扩大保护活化利用提高效率

孙鑫

“这次条例修改从原来全面修订改为局部修改，内容更加聚焦，重点更加突出，比较完善了……”7月23日，市十五届人大常委会第十三次会议分组审议了《关于修改<上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例>的决定（草案）》。决定（草案）在原条例的基础上，结合实践经验和实际需求，扩大了保护对象范围，并对优秀历史建筑的保护措施、活化利用方式等进行了修改和完善。

怎么敲定保护名单

今后，具有一定历史价值和特色的街坊、道路、河道都可以作为历史风貌区被保护了，但“在确定的过程中，对于由谁来确定和确定的必经程序或机制要有明确的规定”，有常委会委员建议。

决定（草案）将条例名称修改为《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》，并扩大了保护范围，明确“历史风貌区”是历史文化风貌区、风貌保护街坊、风貌保护道路和风貌保护河道的统称，同时新增了一类“优秀历史保护建筑”，把“红色革命纪念地”列入保护范围。修改之后，本市历史风貌保护包括了历史风貌区的“区域保护”和优秀历史建筑的“单体建筑保护”两个组成部分。委员们对如何确定保护对象提出了一些意见和建议。

经决定（草案）修改后的条例第九条规定：“30年以上有下列情形之一的建筑可以确定为优秀历史建筑……”沙海林副主任认为，对于由谁来确定和确定的必经程序或机制要有明确的规定，同时在确定为优秀历史建筑后，应考虑充分保护建筑中居民的利益。陈必昌委员建议对一些发生过重要历史事件、革命运动的场所，在通过评定以后认为应该保留的，可以稍微放开条件，纳入保护范围。

“上海万体馆这些社会公认的城市记忆是否属于优秀历史建筑，还需要有认定的标准。”黄山明委员提出，类似的还有建于上世纪70年代的漕溪北路高层建筑，也是一代人的回忆和历史的见证，在众多影视剧中出现过，是属于上海前进发展的标志性建筑。“这些城市记忆改变或拆除了是否属于违法，如何界定值得商榷。”

林晶和于广辉委员认为，在确定优秀历史建筑名单过程中应听取居民群众的意见，保障他们的合法权益，在立法过程中真正平衡各方的利益;优秀历史建筑应该加强分类管理，提高使用效率。顾伟强委员建议，确定保护范围以后要加大公示力度，让大家知道哪些建筑是保护的，有利于与民事权利行使相衔接。

“保护范围主要是建设控制与建筑空间环境和景观的保护;保护措施主要是对被确定为优秀历史建筑的使用、维护、修缮方面，既明确了所有人与使用人责任，又明确了要配合政府相关部门对优秀历史建筑的管理，这两个责任写全写好比较好。”应雪云委员说。

根据修改后的条例第十条，在我国产业发展史上具有代表性的作坊、商铺、厂房和仓库可以确定为优秀历史建筑。但林晶委员提出，今年4月份，虹口区黄浦路110号、120号和178号靠近黄浦江的外立面基本都被拆除了，“应该是属于比较有代表性的厂房和仓库一类，但没有被保护起来”。

此次决定（草案）对优秀历史建筑提出了更严的保护要求：规定建筑的主要立面、主要结构体系和有特色的内部装饰不得改变;把严格控制优秀历史建筑上设置户外广告招牌等设施，修改为禁止在优秀历史建筑上设置户外广告设施，严格控制设置其他外部设施。

保留建筑如何管

为了适应“留改拆并举，以保护保留为主”的工作要求，将具有一定建成历史，对整体历史风貌特征形成具有价值和意义的建筑予以保留是必要的，但应当向社会公示。决定（草案）第十一条集中规定了需要保留的历史建筑的确定程序和管理要求。

决定（草案）明确，需要保留的历史建筑应当是不可移动文物和优秀历史建筑之外的其他建筑，具体管理办法由市人民政府另行制定。“保留建筑如何认定，如何管理和保护，保留建筑能否拆除等问题还需要明确。特别是旧区改造中优秀历史建筑保护和改造之间的关系，如何甄别？城市精细化管理要依法依规管理，精准精确，从城市发展和老百姓切身利益而言，也需要体现科学合理。”崔明华委员认为，决定（草案）通过以后要抓紧起草具体办法，作为法规实施的配套制度。

“《上海市文物保护条例》涉及不可移动文物，不可移动文物很多又是上海老建筑，和优秀历史建筑保护实际是同一个问题，在保护原则和方法上有何可以借鉴或是不同的地方”，张辰委员建议研究两法之间的关系和统一性。

对于“文物保护”和“优秀历史建筑保护”这两个概念，沈志强委员建议要进行阐述和说明，尽可能避免“双重身份”。

“保护”和“利用”不矛盾

如何处理好“保护”和“利用”的关系，是常委会组成人员关心的话题。决定（草案）对活化利用的原则、方式和工作要求作出规定，增加了活化利用要尊重居民生活形态和实施具体计划时要注重调动市民积极性的要求。

“这个修改非常好”，冯经明委员提出，实施过程中把政府的严格保护和活化利用两个方面有机结合是此次修改的亮点，以往存在看似保护，但实际保护没有达到效果的情况，这次修改把城市的记忆、历史风貌保护和活化利用有机结合起来，“说明保护和利用是不矛盾的”。

决定（草案）提出，区政府在制定和组织实施具体计划时，应注重调动市民积极性，统筹改善居民居住条件、提升公共服务功能等需求。顾伟强委员认为，活化利用过程中，对原来建筑所有人或者使用权人的权利保障要考虑得更细致、更周全，充分调动积极性，将单方面的积极性变成多方面的积极性，“建议配套措施文件要进一步加以明确”。

“政府给保护建筑提供一些资助，应从公平角度提出指导意见，各区差异不要太大。”田春华委员提出，对于优秀建筑所有者，私人权益与公益性保护需要寻求一个平衡点，要兼顾保护建筑的活化使用。

为有利于活化利用，于广辉委员建议推出APP等产品，把一些老的资源充分整合，在后续加大宣传，使建筑发挥更大的作用。

权力和义务要平衡

优秀历史建筑保护具有明显的公益性，政府应当对保护工作提供必要的资金支持，并建立适当的激励机制。有常委会组成人员认为，在赋予优秀历史建筑所有人义务的同时，也要考虑其合理权益，在调动其积极性方面多想點办法。

决定（草案）第五条提出，政府在实施监督管理的同时，提供必要的政策保障和经费支持;第十二条新增了一条规定，指出符合公共利益确需征收房屋的，按照国家有关房屋征收与补偿的规定执行。更重要的是，决定（草案）第十五条将优秀历史建筑修缮资金补助对象的范围，从建筑所有人扩大到负责修缮、保养的建筑所有人或者使用人。

“这样修改可以让优秀历史建筑所有人或者使用人愿意告知保护建筑需要修缮保养，能够更好地将资金和方案配套，形成共同的工作方向。”陈必昌委员认为这次修改很关键。

为有利于推动历史保护的风貌，顾伟强委员认为，按照现有的国家征收与补偿的规定，还需要有一些个性化的安排。

而赵福禧委员则建议增强维护的操作性，不能政府大包大揽。“优秀历史保护建筑需要政府、市场、民间爱好者共同参与，引导、鼓励市场和民间爱好者参与。”