2008—2018年欧洲国家和地区终身学习资格框架的运行态势与发展趋势

梁珺淇 石伟平

摘要：以区域资格框架建设最先进的欧洲为例，着重分析了2008—2018年十年间欧洲国家和地区资格框架运行态势、最新进展和呈现的共同特征，以及目前的运行难点。针对运行难点，分析并归纳欧洲国家资格框架的发展趋势。欧洲资格框架建设的经验对我国开展资格框架的相关研究具有重要借鉴意义。

关键词：欧洲;终身教育;国家资格框架

中图分类号：G719    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2019）08-0076-05

近年来，全球的资格框架建设得到了动态发展。目前，全世界有150多个国家正在制定国家资格框架。欧洲资格框架作为最先进的区域框架，实现了不同的国家共享区域框架。在欧洲一体化的宏观背景下，一方面，受科技、经济和人口老龄化的影响，终身学习成为必然趋势，另一方面，各国教育培训系统的多样化，迫使欧洲形成终身学习资格框架（European Qualification Framework for Lifelong Learning，以下简称EQF），来促进各国资格证书的转换，推动欧洲各国之间展开交流与合作。

2002年，欧洲委员会召开加强欧盟职业教育与培训合作的会议，提出《哥本哈根宣言》。《宣言》强调要开发具有欧洲特色的职业教育体系，提高职业资格的透明度，开展能力认证与资格认证，加强质量保障体系的建设，将欧洲职业教育体系建设成世界职业教育质量参照的标准[1]。2005年，欧盟的资格框架工作组提出一个以学习成果为基础的，包含8级框架的工作方案，并在其成员国范围内征求意见。2008年4月，欧盟会议和欧盟理事会共同通过《关于建立欧洲终身学习资格框架的建议》。到2018年，欧洲终身学习资格框架已经在欧洲大陆运行十年。十年间，资格框架的不断发展，改变了各国教育体系和培训的组织形式，在欧洲大陆乃至全世界影响广泛。

一、欧洲各国资格框架建设的运行态势与最新进展

（一）欧洲各国资格框架的运行态势

欧洲终身学习资格框架的目标是提供质量保证、确保信息交流的透明性，提高劳动者与学习者的就业能力和融入社会的能力。在此基础上，欧洲终身学习资格框架的角色定位是，成为普通教育、高等教育、职业教育与培训等领域的不同资格体系和层级之间的转换工具。原则上每个资格层次对应多个教育通道或职业通道，以提高成员国公民所持有的资格证书的透明度、可比性与流动性。终身学习资格框架是以学习成果为基础，主要涵盖三个维度，分别是知识、技能与能力。根据BLOOM分类法，又将知识领域细分为知识维度和认知过程维度。技能领域是对观察到的或可感知的学习结果进行单独分类，能力领域是根据Dreyfus的技能获取模型进行维度划分的。（见表1）

欧洲各国国家资格框架（National Qualification Framework，以下简称NQF）是指参照国根据欧盟统一的标准，对学习水平与标准进行资格分级，旨在对国家资格等级系统进行统筹规划，来提高劳动力市场、公民相关资格的质量与透明度。国家资格框架也是以学习结果为基准，由各国自行决定本国资格认证体系的等级，并自行对各等级予以描述与界定，进一步认可非正式学习与非正规学习的学习成果。

（二）欧洲各国资格框架建设的最新进展

截止到2017年，欧洲已经有39个国家完成了国家资格框架（NQF）的构建。总体进展情况可以用如下数据进行展示：第一，35个国家建立的是完全资格框架（comprehensive frameworks），包含所有的资格类型及其不同的对应水平。4个国家仍在努力设计，准备运行其国家资格框架。第二，资格框架的构建包括四个阶段，分别是设计阶段、正式采用阶段、早期实施阶段與成熟发展阶段。目前，越来越多的国家实现了资格框架的第一阶段，包括克罗地亚、塞浦路斯、前南斯拉夫的马其顿共和国、希腊、匈牙利、冰岛、科索沃、黑山、波兰和土耳其等十国，目前正在向资格框架构建的第二阶段——正式采用阶段迈进，并致力于采用相关措施，逐步实现国家层面的差异。第三，目前有35个国家正在努力制定全面的国家资格框架，即涵盖所有类型和级别的正规教育与培训资格，奥地利、荷兰、波兰、斯洛文尼亚和瑞典等国家正致力于将其国家资格框架向正规教育和培训之外的资格开放。另外，已有21个国家已经达到了较为成熟的阶段，包括奥地利、比利时、丹麦、芬兰、德国、法国、爱尔兰、卢森堡、荷兰、挪威、葡萄牙、瑞典等，已经将NQF付诸实践，但开始面临新一轮的挑战，如如何加强相关利益主体的参与以及提高成果的可见性。第四，已经有35个国家正式将EQF与NQF连接起来，其中包括奥地利、比利时、克罗地亚、捷克共和国、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、荷兰、挪威、波兰、葡萄牙、瑞典、英国、土耳其等。剩余国家在2018年将继续跟进加强EQF与NQF的连接，EQF整体运行的第一阶段在2018年也将全部完成[3]。

从以上数据可以看出，EQF作为欧洲各国资格框架的母框架，成为各国建立国家资格框架的主要抓手，几乎所有国家都致力于将本国资格框架中的各类资格标准，与欧洲框架标准建立一种透明且可信度高的对接关系。到2017年底，大多数欧洲国家已经完成了国家资格框架（NQF）的初步构建，其中，卢森堡、奥地利、波兰、斯洛文尼亚、意大利和芬兰在内的国家已经通过了国家资格框架，目前只有西班牙尚未确定采用国家资格框架（NQF）。阿尔巴尼亚、波斯尼亚、黑塞哥维那和塞尔维亚在2015年秋加入了EQF进程，并通过了各国的国家资格框架（NQF），国家资格水平与欧洲资格框架形成了对接关系，越来越多的国家和地区加入到EQF进程中，体现出EQF在欧洲大陆的认同感与日俱增。资格框架已经成为国家教育和培训系统的一个重要组成部分，在欧洲大陆发挥重要作用。

二、欧洲各国资格框架的共同特征

在终身教育思潮的引导下，国家资格框架的理念以及技术构想已经在欧洲大陆逐步落地。总体而言，欧洲各国的资格框架主要呈现三大基本特征。

（一）资格框架的透明度逐渐提高

欧洲国家资格框架的属性为松散型框架，这种“松散”是以描述为主，而不是提出规定。所谓松散型，体现在设计之初考虑到资格框架要承载各种不同类型、不同形态、不同的教育和培训系统中不同的价值观和文化传统。资格框架是否紧密，取决于资格纳入到体系时，所满足的条件是否严格。松散型资格框架中的标准水平描述体现全纳性的特点，也就是既可以应用在各子系统，也可以跨系统应用，并允许各个子系统具有各自的独特性。

截止2017年底，欧洲大陆35个国家致力于建设国家资格框架，且选择建立完全资格框架，即涵盖职业教育、高等教育与普通教育在内的所有类型与资格水平。少部分国家选择开发的是仅包含一部分资格的局部框架，或选择职业教育与高等教育分开的框架，但总体趋势是向开发完全资格框架发展的。德国在2015年以前，对国家资格框架所持有的态度是同意建立完全的框架，但是采取分步走的方式，也就是高中毕业证书等一些资格并没有纳入到新的框架体系之中。然而，在2017年达成协议，将普通教育纳入到框架之中，打破了只具有职业教育和高等教育资格的两种形态。意大利和奥地利同样采用的是动态调整的方式，不断完善国家资格框架的构成。资格框架的跨类型、跨层级、跨区域的功能体现明显，透明度也逐步提高。

（二）等级描述的基础是学习成果

国家资格框架是以学习成果（learning outcomebased）为基础的水平描述，反应了欧洲资格框架在知识、技能和能力三个维度上的主要界定。但是在此基础上，各国也进一步发展国家资格框架的水平描述，将入学条件、学制等因素考虑其中，体现了国家的文化背景、价值观、传统观念与发展目标。“基于学习成果的水平描述”这一方法在欧洲被广泛接受，但是近年来，有许多不同的观点对此方法进行解释，认为“学习成果”只是提供一个新的视角，对资格的序列与价值进行重新审视。越来越多的国家采用“基于学习产出的教育模式”，简称为OBE（Outcomes-based Education），但并不认为两者是矛盾的关系，试图用辩证的方法将两者结合起来，强调他们之间的关系是互补而非排斥[4]。

欧洲各国的资格框架，主要是通过强调学习成果而产生连接。“学习成果原则”在欧洲大陆被广泛接受，并进一步促进国家资格框架水平描述的完善。2016年之前，这种方法被零散的应用在各机构和子系统之间，随着完全框架的出现和2016年关于“学习成果原则”系列研究的深入，学习成果原则以更为系统、更为协调的方式被采用。比利时、希腊、冰岛、挪威、波兰等国，在引入资格框架后，可以识别出以前未采用“学习成果原则”的那些领域。也就是基于学习成果的水平维度，和由此产生的资格框架体系，可以识别出现有资格规定中的不足。爱沙尼亚通过开发一个总的框架，确定出国家资格框架第五级水平维度缺乏的内容。2014年Cedfop研究发现，爱沙尼亚、立陶宛和英国把EQF的五级内容和相关的NQF级别对应，并以此开发新的资格内容。

（三）利益相关者的支持是主要驱动力

广泛的利益相关者的支持有利于在框架建设上形成共识，增强对框架的归属感，并促进框架的功能实现。在欧洲大多数国家，由于制度的多样性和相关利益主体的多样性，国家资格框架采用分领域、分行业立法，主要体现为利益相关者的需求成为资格框架建设的主要驱动力，而没有为国家资格框架设置统一的标准。许多国家建立了国家资格框架小组和国家资格委员会等机构，来支持跨部门、跨机构统一实施并维护其国家资格框架。2014年成立的克罗地亚国家人类潜能发展组织委员会由24名国家部委、区域機构、社会团队、教育机构的代表组成，负责制定资格框架并颁发资格。利益相关者的支持，一方面推动教育、培训、就业和人力资源政策的开发，另一方面监督国家资格框架的发展情况，确保在实施和维护国家资格框架中，对所涉及到的相关事项达成共识。

三、欧洲各国资格框架的运行难点与发展趋势

（一）运行难点

欧洲资格框架的实质形态是将不同教育系统和就业领域的利益相关者聚集起来，这改变了之前利益相关者很少合作的形态。为了确保资格框架的顺利运行，需要利益相关者定期就资格、技能等问题展开讨论，并逐步改善相关政策，毕竟资格框架的全面性需要来自教育、培训以及劳动力市场在内的利益相关者的广泛参与。然而，利益相关者在实施和维护国家资格框架时，是否会充分发挥自身的作用，成为近年来主要探讨的问题。Cedfop的一些评估研究指出，劳动力市场参与者对国家资格框架的可见性和话语权有限。即在监管较少的劳动力市场中，雇主的话语权有限，导致在维护国家资格框架过程中发挥的作用不大。在对英国（威尔士）国家资格框架的评估中，便得到结论，参与或了解该框架的雇主很少。对爱尔兰资格框架的有关研究表明，即使框架在招聘、职业生涯规划、基于工作的学习和培训方面具有很大的影响力，但是雇主的参与程度是很有限的，这反应了利益相关者较低的参与意识。

（二）发展趋势

面对欧洲资格框架推进中遇到的最大难点，如何提高利益相关者的参与度成为近年来欧洲资格框架建设的研究热点。2009年爱尔兰资格框架的一项影响研究表明，资格框架具有相当大的潜力，可用于招聘、发展职业路径、规划职业培训与识别可迁移的工作技能。2017年德国开展的一项关于国家资格框架的研究，同样认为可以增加资格框架的应用领域，如资格框架可以用来支持人力资源开发，包含招聘和员工发展。这一点尤其适用于人力资源能力有限的中小型企业。但是爱尔兰、德国的研究也只是从理论视角出发，论证了国家资格框架具有很强的影响性，利益相关者的利益会得到保障。但是在实践中，这种利益的难以实现与无法保障，成为了阻碍欧洲各国资格框架推进的主要力量。

相较于爱尔兰和德国，法国、苏格兰等国的做法一定程度上提高了资格框架中利益相关者的参与度。法国的国家资格框架在与劳动力市场的联络上做的比较科学合理，实现了劳动力市场与资格水平、职业、工作和薪酬之间的对接。英国（苏格兰）政策制定者开发并推广了一系列与国家信贷、国家资格框架相关的工具，支持雇主的选择雇员，支持雇员的职业发展[5]。

整个欧洲国家和地区的终身学习资格框架，经历十年已经发展成为多用途的工具，同时也在实践中总结经验。欧洲国家和地区终身学习资格框架的发展趋势，是进一步提高利益相关者的参与度[6]。一是政府要提供稳健的政策支持和制度支持，毕竟资格框架需要得到国家和地区的支持，才能够在稳定中谋求新发展。二是“直击用户需求”，要明确了解资格框架对不同受益人的有用程度，即体现最大价值。需要加强与利益相关者的沟通交流，力求用更大的资格框架影响力来提高“用户”的参与意识。三是持续性的与利益相关者展开合作，实现教育与就业的连接，并在合作中明确各利益相关者的角色归属。四是欧洲层面展开更为紧密、更具有时效性的欧洲国家和地区终身学习资格框架研究合作。其中包括专家、研究人员、政策制定者和从业者等利益相关者，通过开展合作研究，更好地了解国家和地区终身学习资格框架对经济、劳动力市场以及社会发展带来的全球性变化，更好地推动欧洲国家和地区终身学习资格框架的展开。

参考文献

[1]中国驻欧盟使团教育文化处.欧洲教育发展政策走向及其对我国的启示[J].世界教育信息，2009（2）：18.

[2]Cedefop （2018）. Analysis and Overview of NQF Level Descriptors in European Countries. Luxembourg： Publications Office. Cedefop Research Paper; No 66. [EB/OL].[2019-01-05].http：//data.europa.eu/doi/10.2801/566217.

[3]Cedefop（2018）.National Qualifications Framework Developments in Europe 2017.Luxembourg： Publications Office[EB/OL].[2019-01-05].http：//data.europa.eu/doi/10.2801/029873.

[4]Cedefop （2018）.Overview of National Qualifications Framework Developments in Europe 2017.Luxembourg： Publications Office[EB/OL].[2019-01-05].http：//data.europa.eu.

[5]Cedefop（2018）.Qualifications Frameworks in Europe 2017 Developments.Luxembourg：Publications Office[EB/OL].[2019-01-05].https：//www.cedefop.europa.eu/en/user/register.

[6]王立科.國家资格框架：模式、结构和运行[J].教育研究，2017，38（7）：44-54，78.

（责任编辑：张宇平）