普惠性学前教育政策工具选择的分析与展望

杨柳玉，杨晓萍

【摘要】普惠性学前教育政策工具选择是政策执行有效性的重要保证。伴随普惠性幼儿园的增加，质量提升已成为普惠性学前教育政策亟待回应和解决的问题。本研究通过筛选自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布以来的普惠性学前教育政策文本，结合麦克唐纳和埃尔莫尔（McDonnell&Elmore）以及施耐德和英格拉姆（Schneider&Ingram）的政策工具分类进行文本计量及内容分析，发现普惠政策在工具选择上体现出政治化、单向性、短效性、成本化和路径依赖等特点。为落实普惠政策价值的质量公平诉求，未来普惠政策工具选择可实现四个转向：从单一性到结构优化，从去背景化到情境性，从教育管理到教育治理方式变革，从工具理性到动态建构。

【关键词】政策工具；普惠性学前教育政策；分析；转向

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2019）03-0013-06

【作者简介】杨柳玉（1987-），女，云南文山人，西南大学教育学部博士研究生；杨晓萍（1963-），女，四川自贡人，西南大学教育学部教授、博士生导师。

一、问题的提出

自2010 年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布明确提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”[1]以来，国家已出台一系列政策文件加快学前教育普惠发展并取得一定成效。普惠性学前教育政策（简称普惠政策）成为促进学前教育公平，负载道德良善的政策实践。伴随普惠性学前教育资源的增加和入园率的提高，学前教育公平的发展进入“深水区”，质量提升成为普惠政策亟待回应和解决的问题。

政策工具是政府赖以推行政策的手段，也是政府在部署和实施政策时拥有的实际方法和手段[2]。萨拉蒙认为：“公共行动的失败不是源于政府管理人员的无能或渎职，而更多是由于他们使用的工具和行动方式。”[3]美国学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》中也将政策工具比喻成了政府的“箭”，充分肯定了政策工具在政策实现过程中的重要作用，可见，正确的普惠政策工具选择是顺利实现政策目标的基本保证。

二、普惠政策工具分析框架和样本选择

（一）分析方法

本文采用内容分析法和定量分析方式，主要选择国家层面的普惠政策文本作为内容分析样本，首先对文本中的政策工具内容加以编码和定义分析单元，进而依据政策工具理论拟定分析框架，然后将与框架相符合的政策编码归入分析框架中进行定量统计，最后在分析的基础上审视普惠政策工具的选择与发展中存在的问题并提出展望。

（二）分析框架

教育政策工具就是政府赖以推行政策的方法或手段[4]。目前教育政策中常用的政策工具分类主要是以下三种，分别是：麦克唐纳和埃尔莫尔（McDonnell&Elmore）的分类[5]，将政策工具分为命令性工具、报酬工具、职能拓展工具、权威重组工具、劝告或劝诱工具；施耐德和英格拉姆（Schneider&Ingram）的分类[6]，将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征和劝告工具、学习工具以及豪利特和拉米什（Hewlett&Ramesh）的分类[7]，将政策工具分为强制性工具、混合性工具、自愿性工具三类。三种分类各有其特点和优势，具体来说麦克唐纳和艾莫尔，施耐德和英格拉姆的政策工具分类有很大的相似之处，都强调命令（权威）工具、激励工具和能力工具，这些工具也是政府工具箱中常用的工具，相较之下，豪利特和拉米什的政策工具分类较为粗放，容易忽略政策教育过程中的细微问题，但其分类依据为政府介入公共物品与服务提供的程度，体现学前教育教育作为公共产品的特点。因此，本研究综合各种分类的特点和普惠政策的内容，将政策工具分为：命令性工具、激励性工具、能力建设工具、权威重组工具、劝告和劝诱以及自愿性工具。命令性工具是指规范个体和机构的规则，主要是对政策客体行为要求的规则和处罚[8]，适合运用于政策目标明确和利益冲突程度较低的情境，运用的最优结果是政策主体获得政策客体的支持。激励性工具是给个人和机构资金以作为实现某些行动的奖赏，通常包括货币、服务或用于交换货币的物品以及说明如何获取和使用货币、服务和物品的指南两个方面。能力建设工具是提供信息、资源和教育培训使得个人、群体或组织能够进行决策或开展活动[9]，是政府轉移资金用于材料、智力和人力资源以期望产生长效的结果。能力建设和激励性工具之间的区别是，激励所投入的资金目的是产生直接的效果，而能力建设企图让个体和机构产生长期效果，如教育学习（师资培养）、信息（搜集、学习、分享）、咨询服务等。系统变革工具的内核是权威调整[10]，是通过个体和机构当中的转换权力， 以改变产生公共产品和服务的社会关系的本质，如教育券计划；劝告政策或劝诱型政策工具是指一种信号，目的是力图改变人们的偏好和行动，其特点是论说性[11]，包括鼓励号召、舆论宣传、示范等；自愿性工具是指在自愿的基础上，通过个人、家庭、社会组织或市场发挥作用，解决社会问题的手段、方法和途径[12]，可细化为家庭与社区、自愿性组织、市场及自我管理与服务。

（三）样本选择及编码

教育是相对独立的社会活动，其自身构成一个结构严谨、作用复杂的体系，国家教育政策按照内容可以分为教育体制政策、教育经费政策、教师政策、教育质量政策。本研究通过查阅教育部网站，筛选2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布以来国家层面出台的重点以直接扩大学前教育普惠资源的教师、体制、质量和经费政策文本为分析对象，确保政策发文单位为国务院或教育部，文件主要内容凸显学前教育普惠性，资料来源权威、可靠，截至2017年12月，共搜集了政策文本32份，以自行设计的分析单元编码表（见表，下页）为载体，对32份政策文本进行信息提取。

（四）普惠政策的文本分布

首先，从政策文本形式来看，筛选出的32条普惠政策大部分都含有“通知”“意见”“计划”“办法”等，普惠政策主要以通知、意见和方案的形式实施，制度性和法律性的政策较少。第二，从政策形式的类型来看，除去部分综合类普惠政策，以经费政策和教师政策为主，专门的体制政策和质量政策涉及较少。第三，从政策文本的发文量来看，发文最高的是2011年（如图1），也就是第一期三年行动计划的开始，共计9条，占总量的27%，其次是2014年和2017年，也就是第二期和第三期三年行动计划的开始，都是5条。

三、普惠政策工具选择分析

（一）普惠政策工具选择的政治化

普惠政策工具作为政府公共管理的重要手段具有政治性的特征。然而，当政策工具的选择超越政策本身的工具和价值理性时则会形成政策工具的政治化，一方面体现在政策制定者和执行者偏重于强制性程度高、管理性、直接性和不可见性的政策工具，也就是命令性政策工具过溢；另一方面表现在政府在政策工具选择中“自上而下”的选择模式。普惠政策工具选择中命令性工具共188条，占52%（如图2），远大于其他五类政策工具。2011年为落实《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中关于加大普惠性学前教育投入的要求，教育部和财政部连续发布《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》《财政部 教育部关于印发支持中西部地区利用农村闲置校舍改建幼儿园实施方案的通知》等文件，各省市地区纷纷仿照形成地方政策，通过大量采用制度建设、标准制定、合作监督、政府购买、减免租金、财务管理、问责评估、规范要求等命令性工具迅速扩大学前教育的投入，但在执行过程中却出现学前教育投入分配不均，部分欠发达地区无力承担财政支出以及普惠性民办幼儿园支助制度不清晰等问题，可见，命令性工具和自上而下的选择模式虽然为政府迅速达到政策目标的管理和控制要求，但却未充分考虑普惠性学前教育的特点和政策共同体的实际情况，政治性大于工具和价值理性。

（二）普惠政策工具选择的路径依赖

所谓路径依赖是指一旦人们做出了某种选择，惯性的力量就会使选择者对这一选择不断自我强化，让其不会轻易改变轨道，即“人们过去的选择决定了他们現在可能的选择”[13]。普惠政策执行以来一直以扩大普惠性学前教育资源为重点，教师培训和经费投入是两项重点内容。自2011年起，国家连续七年实施幼儿教师“国培计划”，覆盖广大农村和乡镇，政策工具以命令性工具和能力建设为主，采取的方式主要有置换研修、网络研修、下乡培训等形式，如《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2012年“国培计划”实施工作的通知》的幼儿园教师国家级培训计划中要求“实施精细化管理，确保培训落到实处”，2016年《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2016年中小学幼儿园教师国家级培训计划实施工作的通知》中提出“落实管理责任，推进精细化与规范化管理”，循环的政策系统不断内化为行政常规，固定的政策工具形成教育主管部门的例行公事或行动，形成“教师培训和经费支持——申办审批——规范管理——评估监督”等政策工具内循环。循环的政策工具应用也就成了“固定的”政策工具，成为唯一想得到的政策工具[14]。当普惠性学前教育政策情境变化时，路径依赖下持续累加的政策工具只会造成无效的行动。

（三）普惠政策工具选择的单向性

普惠政策工具选择的单向性主要指政策工具的选择上习惯将政策分开处理，解决某一特定的政策目标时，对特定的政策工具的依赖性较大，不注重政策工具的有效组合。整体上看，除命令性政策工具外，其他政策工具选择较少，激励性工具共计59项，占16%；能力建设工具使用49项，占13%；权威重组工具使用41项，占11%；劝告和劝诱工具使用22项，占6%；自愿性工具使用6项，占2%。不同类型和目标的普惠政策倾向于侧重同一类政策工具，在扶持普惠性民办幼儿园的发展上，主要依赖“购买服务、减免租金” “对普惠性民办园给予适当补贴”等命令性和激励性政策工具，在加强幼儿园教师队伍建设方面，主要依靠“开展巡回支教”“建立满足不同层次和需求的培训体系”“落实国家规定的工资待遇”等激励性工具和能力建设工具；在扩大普惠性学前教育投入方面，主要依靠“完善幼儿资助制度”“扩大学前教育资源奖补项目”“利用社会力量举办普惠性幼儿园”等激励性工具和权威重组工具。此外，自愿性工具作为政府治理的有效补充并未被充分利用，主要集中在“社会参与”“鼓励社会力量办园”“家长和社区参与监管”等方面，家庭、市场和社会团体作为学前教育公共服务的利益主体并未积极参与到政策执行中，自愿性工具未激发政策实施的外部活力。

（四）普惠政策工具选择的短效性和成本化

普惠政策工具选择以命令性工具和激励性工具为主，一是为了在短时期内迅速扩大普惠性学前教育资源；二是因为从政府管理视角出发，新的政策工具选择需要付出更大的政策成本，而地方性政府资源有限，因此政府更偏爱命令性工具。相比于其他工具，命令性工具更有效率， 不仅能够让政府各系统迅速采取行动，而且便于政府自上而下的控制， 较容易实施与管理，重要的是命令所需要的成本相对较低，这最终造成普惠性学前教育规模的迅速增加，但是教育的质量却没有得到提升，缺乏有效的质量标准和监测制度，普惠性学前教育供给的长效机制也并未建立和完善。

四、普惠政策工具选择的展望

十九大报告提出“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，《关于深化教育体制机制改革的意见》指出，“要创新学前教育普惠健康发展的体制机制……理顺学前教育管理体制和办园体制，建立健全国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制”，第三期行动计划将“提升保育质量”“深化体制机制改革”作为重要任务。可见，提升保育教育质量，破除体制机制障碍，构建普惠性学前教育公共服务体系已经成为普惠性学前教育发展的长远目标，这要求普惠政策工具选择要关注工具的长效性，不仅关注政府视角的利益，也要关注其他政策共同体的诉求。

（一）普惠政策工具选择：从单一性到结构优化

不同类型的政策工具实现的功能和效果不同，基于普惠性学前教育的复杂性，政府应该充分运用每一种政策工具的优势，发挥工具组合和结构优化的效用，整合普惠政策工具的效能，更好地提升保育和教育质量。如在民办幼儿园转普惠性幼儿园的问题上，除激励性工具以外，可以适当采用权威重组工具，改革民办幼儿园在体制机制中的性质和地位，加强政府、公办园与民办园的对话和信任，赋予民办普惠性一定的自主权利，构建区域普惠性民办园，公办园和政府的多元互动机制。再如在教师培训方面，除了能力建设工具与命令工具的综合使用上，政府应制定强化效果评价的标准，革新培训的形式，更多地把优秀的教学理念和经验“送到”乡镇幼儿园的教育情境中。

自愿性工具是普惠政策工具的重要补充。家庭、社会和市场是普惠性幼儿园发展中重要的利益相关者。自愿性工具强调社会自治，各社会主体在自愿的基础上进行自我管理，解决社会问题，其重心是市场工具，合理引入市场工具能形成一定的竞争力，增强办学的主动性，从而激发普惠性学前教育体制机制的活力，提高资源的使用效率。此外，国外学前教育的经验启示家庭和社会是提升学前教育质量的重要工具杠杆。社区的广泛支持是高质量的学前教育机构的共同特征[15]。《强势开端Ⅲ：早期保教质量工具箱》将“促进家长和社区参与”[16]作为5个政策杠杆之一。全美幼儿教育协会（NAEYC）的第三方质量评价和认证成为政府质量监测的重要依托。当前，我国普惠性学前教育资源仍然紧缺，家庭、市场和社会在普惠性学前教育发展的参与性不足，只有充分合理地运用自愿性工具，才能释放区域教育的活力，降低普惠性学前教育的成本。

（二）普惠政策工具选择：从去背景化到情境性

任何一种政策工具都有其适用的政策情境。命令性工具是所有的政策工具中不需要付出额外成本而达成目标的方式，其特点是迅速、低成本。但其前提是地方政府有较为充足的资源和良好的运作机制[17]。命令性政策工具的使用需要较高的社会一致性，具有共同的社会愿景，否则就会形成教育政策执行者与目标群体之间的敌对状态，从而付出更大的政策成本。尽管普惠性学前教育是惠及全民的公共服务体系，但是在具体的民办幼儿园转普惠性幼儿园的问题上确是复杂的，不仅要考虑实现扩大普惠资源的目标，更要考虑民办幼儿园的切身利益。强制性政策工具“在政府看来理所当然的‘高效’实际上是误导性，因为它仅仅计算了政府自身的成本……规制施加给非政府部门的更巨大的成本却被完全忽视了。”[18]

基于普惠性学前教育政策未来的目标，在政策工具的选择上一是要提升普惠政策工具和政策共同體的适配性；政策共同体就是处于一具体政策领域中的行为集合体[19]。普惠政策共同体形成具体的政策网络，其中行为者通过互动进行经验、价值、伦理的交流，形成高度的依赖性。不当的政策工具选择不仅给教育机构造成沉重的实施负担，还会增加基层执行机构的协调问题。二是要扎根本土情境和文化变迁；政策工具选择是受到先前政策选择的限制的，从此意义上说政策工具的选择是受到路径依赖的，但造成路径依赖的根本原因是忽视本土情境和文化变迁。以往的政策工具内化为政策执行的惯性循环发展的同时也推动文化的变迁，当前普惠性学前教育发展面临新的目标和不同的情境，基于政策情境寻求适当的政策工具成为普惠政策选择的关键。

（三）普惠政策工具选择：从教育管理到教育治理方式变革

我国传统上“自上而下”的教育治理模式正在变革，政府通过政策工具转变职能和简政放权，从而实现促进公平、提高质量的政策目标。教育治理的突出特征是多主体参与的合作管理、共同管理、共同治理。治理不是作为单一主体的政府的统治和管理，而是多元主体参与的民主化管理[20]。政策工具已然成为世界各国教育治理的有效手段。一方面，依靠普惠政策工具完善区域学前教育治理结构。我国学前教育的管理体制为“以县为主，地方负责”，治理的重点在县域，难点也在县域，而环境激励和政策工具改变往往会改变机构结构。依靠能力建设工具、权威重组工具和自愿性工具，激发县域普惠性学前教育发展的潜能，发挥基层教育治理的自主性，让普惠性幼儿园获得自主管理权的同时，成为责任共担的多元合力自治体，承担起自我服务和发展的责任。另一方面，政策工具结果的制度化。前期的政策工具选择已产生有益的工具选择经验，工具选择可以上升至制度和法令的层次以内化为机构变革的方式，确立普惠性学前教育政策网络的共同价值观念，制定相应的规范和实施机构。

（四）普惠政策工具选择：从工具理性到动态建构

工具主义的研究途径致力于目标理性，认为手段是依据目标做出选择的，并主张目标和手段关系的最优化。政府以中心管理者的身份自居，从政策工具箱中挑选实现政策目标的最优工具，追求的是经济利益和效率的最大化，政策工具选择成为静止的状态，忽视目标和手段的动态过程。建构主义途径认为工具选择不仅与工具的有效性有关，而且与政策工具选择的“正当过程”有关，这一互动过程中，工具被赋予组织的价值。政策工具的选择不止是“推动和抽取”，不止是基于环境知识的设计。它首先是对“正确的”价值做出回应的问题[21]。普惠政策工具选择不仅是扩充工具箱的问题，而且要考虑工具选择的过去、现在和未来，是一个动态建构的不断递增的过程。过去的工具选择在运用一段时间之后被内化为组织之中，新的工具在影响旧的工具的同时也被影响，未来的政策工具选择不仅要考虑工具的有效性，还要考虑已形成的组织文化、价值观和行动方式，既要达成一定的目的，又要减少新旧工具的冲突以降低损耗和减少成本。

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本文系重庆市 2017 年社会科学规划一般课题“重庆市民办园分类管理机制构建与推进策略研究”（项目编号：2017YBJY078）的阶段性成果。

通讯作者：杨柳玉，81512763@qq.com

（责任编辑 张付庆）