民告官有多难？上海一企业遭遇踢皮球式行政诉讼立案难

本社记者 祁彪

立案登记制实行已经有四年了，但这起行政诉讼案件仍旧遭遇了上海市两级三家法院踢皮球式的立案难。

本刊曾于2017年第37期刊登文章《上海闵行：土地闲置的锅该谁背？》，报道了注册在上海市闵行区的外商投资企业格兰德仓储（上海）有限公司（下称格兰德公司）通过招拍挂合法程序竞得位于闵行区的“吴泾镇工—72号”地块的土地使用权，但在签订出让合同全额支付土地出让金并实际占有使用土地的情况下，却又被闵行区规划和土地管理局（下称闵行区规土局）以“合同目的不能实现（实际是因为政府区域规划控制原因造成的土地闲置）”为由，在未达成任何补偿方案的情况下强行提前解除《土地使用权出让合同》收回该地块的遭遇。

2016年1月18日，格兰德公司不服，依据合同法有关规定向闵行区人民法院提出“合同解除异议”的民事诉讼。2016年3月25日，闵行法院作出〔2016〕沪0112民初5214号《民事裁定书》，以案件实质是针对行政机关具体行政行为提起诉讼而不是民事案件受理范围为由驳回了起诉。

然而，就在格兰德公司信心满满提起行政诉讼走上法律维权之路后，却在闵行区人民法院、上海市第一中级人民法院和浦东新区人民法院等两级三家法院，兜兜转转了三年多的时间，法院均进行了受理，却始终未予正式立案。

在立案登记制大背景下，格兰德公司的遭遇，格外值得关注与反思。

土地闲置，明确为政府原因造成土地闲置

2008年9月25日，在位于上海市南泉北路201号的土地交易市场四楼1号多功能室举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，格兰德公司竞得位于闵行区的“吴泾镇工—72号”地块，并签署了《成交确认书》。

2009年12月25日，格兰德公司与闵行区规土局签订《土地出让合同》。根据该合同，出让的72号地块的总面积约为14.5万平方米，位于闵行区吴泾镇，平面界址为南至元江路、西至虹梅南路、北至氯碱总厂、东至规划新建河，土地性质为工业用地，土地出让金总额为1.32亿元。此外，双方还约定闵行区规土局于2010年3月14日前将出让宗地交付给格兰德公司，建设项目在2010年12月25日前开工，在2013年12月25日前竣工。

“此后，进展虽有些小插曲，但总体来说按部就班。为了建设好这个项目，我们专程从日本选了著名设计公司进行规划设计。但是，当我们向闵行区规土局申报准备手续、征询项目概念设计方案意见时，被告知发生了始料未及的意外情况。”格兰德公司负责人说。

2011年9月2日，上海市规划和国土资源管理局（下称上海市规土局）印发了“沪规土资详〔2011〕705号”《关于开展高桥石化、吴泾工业区、上海石化和金山石化及周边地区发展研究加强规划和土地控制的通知》（下称《通知》），其中明确规定：“暂停高桥石化、吴泾工业区、上海石化和金山石化及其周边地区建设项目规划审批和土地出让等工作。”

>>上海市闵行区人民法院

“‘吴泾镇工—72号’地块恰好在《通知》要求的范围内，只能被迫暂停所有申报项目等相关工作。”格兰德公司负责人说，“虽然《通知》并没有说明暂停多长时间，但我们以为既然是暂停，过一段时间总会解禁开工的。”

就这样，“吴泾镇工－72号”地块因政府的原因被闲置了下来。

“但令我们没想到的是，我们最终没有等到可以复工的通知，而是等到了一纸《闲置土地认定书》。”格兰德公司负责人说。

根据闵行区规土局于2014年12月3日下达的这份《闲置土地认定书》，“吴泾镇工—72号”地块存在“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同规定的动工开发日期满一年未动工开发的情况，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定该地块为闲置土地”。

同时，该《闲置土地认定书》明确载明土地闲置原因为“经核实，该地块涉及规划控制，故认定由于政府原因导致该地块闲置”。

“2015年9月下旬至10月，闵行区规土局及闵行区人民政府的领导连续数次约谈我们，告诉我们因国务院督办处理闲置土地，闵行区政府决定对辖区内八块闲置土地进行处理。因为72号地块属于政府原因导致闲置，且因为规划冻结原因也不具备开工条件，闵行区政府决定与我们协商有偿回收土地。我们当时同意闵行区政府按照《闲置土地处置办法》的有关规定，进行协商解决。”格兰德公司负责人说。

然而2015年10月21日，闵行区规土局在未协商一致的情况下，单方面作出了《关于解除闵行区吴泾镇工-72号地块〈上海市国有土地使用权出让合同〉的通知书》（闵规土用[2015]19号），主要内容为：“72号地块已经超过开工期限。因为规划冻结原因不具备开工条件，合同目的不能实现，经闵行区人民政府批准，闵行区规土局决定解除《土地出让合同》，收回土地，后续补偿事宜由闵行区规土局、闵行区土地储备中心与格兰德公司进一步协商。”格兰德公司强调，闵行区规土局这一行政行为没有任何行政法律法规的依据。

此后双方虽多次沟通，但未达成一致意见。

行政诉讼遭遇踢皮球式立案难

2016年1月18日，格兰德公司依据合同法向闵行区法院提出“合同解除异议”的民事诉讼。

2016年3月25日，闵行区法院作出〔2016〕沪0112民初5214号《民事裁定书》，以“案件不是民事案件受理范围”为由驳回起诉。闵行区法院在裁定书中认定，闵行区规土局是行政机关，其以行政公文形式向格兰德公司发出《解除合同通知书》，是具体行政行为。现格兰德公司要确认该通知无效，其实质是针对行政机关具体行政行为提起诉讼，故不适用民事诉讼法的规定，不是民事案件受理范围。在案件审理过程中，闵行区规土局提交了书面答辩状，也认为该案是行政案件，民事起诉应当驳回。

“既然法院认定是行政案件，我们当然义无反顾地走上了行政诉讼的维权道路。哪知道在立案登记制大背景下，我们行政诉讼维权的立案难，居然难于上青天，至今已经过去了三年多时间，两级三家法院受理诉状后却始终无法立案。”格兰德公司负责人表示。

2016年4月，格兰德公司以闵行区规土局为被告向闵行区法院提起行政诉讼，请求法院确认闵行区规土局解除合同的行政行为违法。

“法院收下了该案的诉讼材料盖了留置印章存放于立案庭，但是迟迟不予正式立案。直到2017年10月20日，眼看着距离闵行区规土局作出收地通知快要两年，我们再一次去闵行区法院申请立案，闵行区法院收了我们的行政起诉状，并出具了‘起诉材料收据’，但仍未立案。”格兰德公司负责人表示。

我国行政诉讼法第五十二条规定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”为了进一步保障当事人诉讼权利，最高人民法院于2017年8月31日发布了《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》。

于是，格兰德公司据此分别于2017年11月及2018年2月9日，按照行政诉讼法的明确规定直接起诉至上海市一中院。但是，上海市一中院收取了格兰德公司的起诉状和诉讼材料后，仅要求填写了《上海市第一中级人民法院当事人送达地址确认书》，既不予立案，后续如泥牛入海，也没有任何说法。

2018年4月2日，格兰德公司向上海市一中院寄送了《增加诉讼请求申请》，要求增加诉讼请求。与此同时，格兰德公司也在申请中再次强烈要求法院依法尽快立案。

2019年3月，格兰德公司代理人接到上海市一中院立案庭电话，告知案件终于可以立案，要求格兰德公司重新向浦东新区法院提出诉讼。

2019年3月19日，格兰德公司向浦东新区法院依法起诉闵行区规土局，浦东新区法院立案庭副庭长亲自接待，并受理了诉讼材料和出具收据。

“来来回回折腾了三年，我们以为终于可以立案了。但是高兴劲儿还没过，几天后，浦东新区法院立案庭副庭长就致电我们公司的诉讼代理人，表示其经与上海市一中院、上海市高院沟通后认为案件还是属于民事案件，无法按照行政案件进行立案，并且要求我们取回诉讼材料。我们多次要求浦东新区法院就此出具书面裁定，但浦东新区法院就是不肯。”格兰德公司负责人说。

“法院告诉我们，闵行区法院、上海市一中院、上海市高院对这个案件到底是民事案件还是行政案件一直在讨论，内部争论不休，所以迟迟不能立案。”格兰德公司负责人表示。

行政、民事争议是否应该成立案难原因？

“浦东新区法院说我们的案子属于民事诉讼，所以无法按照行政诉讼立案。我们了解到上海三级法院对于这个案件到底是民事还是行政案件也有争议，可这起案件真的有争议吗？这些争议能够成为法院不立案，一拖就是三年多时间的理由吗？”格兰德公司负责人说。

格兰德公司认为，这起案件到底是什么性质的案件，根本就不值得争议。

首先，闵行区法院的生效裁定已经明确这是行政案件。闵行区法院在格兰德提起“合同解除异议”之诉的《民事裁定书》中已经明确“本案被告上海市闵行区规划和土地管理局是行政机关，其以行政公文形式向原告发出的闵规土用〔2015〕19号《关于解除闵行区吴泾镇工-72号地块<上海市国有建设用地使用权出让合同>的通知书》，该行为是具体行政行为。现原告要求确认该通知无效，其实质是针对行政机关具体行政行为提起诉讼，故不适用民事诉讼法的规定，不是民事案件受理范围”。

其次，最高法院确定的司法实践及司法规则中，已明确将此类案件作为行政案件受理。2018年6月8日，最高法院第一巡回法庭作出《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》，其中载明：“国有土地出让合同属于典型的行政协议，因为签订行政协议行为，行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为，行政机关单方变更、解除协议引发的纠纷，应当通过行政诉讼的途径解决。”

“我们提起民事诉讼，法院以生效裁定的形式告诉我们这不属于民事案件，而是行政案件，应该去打行政诉讼。好，我们去打行政诉讼了，结果法院又告诉我们这个案件到底属于民事还是行政诉讼有争议，因此不能立案，这不是耍我们玩吗？最高法院《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》难道没有指导意义？”格兰德公司感到十分迷茫。

“近几年来，中共中央、国务院和最高法院频频发文，强调坚决平等保护非公有制企业的合法产权。在这种大背景下，我们希望司法机关能够切实保障我们的合法权益，尽快给我们立案，让我们能够通过法律途径维权。如果不立案，也请法院出具书面裁定，让我们能够尽快进行下一步法律程序。”格兰德公司负责人如是说。

记者就此事采访了上海市一中院、闵行区法院、浦东新区法院，均未给予回复。本刊将继续关注该行政案件的进展。