土地覆被与“两规合一”冲突检测的实证研究

杨莉 江浏光艳 吴修月

摘要：以地理国情监测成果为基础，对比现状地表覆被类型、土地利用规划和城市规划3种用地分类，分别建立地表覆被与控制线、地表覆被与土地利用、地表覆被与城市规划的用地类型的冲突检测规则，采用地理信息技术进行数据空间叠加和分类统计，得到各种冲突检测结果。在分析冲突原因时发现，必须在空间规划中高度重视不同规划之间的衔接问题，充分考虑不同发展诉求与实际保护控制之间的矛盾，为规划体系合一、指导思想合一和管理体制合一提供技术手段和实现路径，最终完成“一张蓝图”。

关键词：冲突检测;土地覆被;土地利用;土地规划;城市规划

中图分类号：F301.2         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）14-0148-06

Abstract： Based on the monitoring results of geographical conditions， comparing the three types of land use classification， land use planning and urban planning， the conflict detection rules for land cover and control lines， land cover and land use， land cover and urban planning are established. Data space superposition and classification statistics are obtained by using geographic information technology， and various conflict detection results are obtained. When analyzing the causes of conflicts， it is found that it is necessary to attach great importance to the connection between different plans in spatial planning， fully consider the contradiction between different development demands and actual protection control， to provide a technical means and a path for the integration of the planning system， the integration of guiding ideology and the integration of management systems， and finally complete a "blueprint."

Key words： conflicting detection; land cover; land use; land planning; urban planning

县级空间规划是以主体功能区规划为基础，利用标准统一的地理空间基础数据和地理国情普查成果与监测技术，科学划定城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下称“三区三线”），形成一个市县一本规划、一张蓝图的过程。县级空间规划有利于全面摸清国土空间本底条件，有利于分区开发管控和主要控制线落地，有利于统筹各类其他空间性规划。成都市蒲江县县级空间规划是“多规合一”的具体实践，为建立成都市国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。实践过程中发现，当前的“多规合一”工作中，多以测绘、国土和城建部门数据构成底图，形成“一张蓝图”，但是这张“蓝图”并未对“现状与利用”“现状与规划”“现状与紅线”之间的矛盾冲突进行检测与解决[1，2]。通过成都市蒲江县的县级空间适宜性评价实践发现，地理国情监测成果中的现状地表覆被类型、土地利用规划和城市规划的用地类型之间不一致问题较为突出，这些不一致严重影响着“一张蓝图”的生成。

不同的用地分类标准对用地现状界定不同。由于测绘、国土和城建部门出发点和侧重点不同，部分地类在定义和内涵上存在交叉，无法建立完全的对应关系[3]。地表覆被数据是测绘部门主导下地理国情监测中的重要成果，现已实现逐年更新，遵从《地理国情普查内容与指标》（GDPJ 01-2013）规定，包括12个一级类，58个二级类。土地利用现状数据是国土管理部门常规数据之一，逐年更新。现行土地利用分类标准为《土地利用现状分类标准》（GB/T 21010-2007），包括12个一级类，52个二级类。住房和城乡建设部制定了《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 510137-2011），包括2个一级类，9个二级类，用于城市总体规划和控制性详细规划中的现状用地与规划用地分类。地表覆被数据更强调依据高分辨率影像反映出来的当期地表状况;国土管理部门数据覆盖全域，地类具有一定延续性，每项变化有具体国土业务支撑，强调耕地保护与城乡用地控制[3];城市建设部门管理数据侧重城镇建设，未实现全域覆盖。

不同的规划对区域空间用途划分不同[4-7]。现行主要的两大规划中，城乡规划（城规）管理偏重对用地功能与布局的引导与调控，以项目选址与建设强度控制为主要管理手段;土地规划（土规）管理则偏重对耕地的保护和建设用地总量的调控，以新增建设用地与新增建设用地占用耕地规模的管控为主要管理手段[4]。其他部门的专项规划各有重点，如《基本农田划定技术规程》（TD/T 1032-2011）划定了永久基本农田保护区，严控城市化进程加快对优质耕地的挤占;《生态保护红线划定技术指南（2015年）》划定了生态环境安全的底线，维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展。

本研究以2016年蒲江县地理国情监测成果为基础，以辅助“多规合一”信息平台[8-10]建设为目标，详细分析现状地表覆被类型、土地利用规划和城市规划3种用地分类，建立冲突检验规则，进行地表覆被类型与土地利用类型、地表覆被类型与城市规划用地类型以及地表覆被类型与县域控制线的差异对比。

1  研究区概况

蒲江县隶属成都市，地处四川盆地西南部、成都平原西南缘，介于东经103°19′—103°41′，北纬30°05′—30°20′。蒲江县位于成都、眉山、雅安3市交汇处，毗邻天府新区，属成都“半小时经济圈”。蒲江县的地貌特征为“三山夹两河”，现有主要运输方式以公路运输为主，多条重要公路穿境而过，是进藏入滇要道。

蒲江县幅员面积为580.14 km2（图1），现辖1街道办事处（鹤山街道办）7镇（寿安镇、西来镇、大塘镇、甘溪镇、大兴镇、成佳镇、朝阳湖镇）4乡（长秋乡、复兴乡、光明乡、白云乡）107个行政村25个社区居委会1 475个村民小组。2016年全县常住人口25.41万人，城镇化率达40.51%，人口密度为438人/km2。地区生产总值117.97亿元（当年价，下同），人均地区生产总值46 463元，一二三产业结构为15.7∶49.8∶34.5，对经济增长的贡献率分别为7.3%、57.9%和34.8%。

2  土地覆被与控制线冲突检测

本研究未收集到生态红线数据和城市扩展边界数据，因此只对土地覆被与基本农田的冲突进行检测。根据蒲江县国土资源局提供的2016年基本农田现状数据，对其用地类型进行统计（表1）。制定冲突检测规则：不冲突规则，基本农田数据与土地覆被数据中的耕地、园地、林地、草地（不包括绿化草地、绿化林地）可视为相匹配的用地类型;冲突规则，基本农田数据与土地覆被数据中的其他类型图斑是否重合。

以土地覆被数据为基础，用基本农田数据与之作相交处理，可以得到基本农田数据与土地覆被不同地类数据相交的图层。按上述规则进行冲突检测并分类统计（表2）。其中，冲突区面积10.47 km2，占比3.60%;不冲突区面积280.63 km2，占比96.40%。

3  土地覆被与土地利用数据冲突检测

根据蒲江县国土资源局提供的2016年土地利现状数据，对其用地类型进行统计（表3）。由于土地覆被分类与土地利用分类标准存在较大差异，在对比分析两种分类体系中不同类型地物分类的定义和标准以后，结合蒲江县的实际数据制定出以下冲突检测规则。不冲突规则：①农用地。土地覆被类型为耕地、园地、林地、草地（不包括绿化草地、绿化林地）合并为一类数据;土地利用分类为耕地、园地、林地、草地、设施农用地、农村道路数据类型。②建设用地。土地覆被类型为房屋建筑区、道路、构筑物、人工堆掘地，同时包括绿化草地、绿化林地这四大类和2个二级类合并为一类数据;土地利用分类为城镇村及工矿用地、交通运输用地、其他土地（不包括盐碱地、沼泽地、沙地、裸地）以及水工建筑用地。③水域。土地覆被类型为水域;土地利用分类为水域及水利设施用地（不包括水工建筑用地）。④其他土地。土地覆被类型为荒漠与裸露地表类型数据;土地利用分类为盐碱地、沼泽地、沙地、裸地类型。冲突规则：其他所有不在以上4类中的类型差异，均视为冲突。

以2016年浦江县土地覆被数据为基础，用2016年浦江县土地利现状数据与之作相交处理，可以得到土地利现状数据与土地覆被不同地类数据相交的图层，按上述规则进行冲突检测并分类统计（表4）。其中，冲突区面积66.84 km2，占比11.52%;不冲突区面积513.30 km2，占比88.48%。

4  土地覆被与城市规划数据冲突检测

根据蒲江县城乡规划局提供的2016年城市规划数据，对其用地类型进行统计（表5）。对比土地覆被分类与城市规划分类，制定出以下冲突检测规则。不冲突规则：①农用地。土地覆被分类为耕地、园地、林地、草地（不包括绿化草地、绿化林地）;城市規划分类为农林用地。②建设用地。土地覆被类型为房屋建筑区、道路、构筑物、人工堆掘地，同时包括绿化草地、绿化林地这四大类和2个二级类合并为一类数据;城市规划分类为建设用地。③水域。土地覆被类型为水域;城市规划分类为水域。④其他土地。土地覆被类型为荒漠与裸露地表类型数据。冲突规则：其他所有不在以上4类中的类型差异，均视为冲突。

以2016年浦江县土地覆被数据为基础，用2016年浦江县城市规划数据与之作相交处理，可以得到城市规划数据与土地覆被不同地类数据相交的图层，按上述规则进行冲突检测并分类统计（表6）。其中，冲突区面积44.40 km2，占比53.76%;不冲突区面积38.19 km2，占比46.24%。

5  城市规划与土地利用数据冲突检测

将城市规划用地类型与土地利用现状类型进行对比，结果见图2。

将2016年浦江县城市规划数据和土地利用现状数据作相交处理，可以得到土地利用现状数据与城市规划不同地类数据相交的图层，分类统计结果见表7。其中，冲突区面积39.20 km2，占比47.46%;不冲突区面积43.39 km2，占比52.54%。

6  土地规划用途管制分区和城市规划冲突检测

蒲江县土地利用规划建设用地管制分区总面积为580.14 km2。其中，允许建设区面积为71.06 km2，占全域国土面积的12.25%;有条件建设区面积为23.58 km2，占全域国土面积的4.06%;限制建设区面积为481.60 km2，占全域国土面积的83.01%;禁止建设区面积为3.90 km2，占全域国土面积的0.67%（表8）。

此次规划用地类型冲突检测主要分为建设用地和非建设用地两大类。因此针对土地利用管制分区的类型进行归类调整，即将允许建设区和有条件建设区认定为建设用地，限制建设区和禁止建设区认定为非建设用地。城市规划与土地利用管制分区规划的检测规则见表9。

基于县城用地布局规划数据与建设用地管制分区的冲突检测。冲突结果显示，冲突区面积为42.00 km2，占县城用地规划总面积的50.85%;不冲突区面积为40.59 km2，占县城用地规划总面积的49.15%（表10）。

7  结论与建议

本次实证研究中的冲突检测规则基本覆盖了“多规合一”中“一张蓝图”需要关注的各类数据间的关系检验。具体有如下5类冲突检测规则。

1）以现状地表覆被数据为核心，建立与永久基本农田的冲突检测规则，重点查明在基本农田范围以内地表覆被是否存在非耕地、园地、林地、草地（不包括绿化草地、绿化林地）的类型，不一致区反映了当前城市化过程中疑似对优质耕地的挤占问题。

2）以现状地表覆被数据为核心，建立与土地利用现状数据的冲突检测规则，重点查明两类现状地表分类中农用地、建设用地、水域和其他土地四大类间的关系，不一致区反映了当前地表覆被与土地利用现状间的矛盾。

3）以现状地表覆被数据为核心，建立与城市规划用地分类数据的冲突检测规则，重点查明两类现状地表分类中农用地、建设用地、水域和其他土地四大类间的关系，不一致区反映了当前地表覆被与用地规划用途间的矛盾。

4）以土地利用现状数据为核心，建立与城市规划用地分类数据的冲突检测，重点查明土地利用类型与城市规划用途的不一致性，不一致区反映了现状用途与规划用途间的矛盾。

5）以土地规划用途管制分区为核心，建立允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区与城市规划用地类型的冲突检测，重点查明允许建设区和有条件建设区中是否存有非建设用地规划，限制建设区和禁止建设区内是否存有建设用地规划，不一致区反映了两规中对于同一区域空间用途的划分矛盾。

实证研究发现，在不同数据分类标准体系下，“现状与利用”“现状与规划”“现状与红线”不可能实现百分之百匹配，冲突的出现实际是不同的发展诉求与实际的保护控制之间的冲突。因此，应该充分考虑到冲突的合理性，在土地空间规划的过程中不断协调、融合。在空间规划之初，使用定量的冲突检测发现空间规划底图中的不一致性，有利于在空間规划过程中不断地修正这些问题，减少用地规模匹配误差，为空间规划的“三区三线”划分打下坚实基础。以上5项冲突检测规则为更好地生成“一张蓝图”提供了技术手段和实现路径参考，体现了县级空间规划中规划体系合一、指导思想合一和管理体制合一的基本思路。

参考文献：

[1] 孙保磊.“两规合一”冲突检测体系与检测方法研究[A].城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会论文集[C].北京：中国建筑工业出版社，2014.550-558.

[2] 姚  凯.“资源紧约束”条件下两规的有序衔接[J].城市规划学刊，2010（3）：26-31.

[3] 柴  明.“两规”协调背景下的城乡用地分类与土地规划分类的对接研究[J].规划师，2012（11）：96-100.

[4] 胡  飞，徐  昊.“两规合一”背景下的武汉市城乡体系构建探讨[J].规划师，2012（11）：91-95.

[5] 马文涵，吕维娟.快速城镇化时期武汉市“两规合一”的探索与创新[J].规划师，2012（11）：79-84.

[6] 胡  俊.规划的变革与变革的规划——上海城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考[J].城市规划，2010，34（6）：20-25.

[7] 宋建辉，王  坤，刘会想.县域土地利用总体规划实施评价——以涞水县为例[J].中国农业资源与区划，2013，34（2）：102-108.

[8] 海南测绘地理信息局.助力“多规合一”试点，实现一张蓝图干到底[N].中国测绘报，2015-12-11（3）.

[9] 汪艳霞.基于GIS的多规合一信息平台设计与实现[J].城市勘测，2017（1）：5-11.

[10] 龚  磊，杨  梅，张鹏程.基于GIS的“多规合一”辅助决策系统研究与应用[J].城市勘测，2015（6）：11-14.