浅谈交通基础设施PPP项目的融资困境

摘要：PPP模式是一种新型的融资模式，它通过政府相关部门与民营企业之间互相合作，按照事先签订的协议来共同融资，最终改变一些地区所出现的因财政紧缺而导致的融资困难局面，使一些工程建设项目能够得到顺利开展。特别在耗资较大、各方面成本都比较高的交通基础设施建设当中，PPP的重要性更是很突出。但是，在交通基础设施PPP项目当中，有时也存在着一些融资困境的问题，需要我们努力进行改进和解决。

关键词：PPP模式;PPP项目;交通基础设施;融资困境

一、概述

PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，是政府部门和私营部门共同签订长期合作协议，依照风险分担、利益共享的原则，共同开发公共基础设施项目。它可以降低政府部门公共基础设施投资压力，提高项目运作效率。PPP实施过程中可能面临工程设计、项目建设、运营维护、融资等风险，其中融资风险是重要风险点之一。交通基础设施PPP项目投资规模大、运作周期长，对资金到位要求较高。从而使融资到位情况、融资规模、融资成本成为项目可行性研究的重要参数和变量。

二、PPP项目融资面临的现状

PPP项目生命周期分为“投、融、管、退”四个环节，其中融资是非常重要的一个环节。融资现状不容乐观，融资难、融资贵、融资周期长、融资期限短等问题依然是目前的困境。PPP项目融资失败主要体现在以下几个方面。第一，PPP项目在我国推广时间不长，推广初期大量项目盲目上马，很多项目自身还存在缺陷，实施过程中问题逐渐凸显，风险大，收益低，导致融资难。第二，实施PPP项目中，还存在很多项目当地政府财政能力有限，项目投资收益不高，而金融机构介入后要求融资成本较高。而项目扣除融资成本后，投资收益不能覆盖投资成本，导致融资贵。第三，交通基础设施PPP项目以公路、桥梁为主，具有投资规模大、建设周期长、运营周期长的特点，导致融资周期长。第四，实施中的PPP，因为限制因素较多，导致商业银行是PPP项目资金主要来源，融资渠道单一。金融机构占有主动权，大多机构不愿意投放长期资金，导致获得融资期限短。

三、PPP项目面临的融资风险

PPP项目强调风险承担最优化，即政府部门和私营部门彼此承担能够有效控制的风险，达到风险的最优化配置。融资风险一般是由私营部门承担，这主要是考虑到私营部门的资金充足性和融资畅通性，以此达到缓解政策财政支出压力的目的。交通设施PPP项目本身参与方多样性、建设周期长期性以及服务产品公共性等条件，使得PPP融资更为复杂。主要风险在于项目的合规性风险、资金可获得性风险、项目的再融资风险、项目的利率风险等。

四、PPP项目融资难的主要原因

（一）项目自身的合规性问题

我国PPP市场，从国外引进，近年来开始蓬勃发展，大量项目纷纷上马。虽然国家对PPP项目做了清理，对一些不符合PPP项目的清理出库.但是前期的问题凸显：对政策解读不到位、通过包装进入国家PPP项目库、不将PPP项目回购资金纳入中长期预算等。项目存在一定的瑕疵，融资更是困难重重。

（二）项目投资回报有限

交通基础设施PPP项目投资回报率普遍不高，要么采用股债分离模式确认利润水平，要么定一个合理的综合利润水平。而这个回报水平需要覆盖融资成本、增值税等相关税费、SPV公司管理费等开支。这些就要求融资成本要维持在较低水平，企业才有利润可赚取。而PPP项目融资期限比较长、融资渠道单一、政府不能如期支付回购款等原因直接导致金融机构对融资成本要求偏高。高融资成本和低投资回报相矛盾，融资落地就自然比较难了。

（三）地方政府财政能力有限

目前PPP项目融资，实质上绑定的都是政府信用，依靠的都是地方财政收入。采用PPP模式建设的大多是经济欠发达地区，当地财政收入不高，且部分PPP项目质量不高，风险较大。而金融市场资金不只流向交通基础设施投资市场，还有其他市场，而资金自然会向风险低收益高的地方流，PPP项目融资作为高风险低收益项目，融资落地也就困难了。

（四）融资渠道单一，缺乏长期资金支持

目前商业银行提供的项目贷款是最主要的融资方式。PPP项目对融资规模、融资时间，融资成本都有较高要求，但从目前的融资情况看，商业银行以外的融资方式要么资金成本高，要么对融资主体要求高，要么融资规模小，最终导致主要依靠商业银行。单一的融资渠道，不利于融资风险分散，也不利于融资成本降低。

商业银行提供的项目贷款大多期限不长，不能和PPP项目生命周期相匹配，而交通基础设施PPP项目融资大多都在十年以上。纵使商业银行介入融资，也难以满足PPP项目投资大、融资大、期限长、收益小的这些特性，这就要求PPP项目需要再融资，进一步增加了融资难度和风险。

五、PPP融资难的解决对策

对于PPP项目融资难问题，国家近年来虽然已出台了相关政策，但还任重而道远，为进一步解决PPP项目融资难问题，提出以下建议与意见，有关方面参考。

（一）完善相关法律法规，保证项目合规性，保护资本方及融资方利益

虽然我国一直都在对PPP项目进行集中清理，对不符合PPP的项目清理出库，但实施中的项目存在的问题各式各样。现阶段我国关于PPP项目的法律法规体系还不够健全，私营部门对参与PPP项目依然保持谨慎态度。据此，一方面通过法律形式规范PPP项目，保证项目不存在瑕疵。PPP要件不齐全或有瑕疵的项目不能立项，同时明确政府方与社会资本方之间的权利义务关系，以法律形式保护社会资本方以及融资方利益。

（二）合理定价机制，确保投资回报合理

目前交通基础设施的PPP项目实施过程中，大多是施工企业参与其中。究其主要原因，项目内含报酬率太低，无利可赚。施工企业参与其中，可以赚取施工利润作为补贴，以施工拉动投资。不利于PPP项目的良性发展。因此，应该建立科学合理的公共服务与产品定价机制和价格体制改革，合理制定运营费、政府补贴及其他相关定价，确保社會资本方能够获得合理的项目投资回报，以提高社会资本方参与PPP项目建设的积极性。

（三）转变地方政府观念，增强资本方及融资信心

目前一些地方政府对实施PPP项目存在误区，对PPP项目缺乏长远规划。本身财政能力不够支持PPP项目购买服务，通过包装盲目上马，存在搞政绩工程的错误思想与观念，不能与私营部门方建立平等合同主体关系、合作关系和伙伴关系，在项目融资过程中未起到建设性作用。上述错误观念，既不利于各方合作，也不利于PPP项目融资。因此，应当加快优化地方投融资环境，对进度快、履约能力强的PPP项目给予更多的政府补贴，金融机构对实施PPP项目的信心。

（四）拓宽融资渠道，获取长期资金支持

目前PPP项目融资主要依赖于商业银行提供项目贷款，渠道过于单一。可从以下几个方面改善。一是完善既有融资工具作用，如债券融资方面、信托基金、产业基金等方面，降低项目公司融资准入条，获得长期的资金支持。二是资产证券化方面，鼓励项目公司将未来预期能够获得稳定收益的资产，如收费权、政府补贴等打包出售，获取与PPP项目全生命周期相适应的资金。三是充分发挥银行贷款融资的主力军作用，项目公司应当积极配合银行实施增信，如充分运用私营部门方担保、应收账款收益权质押等降低金融机构融资风险，争取获得更大、更长期的融资支持。

六、结语

PPP融资模式运用在交通基础设施建设当中，其意义是重大的。可以有效地拓展融资渠道，有效改善资金不足的局面。但是，PPP融资模式在交通基础设施建设当中也存在着一些融资难的问题。对此我们需要从完善相关法律法规、合理定价机制、转变地方政府观念和拓宽融资渠道等方面入手来解决。

参考文献：

[1]薛淼.PPP风险文献综述[J].广西质量监督导报，2019，9（17）.

[2]严玥.浅析地方财政在PPP模式中的应用[J].财会学习，2019，9（15）.

作者简介：

陈鑫，四川公路桥梁建设集团有限公司，四川成都。