河北省搭建“一带一路”创新项目合作平台研究——借鉴欧盟JPIs经验

刘 慧

（石家庄学院 经济管理学院，河北 石家庄 050035）

2016年，科技部等多部委联合发布了《推进“一带一路”建设科技创新合作专项规划》[1]，科技部还专门组织研究制定了《“一带一路”科技创新合作行动计划》。2017年5月14日，国家主席习近平在北京出席“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式，并发表题为《携手推进“一带一路”建设》的主旨演讲，提出要将“一带一路”建成创新之路，并强调了创新是推动发展的重要力量。[2]2019年，习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲又提到了要建设数字丝绸之路、创新丝绸之路，中国将继续实施共建“一带一路”科技创新行动计划。[3]我国多地如广东、上海、天津、广西等省、市、自治区出台了相应的专项行动计划。2017年，天津市科委出台《天津市“一带一路”科技创新合作行动计划（2017-2020年）》，提出全面发挥科技合作对共建“一带一路”的支撑引领作用，推动全市开放型创新体系建设。[4]2018年，广西发布《广西参与“一带一路”科技创新行动计划实施方案（2018-2020年）》，提出加强创新能力开放合作，全面发挥科技合作对共建“一带一路”的支撑引领作用。[5]

河北省也应该积极融入我国的科技创新合作专项计划，充分发挥科技创新的引领和支撑作用，积极探索与“一带一路”沿线国家和地区的科技创新合作途径，就发展中面临的共同问题展开科技创新合作，推动河北省“一带一路”沿线国家和地区的全面交流合作。从推动国家间开展多边创新合作的经验来看，欧盟的经验最值得借鉴。在欧洲一体化进程中，欧盟一直致力于推进成员国之间的创新合作，而成员国之间的制度、科技发展水平有很大差异，尤其是北欧与中东欧国家之间。这与“一带一路”沿线国家之间的差异化情况有相似之处。欧盟在推进成员国之间合作的过程中十分重视搭建创新项目合作平台，各国进行联合创新项目合作，从而全面带动成员国间的科技创新合作。在欧盟的跨区域创新项目合作平台中，运行时间比较长而且影响力比较大的是Joint Programming Initiatives（JPIs），已经建设了十余年，吸引了大多数欧盟成员国的参与，在联合项目选择、制度协调、监督机制等方面积累了有益的经验，可以给河北省以启示。

一、河北省参与“一带一路”科技创新合作的现状

（一）以产能合作为重点

目前河北省把参与“一带一路”建设的重点放在了产能领域。2018年7月，河北省人民政府办公厅印发《关于积极参与“一带一路”建设推进国际产能合作的实施方案》[6]。聚焦钢铁、水泥、玻璃、光伏、电力、装备制造、纺织服装、农业、基础设施及高新技术十大行业，发挥产能优势，瞄准产业发展方向，传统产业领域以在新兴市场国家参与基础设施和工业化建设进程为重点，高新技术领域以在发达国家开展并购、投资先进要素为重点，积极开展国际产能合作。从目前来看，河北省与“一带一路”沿线国家和地区的合作主要是参与当地的建设或进行投资，科技创新方面的合作还较少，尚未出台与科技创新合作计划相关的行动计划。

（二）合作形式主要是共建工业园和产业园

目前河北省与“一带一路”部分沿线国家和地区合作的重要形式是成立工业园和产业园，正在合作建设的有中塞友好（河北）工业园区、加拿大泰瑞斯工业园、华夏幸福印尼卡拉旺产业园、华夏幸福印尼唐格朗产业园、德龙钢铁印尼青山工业园、天唐集团乌干达姆巴莱工业园、嘉禾农业格林罗旺农业产业园、新武安钢铁马来西亚工业园、尼日利亚莱基自贸区河北产业园、中建材迪拜公共海外仓河北基地。详情见表1。

河北省与“一带一路”沿线国家和地区共建的工业园和产业园属于双边产业合作。为了融入我国的“一带一路”科技创新合作行动计划，河北省应利用现有的合作基础，加强重点产业领域的科技创新合作，提升合作层次；为了提高合作效率，可以在双边合作的基础上进一步统筹并整合资源，实现多边合作。“一带一路”沿线国家的政治制度、意识形态、科技创新能力和发展阶段不同，完全靠自发开展多边创新合作将会是一个漫长的过程，当务之急是从政府层面探索有效的合作推动机制。河北省应积极推动与多个国家和地区就某一共同的兴趣点和利益点开展创新合作，在多边合作中，共享包括人才、技术、基础设施等在内的资源，集中力量突破难点。

二、搭建创新项目合作平台是推进河北省开放式创新合作的有效途径

创新项目合作平台可以看作是以创新项目为载体的一个创新合作体，两个以上的创新主体就一些内涵较丰富、社会影响较大、投入较多的重大课题进行合作研究，共同投入资金、人才、研究设施等资源，共享成果。在创新项目合作期间，签订合作协议，遵守平台的规章制度。

表1 河北省与“一带一路”沿线国家和地区正在合作建设的工业园和产业园

不同于合作项目的短期性，合作平台是可以长期存在的，合作平台可以同时发展多个创新合作项目，集中并整合不同区域、不同部门创新主体的创新资源。平台的发展将为不同区域的创新主体提供交流与合作的机会，并逐渐将这种合作固定化，形成创新主体间的紧密联系。

加强地区间的创新合作是推动河北省全面有效参与“一带一路”建设的动力。由于“一带一路”沿线涉及的国家和地区众多，经济发展阶段不同，科技创新能力有很大差别，自发的多边合作很难形成。在这样的国家和地区间开展协同创新应该从项目合作开始，先就某一共同需要进行科技创新的领域开展合作，这样比较容易实现。在合作中逐渐建立起稳定的联系，在增进信任和了解的基础上进一步开展更深入的合作。由河北省政府牵头搭建创新项目合作平台，将多个国家和地区纳入其中，在河北省重点发展的产业领域开展联合创新项目合作，平台对联合创新项目提供制度保障和资金支持。随着各国在合作平台上合作的稳定，会逐渐促进各国创新制度的协调、创新资源的共享、创新人才的交流，从而全面带动国家间的科技创新合作。

三、欧盟JPIs：开展跨国多边创新合作的典范

2008年，欧盟推出Joint Programming Initiatives（JPIs），搭建了一个各成员国的创新项目合作平台，旨在加强欧盟成员国和地区之间的科技创新合作，加强产、学、研各部门的合作，确立了一系列符合欧盟各成员国研究需要的联合科研项目。在JPIs十余年的建设过程中，已经开展了十个联合项目，分别是神经退行性疾病（JPND），农业、食品安全和气候变化（FACCE），健康饮食（JPISHDHL），文化传承（JPIS CH），欧洲城市（JPISUE），更长寿更幸福（JPIS-MYBL），细菌耐药性研究（JPISAMR），水挑战（Water JPIS），健康多产的海洋（JPISOceans），欧洲气候（JPISClimate）。在成员国间的影响力也在逐渐增强，每个项目都吸引了大多数成员国的参与，最多的如“神经退行性疾病”联合项目参与成员国数量达到23个，最少的“细菌耐药性研究”项目也有16个成员国参与。[7]

通过研究上述十个欧盟联合项目的建设和运行，可以总结出欧盟JPIs创新项目合作平台的建设机制主要有以下几个方面：

（一）选择具有各成员国共同利益点的项目

创新合作平台的联合项目一定是对多个成员国都有研究价值的课题，往往是各成员国共同面临的重大挑战，如JPIs的研究领域涉及气候变化、老龄化、能源危机、健康、食品安全等。这些项目本身就是成员国需要解决的重大问题，如果参与项目合作平台既可以得到欧盟的资助，又可以在合作中提高研究效率，就比较容易调动各成员国的参与积极性并在各研究创新主体间达成合作共识。

（二）设置专门管理机构进行引导和监督

跨区域的科技创新合作涉及到不同地区的多个创新主体，如来自不同国家的企业和科研机构等，难免有许多方面需要协调。欧盟成立了一个“联合项目高级组”（GPC）来负责JPIs的相关事项，高级组的成员由成员国和欧盟委员会在征询利益相关者建议的基础上提名并选出。2013年，为了更有力地推动联合项目的各项行动方案，GPC下面又成立了4个工作组，分别负责加强GPC和各联合项目的联系、协调，确定联合项目的框架条件，评价联合项目的发展和影响力。

（三）确定战略研究议程

对每一个JPIs项目，欧盟要求参与的国家要进行以下步骤：第一，设立各国的共同目标。第二，确定战略研究日程，设立专门的可测量的、可行的、相关性高的、具有实效性的目标。第三，分析可选择的方案，评估可预测到的影响，确定可使用的最佳工具。[8]

对每一个JPIs项目，成员国都共同参与决策，不仅确定总体发展目标，还要确定战略研究日程，这就将总体目标具体化，便于制定具体的行动方案和研究计划。

（四）定期评价

为防止跨区域创新项目合作在实施过程出现偏离目标的情况，欧盟委员会对JPIs的开展情况进行定期评估。2012年欧盟委员会专门成立了一个独立的专家组，邀请了世界一流学者加入，相当于科学咨询委员会，分析联合项目的进展并进行评价，对成员国、联盟国和委员会进一步推进联合项目的措施提出建议。2016年发布了最新的JPIs评价报告，对JPIs的发展进行了回顾和评价，还对欧盟、成员国、利益相关机构、高级专家组的工作情况进行了评价。这种定期的回顾和评价可以让组织者和参与者总结经验和反思教训，及时调整发展策略，更好地实现研究目标。

经过十余年的发展，JPIs取得了很多成就，联合项目在成员国中的认可度增强，JPIs项目在世界范围的影响力提高，而且创新项目合作一定程度上促进了成员国政策的协调。实践证明，创新项目合作平台是开展跨国多边创新合作的有效途径，JPIs可以给其他国家和地区开展跨国界的多边创新合作以重要启示。

四、河北省与“一带一路”沿线国家和地区创新项目合作平台的建设对策

在借鉴欧盟JPIs建设经验的基础上，河北省应利用现有的合作基础牵头搭建河北省“一带一路”科技创新项目合作平台，邀请国内、省内及“一带一路”沿线国家和地区的创新主体共同加入，共同制定平台的管理制度、合作机制、优先发展项目等，随着项目合作平台的不断成熟，吸引越来越多的创新主体参与。

（一）找到共同利益点成立联合项目

从欧盟的经验中可以看出，在发展基础和制度文化有很大差异性的创新主体间建立稳固的多边合作关系，首先要找到合作各方的共同利益点，这是搭建创新项目合作平台的基础和前提条件，如欧盟各国面临着老龄化、能源危机等共同社会难题，在这些领域成立联合项目就吸引了大多数的欧盟成员国加入。河北省建设“一带一路”沿线国家和地区创新项目合作平台首先要成立联合项目，在选择联合项目时首先要分析目前的合作现状，从现有的多边合作中找到有希望发展成多边合作的领域，在这个领域成立联合项目，吸引来自多个国家和多个地区的创新主体参与创新项目。从表1中可以看出，河北省目前与塞尔维亚、印度尼西亚和马来西亚合作的领域都涉及钢铁产业，说明合作各方可以在钢铁产业中找到共同利益点，因此可以在现有的合作基础上进一步提升合作的层次，由河北省牵头针对钢铁产业成立联合创新项目，发布招标公告，欢迎来自我国其他省份和“一带一路”沿线国家和地区的创新主体加入钢铁联合项目。加入联合项目的各创新主体的科研人员共同进行研发，共享科研设备、设施，共享科研成果。河北省还可以针对自己的优势，发展水泥、玻璃行业等领域的联合项目。

联合项目的成立是建设创新项目合作平台的前提和基础，平台建设又能保障联合项目的顺利进行。随着联合项目的增多，创新项目合作平台的影响力和吸引力会不断增强。

（二）建立跨区域创新项目合作平台的专门管理机构

在跨国多边合作中，超国家的管理机构起着重要的作用。在欧盟JPIs的建设和发展过程中，欧盟作为超国家机构在推动跨国创新合作方面发挥了巨大的作用。而“一带一路”沿线国家和地区目前尚没有超国家层次的管理机构，因此，可以由参与多边合作的各方共同成立一个超国家机构，对跨国科技创新合作推进和管理。河北省可以牵头成立“一带一路”沿线国家和地区创新项目合作平台的管理机构，分设决策机构、执行机构和咨询机构。决策机构成员由来自联合项目各合作方的代表构成，共同制定项目合作平台的相关制度，包括联合项目的组织制度、资金筹措和使用制度、联合项目的筛选制度、联合项目的招标制度、联合项目的成果共享制度、创新资源的共享制度、创新人才的交流合作制度等。项目合作平台必须由来自不同国家和地区的创新主体组建团队，参与联合项目，对符合要求的创新项目合作团队进行资助，对参与平台的创新主体进行管理。项目合作平台的执行机构可以分设在各个国家和地区，负责联合项目的具体开展。咨询机构为来自各个国家和地区的专家对联合项目的设立和运行提供专业的建议。联合项目平台的管理机构超越国家层次，首先要得到各国和各地区政府的认可和支持。

（三）完善创新项目合作平台的监督机制

从欧盟JPIs的经验来看，跨国的多边合作涉及到不同国家和地区，创新发展水平、科技创新制度不尽相同，在开展创新合作的过程中容易遇到较大阻力。建设跨国界的创新项目合作平台，受到各国不同发展战略和不同制度的影响，很容易出现偏差，因此通过有效的监督机制进行控制和纠偏很重要。河北省搭建“一带一路”沿线国家和地区的创新项目合作平台，要重视建立和完善监督机制。首先应当由各方主体签订协议，保证遵守创新项目合作平台的各项制度。其次，在联合项目成立之时，由各参与方共同订立项目的发展议程，确定联合项目的总目标，并将每个创新合作项目的总体目标分解成阶段性的目标，据此制定具体的行动方案。第三，对阶段目标的完成情况定期发布评价报告，监督具体项目的进展情况。参与“一带一路”沿线国家创新项目合作平台的国家和地方政府应进一步加强政治承诺，确保参与创新项目合作的稳定性。

“一带一路”沿线国家和地区创新水平差异较大，进行多主体间的创新项目合作并使之常态化、稳定化的最好途径就是搭建有效的创新项目合作平台，在平台内共享参与成员的创新资源、人才、项目，并逐渐形成各成员共同遵守的制度。随着平台影响力的提升和参与成员的增加，将为河北省与“一带一路”沿线国家和地区的协同创新打下坚实的基础。