低丘缓坡开发利用规划实施评价研究

杨韵鋆 周兴

摘要：探讨低丘缓坡利用规划实施评价的方法，并以广西藤县为例对低丘缓坡试点进行全面评价。通过全面评估低丘缓坡开发利用规划的实施情况，发现并分析存在的问题及原因，切实总结经验和成效，及时发现指标安排过程中的问题，促进指标合理利用，使指标最大限度地发挥对经济、社会、生态协调发展的促进作用和调控作用。

关键词：低丘缓坡;开发利用规划;实施评价

中图分类号：F301         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）14-0025-05

Abstract： The method of evaluation and implementation of low hill and gentle slope utilization planning were discussed， and taking Teng county of Guangxi Zhuang autonomous region as an example to carry out comprehensive evaluation of low hill and gentle slope pilot. Through comprehensive evaluation of the implementation of low hill and gentle slope development and utilization planning， the existing problems and causes were discovered and analyzed， the experience and effectiveness were effectively sumed up， the problems were timely identified in the process of index arrangement， the rational use of indicators was promoted， and the indicators to the economy were maximized. The coordinated development of society and ecology were promoted and regulated.

Key words： low hill and gentle slope; development and utilization; implementation and evaluation

为了探索中国山地丘陵地区工业化、城镇化和农村新居建设用地的科学布局，合理利用土地，更有效地保护优质耕地，促进节约集约用地，2012年原国土资源部发布《关于低丘缓坡荒滩等未利用地开发试点工作指导意见》，在部分省（区）开展低丘缓坡土地开发利用试点。低丘缓坡土地是指6°～25°地质条件较好，耕地比例不超过25%的适宜工业开发利用的土地。低丘缓坡开发利用规划是指选择具有一定规模、具备成片开发利用条件的低丘缓坡区域，合理确定土地开发利用的用途、规模、布局和时序，促进城镇建设、工业建设和农村新居民点建设中科学开发和充分利用土地。低丘缓坡开发利用规划编制目的在于结合区域实际，充分发挥低丘缓坡土地资源优势，全面促进低丘缓坡土地资源的开发利用;有效减少城乡建设占用耕地，切实保护耕地特别是基本农田;增加土地有效供给，缓解用地供需矛盾，保障工业化、城镇化发展的必要用地;统筹好建设开发、农用地保护和生态环境建设之间的关系，优化城乡用地结构和布局，促进土地资源高效与节约集约利用，增强土地对经济社会的保障能力[1]。

为切实总结经验和成效，全面评估低丘缓坡开发利用规划试点工作实施情况、发现并分析存在的问题及原因是十分必要的。分析指标使用情况与用地计划的一致性，直观反映低丘缓坡用地指标对用地计划的保障率。通过评估，了解指标的使用情况，及时发现指标安排过程中的问题，总结经验、教训，及时调整指标安排方向。促进指标合理利用，使指标最大限度地发挥对经济、社会、生态协调发展的促进作用和调控作用。

现阶段低丘缓坡开发利用规划的评价缺乏科学的评价体系，一方面是对于低丘缓坡开发利用规划的评估研究较少，目前对土地规划的评估常见的有土地整治规划[2]、土地利用总体规划[3-5]等的评估;另一方面是现今普遍使用的低丘缓坡开发利用规划评价方法多为数据的简单罗列或对低丘缓坡开发利用规划实施情况的直接描述。为此，本研究将采用定性与定量相结合的方法对藤县低丘缓坡试点进行全面评估。以求增强评估工作的科学性和合理性，确保评估结果客观可靠。首先将低丘缓坡开发利用规划实施的各项工作进行定性分析，然后在此分析的基础上根据各个评价内容的重要性确定评价指标体系及其权重。再计算各个指标得分和综合得分。最终将定性分析结果与定量分析结果相结合，分析得出结论。

1  研究区概况

藤县隶属于广西壮族自治区梧州市，东接苍梧，南界岑溪、容县，西邻平南，北与蒙山、昭平毗邻;介于北纬23°02′35″—24°03′09″，东经110°21′00″—111°11′27″。藤县地势南北高，中部低，呈马鞍形。但西部高于东部，北部又高于南部。总的由西北向东南倾斜;地形以低山丘陵为主，平原和盆地所占比例较小。其中低山占1.16%，丘陵占81.73%，平原和盆地占17.11%。藤縣全县面积394 618.95 hm2，其中耕地仅有46 243.59 hm2，占全县总面积的11.72%。

2017年，全县实现地区生产总值270.62亿元。其中第一产业增加值53.07亿元，第二产业增加值157.81亿元，第三产业增加值59.74亿元。一二三产业增加值占地区生产总值的比重分别为19.6%、58.3%、22.1%。一二三产业对经济增长的贡献率分别为8.2%、70.2%、21.6%。按常住人口计算，人均地区生产总值30 926元。

藤县经济社会发展正处于加速时期，建设用地空间需求与稀缺的优质耕地资源保护之间的矛盾越来越突出。实施低丘缓坡土地开发利用，引导建设用地，尤其是工业项目用地上山上坡，在保护优质耕地的同时，有效拓展了建设用地发展空间，有助于缓解保护耕地与保障发展之间的两难矛盾。

根据原国土资源部意见，藤县作为广西低丘缓坡试点项目区，编制了《藤县低丘缓坡土地综合开发利用试点实施规划（2012—2016年）》，藤县低丘缓坡综合开发利用试点项目区规划建设开发5个重点区块：藤县藤州新城、藤县田寮小区、藤县工业集中区A区、藤县工业集中区B区。项目区位于藤州镇和塘步镇，共涉及白坭、白沙、东胜、纯平、三坡、胜西、大罗、古佩、龙安、孔良、赤水、大元和潭东等13个行政村，项目区总面积为848.64 hm2，涉及新增建设用地面积787.48 hm2。藤县试点项目区坡度6°～25°的面积为560.16 hm2，占项目区总面积的66.01%。

至2017年，藤县低丘缓坡开发利用规划已实施5年，为切实总结经验和成效，发现并分析存在的问题及原因，为下轮规划的编制和实施提供依据，全面评估低丘缓坡开发利用试点工作实施情况是十分必要的。

2  低丘缓坡利用规划评价指标与方法

2.1  评价指标体系的构建

对低丘缓坡开发利用规划的评价主要考虑低丘缓坡的布局是否合理、指标的执行进度是否与规划的安排相适应、在实际建设中是否能够达到预期的效益，为此评价体系的构建主要围绕以上4个方面构建目标层、准则层、子准则层和指标层（表1）。

目标层：将低丘缓坡开发利用规划实施情况作为目标层，主要表征规划的综合实施情况。

准则层：反映低丘缓坡开发利用规划的综合因素，包括效果性指标和执行性指标。适应性指标是指低丘缓坡地区自实行规划以来是否与当地环境、城市规划相适应，以及规划执行以来对规划区所产生的效益;执行性指标是指至规划末期，低丘缓坡利用规划各项指标的执行情况[6]。

子准则层：表征对准则层贡献的大小。其中执行指标包括新增建设用地指标执行进度、土地项目实施进展、企业项目进度;效果指标包括与各类规划的衔接情况和实施低丘缓坡开发利用规划后产生的经济效益变化情况。

指标层：指标层直接反映评价对象元素，是评价指标体系的基础[7]。

2.2  指标标准化

为保证评价结果的科学性，首先必须对指标进行标准化处理。标准化数值越大，说明该项指标实现度越高。本文构建的评价指标体系主要是正向指标，因此采用理想值比例推算法，以指标实现度分值进行度量，公式如下：

Sij=×100

式中，Sij为i目标j子目标的实现度分值;Xij为i目标j子目标的现状值;Tij为i目标j子目标的理想值。

2.3  指标权重的确定

指标权重的大小取决于目标层、准则层、子准则层、指标层低丘缓坡开发利用规划实施程度的影响大小，其权重在0～1。各目标权重之和、同一目标下的各子目标权重之和、同一子目标下的各指标权重之和都为1。

本次评价的权重为专家咨询法和层次分析法确定权重的平均值。

1）专家咨询法。邀请数位专家在不相互协商的情况下独立进行2轮打分，结合式（1）计算各层指标的权重：

Wi=   （1）

式中，Wi为第i个目标、子目标或指标的权重;Eij为专家j对第i个目标、子目标或指标的打分;n为专家总数。

2）层次分析法。通过对系统多个元素的分析，划分出各因素间相互联系的有序层次;再请专家对每一层次的各因素进行客观的判断后，相应地给出相对重要性的定量表示;进而建立数学模型，计算出每一层次全部因素相对重要性的权值，并在通过一致性检验后再加以排序;最后根据排序结果进行规划决策和选择解决问题的措施[8]。

根据上述方法确定的低丘缓坡开发利用规划评价各指标权重，如表2所示。

2.4  理想值的确定

理想值的确定直接影响到低丘缓坡开发利用规划评价各指标的实现度分值，并进而影响到其规划实施程度评价最后得分。因此，科学准确地计算和判断各项指标的理想值显得尤为重要。本研究采取目标值法和经验借鉴法两种方法确定低丘缓坡開发利用规划实施评价指标理想值[9]。

1）目标值法。结合低丘缓坡开发利用规划、土地利用总体规划、城市规划等相关规划、林业规划、环境规划，以及有关用地标准、行业政策等，在分析项目区现状的基础上，确定指标理想值。上级下达指标实现率、报批进度、获批进度、征地率、开发率、供地率、土地建成率、资金使用率、项目引进率、与城市规划相适应、与林地规划相适应、与环境规划相适应等指标是用目标值法确定理想值，根据项目区实际情况对比低丘缓坡开发利用规划确定的相应指标的数值。

2）经验借鉴法。参考其他低丘缓坡项目区指标值，确定指标理想值。通过对比梧州其他低丘缓坡试点项目区地均GDP增长率，确定最高值为理想值。

2.5  综合评价等级划分

结合评价区域的实际情况，低丘缓坡开发利用规划实施评价等级分为5个等级（表3），评价分值越高，说明评价区域低丘缓坡开发利用规划实施程度越好，对当地低丘缓坡资源的利用程度越高，其带来的经济、社会、生态效益越好。

3  评价结果及原因分析

3.1  评价结果

根据设定的低丘缓坡开发利用规划实施评价指标体系，结合藤县低丘缓坡区域实际情况和藤县低丘缓坡开发利用规划，以及藤县历年土地供应数据、统计年鉴相关数据，通过计算得出了藤县低丘缓坡开发利用规划实施评价结果如表4所示。13个评价指标中，4个评价指标标准化值低于60分，分别为获批进度、土地建成率、资金使用率、项目引进率。

综合4个评价单元，藤县低丘缓坡开发利用规划实施情况得分为68.51分，评价等级为中等。

3.2  原因分析

在指标执行进度方面，上级下达指标和报批进度都比较理想，但2015年藤县土地利用总体规划进行了全面的调整完善，藤县低丘缓坡开发利用规划确定的试点项目区有122.17 hm2用地不符合修改后的土地利用总体规划，因此造成项目区指标获批进度缓慢。其次，自国务院批复梧州港口岸扩大开放赤水作业区以来，众多重大项目落地藤县赤水港，原有的低丘缓坡项目区选址已不符合现阶段的发展需求，因此造成项目区指标获批率明显偏低，标准化值仅为43.31分。

在土地项目实时进展方面，土地征收、供应、平整进度较好，但由于招商引资的部分企业还停留在意向性洽谈阶段，已签订协议准备入园的项目很多还存在立项审批备案进度慢、环评资料不全等问题，对获批项目建设产生一定影响，土地建成率标准化值仅为25.18分。

在企业项目落地方面，首先，藤县地区社会发展基础薄弱，引进项目难，多数资金用于土地的三通一平等前期建设;其次，藤县大多企业意向选址在赤水港工业区，已划定的低丘缓坡区域不符合企业的选址要求，造成实际引进项目仅为规划引进项目的25%，资金使用率却达到52.15%。

在规划衔接情况方面，鉴于藤县低丘缓坡开发利用规划编制时参考藤县城市规划、林地规划、环境规划、矿产资源规划和中国地震动参数区划图，土地适宜建设的程度高。

4  实施建议

由评价结果可以看出，藤县低丘缓坡开发利用规划评价分值低的主要原因是获批进度慢，建成率低，引进项目少，由此提出以下建议。

4.1  适当调整规划布局

调整低丘缓坡开发利用规划是解决藤县低丘缓坡开发利用规划实施进度慢问题的重要途径。科学分析土地供需形势，坚持保护耕地的原则，在调整完善后的土地利用总体规划基础上，根据引进产业的选址意向，在赤水港工业园、中和符陶瓷园等有供地需求的区域选择符合低丘缓坡开发利用要求的地块重新布置低丘缓坡开发区域，使低丘缓坡开发利用规划与土地利用总体规划相衔接。

4.2  做好招商引资和建设项目储备，加快土地供应

总结藤县低丘缓坡开发利用规划实施评估结果，发现企业项目建设方面薄弱，项目落地难，除了土地获批进度慢等原因外，地区经济社会发展基础薄弱也是其中的重要原因。应根据试点项目区规划用途管控和产业定位，加大招商引资力度。对于已签订协议准备入驻试点项目区的项目，要积极主动服务，指导协助项目业主加快项目前期工作。对于具备供地条件的，要严格按照国家产业政策和供地政策，加快供地，避免土地闲置。

4.3  强化项目用地供后实施监管，督促项目尽快开工建设

要严格按照土地出让合同约定的项目开竣工时间，强化项目供后监管。严格管制入驻项目的土地用途和动工、竣工期限以及竣工后工业产值，并收取履约保证金，用地单位违约则没收履约保证金。从签订出让合同至项目竣工的整个过程，均录入土地动态监测和监管系统，严格监管项目业主是否按规定时间开工、按批准用途使用、按合同投入资金强度建设等。

参考文献：

[1] 韩伟刚，孙  炜，赵力强.低丘缓坡综合开发利用试点实施评估的实践探讨——以丽水市为例[J].浙江国土资源，2014（2）：50-51.

[2] 黄雪丹，周  兴，吴壮金.区域土地整治规划实施综合评价——以贵港市为例[J].現代农业科技，2013（14）：346-348，351.

[3] 周慧杰，周  兴，胡宝清，等.广西贵港市土地利用总体规划实施评价[J].生态环境，2005，14（5）：752-756.

[4] 李凯峰，周  兴.土地利用总体规划实施中期评价——以河池市为例[J].现代农业科技，2014（19）：342-345.

[5] 阮  柱，周  兴.土地利用总体规划与未来发展适应性评价——以广西贵港市为例[J].安徽农业科学，2014，42（28）：9956-9958， 9961.

[6] 汪  丽，孙鹏举，刘学录，等.白银市低丘缓坡土地建设开发适宜性评价[J].中国农学通报，2013，29（29）：138-142.

[7] 苏为华.多指标综合评价理论与方法问题研究[D].福建厦门：厦门大学，2002.

[8] 张海峰.基于Android智能手机的农业信息服务平台应用展望[J].黑龙江农业科学，2014（8）：126-127.

[9] 彭补拙，周生路.土地利用规划学[M].南京：东南大学出版社，2003.25-32.