从城市更新到住区微改造的规划传导机制初探

董博

摘 要：目前国内一线大城市已普遍进入存量发展时期，城市更新、旧区改造、人居环境品质提升工作愈发重要。因此，文章在对广州市城市更新近年来主要工作成效总结的基础上，针对目前存在的问题，结合案例分析，探究城市更新工作如何在不同层面传导落实，如何显著提升人居环境水平。

关键词：城市更新;住区微改造;规划传导;政策研究

一、引言

1988年以前，广东省处于计划经济时代。1988-2008年，以土地财政为动力的城市增量发展带动了房地产市场的活跃，城市中心区地租优势逐步凸显。广州、上海等国内大城市提出产业“退二进三”的发展模式，通过地产开发等手段，引导城市结构性更新。

2008-2015年，大量低效利用的土地与破坏严重的生态环境使得城市清醒认识到需要迈入存量发展的阶段。这一时期，以政府推动的“三旧”改造为主要城市更新工作内容。2009年，《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》等系列文件给予广东“三旧”改造政策红利。“三旧”改造工作重点完成了城市改造用地标图建库工作，积极鼓励土地权属人、地产开发商等多方主体参与。其中，在具体操作流程与政策方面，每个城市的情况有所不同。但总体来看，“三旧”改造工作以 “工改商”“工改居”拆除重建项目为主，产业用地被挤占的情况较为严重。此外，由于配套政策与具体管控制度的建立滞后，其中也出现了众多问题，包括历史文化资源被破坏，公共服务设施配套不足，大尺度商品房住区为通勤交通带来了巨大的压力，等等。

因此，从2015年后，城市从“三旧”改造的初期工作阶段逐步过渡到注重品质提升、精细化设计的更新阶段。具体包括对“三旧”改造规划进行修编，对“三旧”改造范围内局部项目的研究主要集中在政策指引设计、历史文化遗产进行普查与保护工作、生态修复与城市修补工作、社区治理等内容上。

从“三旧”改造城市整体层面的更新政策细化到具体落地的住区微改造工程，城市更新改造工作出现了宏观更新政策缺少具体实施管控细则支撑的困境，精细化、品质化设计逐步完善，但与宏观规划之间协调对接出现矛盾迭生的情况。因此，本文希望通过结合案例分析，从城市更新到住区微改造，对规划政策传导机制进行探究。

二、从城市整体更新到老旧小区微改造

（一）广州市整体层面城市更新工作

《广州市城市更新办法》（以下简称“办法”）自2016 年1 月1 日起施行。该办法界定广州市城市更新是指由政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体，按照“三旧”改造政策、棚户区改造政策、危破旧房改造政策等，在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。

城市更新办法构建了城市更新中长期规划—分区策划方案—实施计划的更新管理体系，主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。办法还提出要保护历史文物古迹，改善人居环境，完善公共服务配套，第一次正式提出微改造概念。

广州从早期完全是市场开发、鼓励开发商主导的更新环境转到政府管控为主，提出对土地“应储尽储”，以城市更新局为核心机构，其他有关部门配合，制定了“1+3+N”的规划编制体系。全市以整体的“三旧”改造规划纲要统领，分旧厂、旧城、旧村进行更新管控。

（二）广州市老旧小区微改造工作情况

广州的老旧小区微改造，是住区更新的一种主要方式。从2014年开始，广州市就响应中央、住建部对城市老旧小区改造的要求，着手开展老旧小区更新工作。2016年，《广州市老旧小区微改造实施方案》 出台，明确了老旧小区微改造开展工作对象，明确了微改造工作的资金来源。随后，2018年，广州市作为老旧小区改造试点城市之一，广州市更新局印发《广州市老旧小区微改造三年行动计划（2018-2020）》，从“微改造”转向“改造”。改造内容从2016 年《广州市老旧小区微改造实施方案》的59 项增加至60 项，其中涉及的13项内容建议申请规划许可。

社区微改造项目铺开的面較大，同时又要求短时期内见成效。因此，社区微改造就蜕变成了整治小区绿地、刷墙等工作。社区微改造这一条路是否可以长期推进下去，仍有许多值得提升和讨论的地方。以2018年广州推行的5个试点小区为例，5个试点小区作为中心城区老旧小区的典型代表，具有历史文化街区、第一批商品房小区、房改房小区、职工宿舍等属性特征。改造工作主要包括对建筑外墙进行翻新，小区道路整饰，三线下地与雨污分流整治，楼栋设施、防盗门、防盗网补修，加装电梯，社区绿地、公共空间、小微型公共服务设施共建共享等工作，尽量避免涉及规划审批、用地性质转换与建设量增加等内容。

政府自上而下推动的住区微改造项目，在改造过程中，普遍存在改造内容、规划审批许可条件与街区保护规划内容、控规内容出现矛盾的情况。此外，部门之间的行政事权协调工作也浪费了大量的时间与精力，如环保、消防的审查。不断涌现的微改造需求也尚未清晰界定哪些可以免规划许可（规划报建）、哪些必须要规划许可、哪些可以具备一定审核弹性等等，总体工作因缺少管控依据和管理细则，难以保障微改造工作给街区生活品质带来大幅提升。

三、国内外城市更新工作经验借鉴

基于对广州城市更新与社区微更新工作的政策梳理评估与实践分析，总结目前从城市整体更新到具体项目改造工作推进中出现的瓶颈问题，对国内外先进城市的更新工作经验进行学习。

（一）纽约市社区更新计划

纽约市以及美国的大都市地区普遍实行市—区—社区的城市管理模式。纽约的城市更新除市场主导的大型投资更新项目，很多更新计划都是从社区自上而下发起的，其中比较著名的包括纽约高线公园改造项目。

社区工作上，纽约市政府从1937年的《美国住房法》到1992年的“希望六号计划”再到2009年的“选择性邻里计划”，不断强调社区更新工作从重物质更新转向重社会发展，提倡公平正义与社区活力。 社区更新计划提倡通过更新改造工作提升社区公共住房比例、配套设施服务水平，明确鼓励原地回迁、容积率补偿政策，倡导不同社会阶层的人群混合居住，共享城市中心城区的资源便利。

（二）上海双向并举城市更新工作

上海的城市更新市场化运作实践早于《上海市城市更新实施办法》（2015年），例如新天地、田子坊、红坊工业遗产改造等实际案例。面向城市减量发展的要求，《上海市城市更新实施办法》（2015年）提出旧区改造、工业用地转型和城中村改造。通过拆违、功能置换等措施，引入企业、社会组织多方参与，提出社区微改造计划与社区规划师制度。在上海城市更新领域中，提供更多的公共服务设施等公益性活动是可以得到奖励的，对提供公共设施、公共开放空间的商业商办建筑可额外增加一定系数的建筑面积。上海还规范更新地块出让合同条款，严格约定物业持有比例，对项目全周期管理进行规定。

（三）深圳城市更新整体引导、更新单元划定工作

深圳的城市更新工作主要由政府引导，市场运作。在更新规划层次上，深圳分为整体更新规划、土地整备与城市更新单元规划。更新类型按照改造的力度可划分为综合整治、功能改变、拆除重建三类。深圳的城市更新法制与法规体系建设、政策与操作指引内容要相比国内其他城市完备得多，其中细节之处创新点也较多。城市更新盘活了城市低效用地，为城市公共设施、产业转型发展腾挪空间。

深圳的老旧小区更新改造主要是综合整治类的项目。作为老旧小区最终迈向拆除重建的过渡期策略，综合整理类项目一般不增加建筑面积。明确需要加建城市基础设施和公共服务设施的改造项目，在业主用地权属范围内相应的建筑面积部门免收地价，设计方案经区、市政府批准通过方可实施。

四、结语

无论是城市宏观层面的城市更新规划管理、制度设计还是落实到具体项目的改造工作，都要始终坚持以人为本，有机更新，正视城市市民的需求增长，重视地区发展、文化保护、环境改善等公共利益事项。

还应优化顶层设计，提升改造内容。重视分类施策，提高市宏观层面政策的针对性，建立齐备、完善的政策指引细则，重视法规政策向市民的推广与普及工作，自上而下与自下而上双头并举，重视行政政策制定管控与实施监督，明确不同部门之间的分工协作与联审联议工作方法。建立適用于城市具体改造项目的工作体系，不仅是将各权责部门工作内容简单汇集，而应先统筹再分解，做到无死角、无重叠的协同配合。

市级层面工作重点在划分社区更新改造管理单元，分类型制定连片成片改造计划，在不违背现有政策的基础上，完善制度管理、技术规范的创新设计，确保工作流程中每一环节都有法可依。区级层面工作重点在于盘活社区经济活力。对于更新片区内部一些公益性项目，可通过街道、居委会自行向区政府部门申请资金。市、区两级政府对于更新改造项目进行审批管理、删选评比、择优投资，发挥监管和评估的作用。

参考文献：

[1]广州“三旧”改造的“1+3+N”规划体系[J].领导决策信息，2011（40）.

[2]李卉.美国“希望六号”公共住房计划初探[D].浙江师范大学，2017.

[3]庄少勤.上海城市更新的新探索[J].上海城市规划，2015（5）.

作者单位：

广州市城市规划勘测设计研究院