司法裁决不一;最后还应通俗易懂，平白近人，是每个人都能读懂的法律，这也有利于环境法的传播与施行。

同时环境法的形式维度还要求立法应具有可协调性。生态系统的动态化以及人类社会的复杂性对环境法体系提出了更高的要求，因特定的社会关系不断的发生改变，环境法体系因此也将更多的新的法律规范囊括其中。系统内部各项制度规范容易混乱抵牾，于是应重视系统内部的清理与重构，系统外部与其他法律规范系统的沟通与协调。一言以蔽之，环境法的形式上应具有清晰度（包括语言具体、准确且通俗易懂）及具有可协调性。

3 三维视阈下农村环境法律制度的价值分析

3.1 环境法的价值维度

3.1.1 稳步落实环境正义价值。环境正义要求环境法需合乎自然。我国农村环境法律制度符合并尊重了自然生态规律。例如《农业法》要求发展农业和农村经济必须合理利用、开发和保护自然资源以及可再生能源和清洁能源;《水土保持法》中规定在生产建设中，采取合理措施防治水土流失;在生产建设后，及时复垦，恢复植被等。

同时，我国农村环境相关立法从十九世紀至今，愈发的把握住了社会经济规律和环境规律。不再是盲目的发展经济，提高生产效率，片面的追求人与人之间的关系。而是将目光转向人与自然相互作用的关系上来，更加注重生态建设以及合理利用资源。从党的十八大便可明悟，在五位一体总布局的指导下，全国的生态文明建设被放在了重点位置。由此可见，环境正义理念，已在自然生态和农村环境建设方面稳步落实。

3.1.2 部分体现环境公平价值。代内公平我国农村环境保护法律已满足，因为它面对的是农民、企业与国家，它保障了对资源的公平开采和利用，没有特殊权利的存在，也没有任何人受到歧视;代际公平在我国农村环境保护的相关法律中也已有体现。我国大力支持发展农村循环经济，同时也倡导资源的可持续利用，例如《水土保持法》第三十四条国家鼓励和支持承包治理四荒，促进土地资源的合理开发和可持续利用。保护了人类自身发展空间的同时保证了后代人在资源分配上的公平，符合了代际公平原则;然则我国的农村环境相关法律并未实现区际公平，尤其体现在城乡之间的环境权利的实行之上。长期以来，我国更多的偏重于城市化进程以及由此衍生的城市环境保护及城市居民的生活权利之上，而对农村居民生存的环境、可利用的资源、污染源的转移不可避免的忽视。对农村环境保护及其立法的缺失导致农村环境问题凸显，生态健康指数下降，农民健康问题成为忧患之处，这极不符合环境公平理念。并且种际公平也未体现，在相关立法中我们一直强调的都是如何开发和利用资源，从未涉及过与其他物种共享资源，共受自然的约束。

3.1.3 环境民主价值得到发展。我国的农村环境保护法律制度中已体现环境民主的价值。我国宪法第2条明文规定了民主的公众参与权，并且在环评制度中也着重强调了“公众参与的情况”。同时在许多单行法律法规中，如环保法和五大污染防治法中对公众知情权制定了相关规定，环境信息公开的理念也逐步渗透于环境管理之中。具体到农村环境保护法律制度而言，在《乡镇企业法》、《农村小康环保行动计划》等中农村环境信息公开制度均有所体现。由此得知，民主理念在我国的农村环境保护法律制度中得到了一定的发展。

3.1.4 环境秩序理念新的突破。在新时代生态发展的范式下，环境秩序突破常规，更强调了人与自然的和谐。我国农村环境保护法律制度也是如此，不再仅强调政府对资源的监管和开发、农村污染问题的防范与解决，而止步于人与人的和谐。而是通过规定对毁坏自然的禁止性行为，以及规定对资源的合理利用方式如退耕还林等，实现人与自然的和睦相伴。我党更是早在十六届五中全会中便对农村环境建设述说了新的展望，“乡风文明、村容整洁”的标语均是我党对新农村建设中村民与自然和谐共处模式的指导。

3.1.5 环境效率理念未广泛接受。目前我国立法机构更多的将政府视为完全理性人，依据于此而构建起“命令—控制型”的农村污染规制模式，大量命令控制型污染防治手段的出台却又因执法手段的断层而仿若虚设。例如环境违法成本过低致使命令威慑力不足，环境处罚金额“点到为止”，存在“下限过低，上限不高”的劣势状况。囿于传统立法思想，在制度制定上很少选择市场激励型规制工具，这种缺乏成本—效益分析的经济思想致使诱发规制失灵的现象频繁出现，农村环保规制的效率性极为低下。

3.2 环境法的内容维度

3.2.1 指导思想错位。前文所叙，环境法的指导思想仍应“以人类为中心”，但同时需要摈弃“人类中心主义”。我们纵观农村环保相关立法，例如《水污染防治法》第一条“为促进经济社会可持续发展”，《畜禽养殖污染防治管理办法》第一条“为防治畜禽养殖污染，保护环境，保障人体健康”还有意见通知下达目的都是为了提高农民周边生存环境的质量、推动农业可持续发展，促使新农村更快更好的建设等。不难发现我国的农村环境法律制度的指导思想存在偏差，一切法律均以保护人类的利益要素而存在，片面强调经济发展，价值理念仿若口号，没有从根本处落实。指导思想错误反映为“人类中心主义”，这使得农村环保相关立法软弱且无力。

3.2.2 立法目的与立法范围的偏离。我们的生态系统健康吗？当前我国的农村环境法律制度，仅在试图实现生态平衡，与生态系统健康层面还有一定距离。首先，我们的生态系统涵括的种类就存在缺失，例如侧重于对林业、耕地的保护和利用，而对相伴而生的各类动植物一笔提过，如此下来很难健康、完整、持续性的评价生态环境的演变过程;其次，生态系统是否健康需要反复评议，但我国对农村环境的环评止步于生态平衡的标准之下，行动的适当性在行为开始之前便已经确定;最后，我国的农村环境保护制度力图实现的是“自然的福祉”，然而在生态系统健康的标准之下，我们还需要将农民的所需所求囊括进来，以此作为农村环境发展的伦理进态。立法目的与立法的范围还有待改正。

3.2.3 具体制度有待完善。对于信息公开制度，首先肯定的是环境信息公开制度在我国已初步建立。但该制度还停留在起步阶段，仅在部门规章层次上彰显。并且就意识层面也十分欠缺，何谓环境信息，有哪些信息需要农民知晓，农民是否知道他们应有的权利？长期以来，农村文化普遍较为落后，加之环境信息的专业性太强，农民很难去理解已被公布的信息，也不易去得知其本应享有的权利与义务。这种信息发送和甄别的不对称导致了农民环保意识极为淡薄，也无力参与政治经济社会性事物，这些都极大程度的阻碍了信息公开制度的实施。

对于公众参与制度，在具体内容上也存在不足之处。公众参与制度本应是具体的制度，以具体的条文指引公众和政府有何为，有何不为。但是现行的法律却只做了一个原则性的抽象规定，如措辞为“以适当的方式”， “听取意见”等，而对什么是“适当”，方式的具体表现形式，公众的主体都并未详实的阐释。对于具体程序性的规定也较为模糊，大多流于形式，如同水中捞月，公众难以有效的参与环保中，就更不用说在农村相较落后的地区环境公众参与制度的可操作度了。

对于救济制度，从世界范围来看，环境公益诉讼是实现公民环境救济权的主要路径。但从我国现有的关于环境诉讼的法律规定来看，还存在着若干的技术性问题，如诉讼主体资格不明确、举证责任规定不充分、诉讼费用居高不下等等。若想充分实现农民环境救济权，路漫漫其修远兮。

3.3 环境法的形式维度

3.3.1 清晰度不足。清晰的立法要求法律条文具体、清晰且通俗易懂。中国农村环境立法法中存在大量规定粗疏、措辞含糊的条文。譬如多次在法律条文中出现的“合理使用”“采取有效措施”“科学饲养”等措辞，都过于笼统粗略，缺乏细节设计，因而条文存在无法操作的实际缺陷。另外存在很多生涩拗口的专有名词，本身我国农村教育落后，农民的文化程度不高，他们如何明白法制宣传教育，了解和运用环境法律;如何能知道什么是“环境影响评价制度”，什么是“面源污染”和“点源污染”。由此可见，农村立法清晰度尚显不够。

3.3.2 缺乏可协调性。在农村环境法律立法体系方面，各层次立法错杂，重叠或存在立法空白，不能适应农村现在经济发展的需求。就以前文所述的有关公众参与的立法规定而言，政出多门，位阶较低，而导致权威性不够，实效性不彰。并且长期以来我国一直存在着城乡二元结构，城乡在经济、社会、文化各方面的发展都相差甚远，如前文所举的环境信息公开制度中，对城市与农村的环境信息公开也没有严格的加以区分，这样极易导致因实行状况的不同而使预期效果产生落差。这些均是立法缺乏可协调性的表现。

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