治理贫困的乡村治理

李亚冬

摘 要：通过对与脱贫攻坚相关的规范性文件的分析，发现脱贫攻坚作为治理贫困为目标的乡村治理，具有特殊的特征。本文从治理依据、治理目标、治理实施和治理保障四个方面进行探讨。在治理依据方面，形成了宪法法律指引、党政规范性文件部署和地方法规规章推进的规范体系;在治理目标方面，治理贫困在经济、设施和制度、时间都以数字指标为准;在治理实施方面，对治理要素中的人采取了超常规的领导、组织、动员方式，对资金要素采取了超常规的国家财政投入，并运用技术以专项制的方式运行。在治理保障方面，更注重体制内部的责任制、考核制、督查巡视和激励问责等政治保障方式，将法治保障作为补充，总体而言，呈现出治理依据规范化、治理目标数字化、治理实施超常规与政治保障主导的特点。在当前中国发展的特殊阶段，治理贫困的乡村治理面临艰巨的发展任务与依法治国的基本要求，呈现出运用规范化的方式展开超常规治理的突出特征。

关键词：脱贫攻坚;治理贫困;乡村治理  中图分类号：C916  文献标识码：A  文章编号：1000-5099（2019）03-0044-09

Abstract：By analyzing on normative documents related to poverty alleviation， it is found that， as part of the rural governance aiming at poverty governance， poverty alleviation has some peculiar characteristics， which will be discussed from four aspects： the legal basis of governance， the goal of governance， the implementation mechanism of governance and the guarantee system of governance. In terms of the legal basis， a normative system has been formed， in which constitution and laws function as guidance，normative documents formulated by the Party and government function as deployment， local rules and regulations function as impetus. In terms of the goal， poverty alleviation is settled on index in three aspects： economical goal， goal of infrastructure and policy， and time goal. In terms of implementation mechanism， the personnel is implemented by transnormal ways of leadership，organization， and mobilization. The fund is implemented by transnormal ways of state financial investment， depending on technology to operate the projects. As for the guarantee system，the rule of law functions as a supplement and the political mechanisms such as accountability， evaluation system， supervision and inspection， incentive and punishment system， play a major role. Overall， it indicates the normalization， digitization， trans￣normalization and political mechanism￣leading feature of rural governance. At the current stage of China’s development， the rural governance of poverty governance faces arduous tasks and the basic requirement of rule of law， presenting an unusual characteristic of utilizing normative means to carry out transnormal ends.

Key words：poverty alleviation; poverty governance; rural governance

在鄉村问题的诸多问题中，贫困是基础性问题。中国共产党将消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕视为重要的历史使命，要求各级党委和政府把扶贫开发工作作为“重大政治任务”来抓。自改革开放以来，我国的扶贫开发工作取得了巨大的成就，以习近平总书记2013年首次提出精准扶贫为起点，以党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议决策部署为标志，扶贫开发进入了脱贫攻坚新阶段。国家作为乡村治理的外部主体，在实施脱贫攻坚项目的过程中需调动人、财等要素和资源，此种特殊的乡村治理呈现出何种事实样态，具有何种特点尚待考察。

目前学界对脱贫攻坚与乡村治理的研究进路主要有二，均是国家治理视角下的研究。第一，强调脱贫攻坚的国家政策本质。基本理论是“国家—乡村”的二元结构，基本观点是脱贫攻坚政策携带国家资源、代表国家的制度、运用国家治理的逻辑，在乡村社会中予以执行。不同学者对执行的效果以及出现此种效果的原因分析存在不同观点，如王丽惠通过对连片山区的精准扶贫的研究，认为国家携带着资源和驻村工作队，在执行中实现了乡村组织的重塑和乡村治权运行的重构。[1]刘建、吴理财认为，由于国家制度与乡村地方性知识的非对称性，脱贫攻坚政策的执行呈现出非均衡的问题。[2]殷浩栋等人认为，在国家与乡村之间，基层政府的高度自主性不容忽视，而政策执行偏差的根本原因在于向上负责制和项目制，基层政府在扶贫项目库建设的权衡和决策中充分发挥基层的主动性，最终使政策执行出现了偏差。[3]第二个路径强调脱贫攻坚的法治因素。其一，对总体上规范性文件的供给情况进行分析。如何平認为精准扶贫面临着法律供给不足、行政主导过度和实际运行不规范的困境，需要坚持依法扶贫，构建以权利义务关系和主体责任为核心的扶贫法律体系。[4]其二，对规范的实施分析。如王善平、张新文认为某地方政府的规范性文件在规制精准识别、为争议问题提供行政裁决依据、为政府信息公开提供正当事由等方面具有明显的治理效用，同时也存在国家立法缺失、机械实施和整体实施的不足。[5]其三，运用法解释学方法的分析。如蒋悟真运用法解释学方法对规范性文件中规定的责任制进行分析，认为政府主导精准脱贫责任既是政治任务，也是政府的行政义务，在性质定位、内在机理和推进路径上不同于传统的行政责任，具有以“引导—激励”为要件的独特的“受拘束属性”。[6]此进路主张补充立法供给，完善法律制度，并在法律框架内建构更好的责任和权利机制。

学界既有的研究已经初步揭示了脱贫攻坚两个最重要的特征，即以国家主导、自上而下、项目式等为表征的特殊性和法治因素为表征的规范性。除了个案研究方法固有的碎片化问题，仍存在其他不足，首先，脱贫攻坚的国家治理视角固然可以揭示政策实施中出现的问题，然而在“国家—社会”的结构中向国家过分倾斜，忽略了乡村社会的主体性。更为严重的是，这一角度将乡村治理视为国家治理的一部分，将乡村的贫困问题视为国家在推进现代化、城镇化过程中的阶段性问题，是可以通过阶段性、项目式、超常规的方式迅速解决的，从而回避了贫困问题的深层原因。需要明确的是，乡村的贫困问题并非是发展的阶段性问题，而是结构性问题。现代社会是多元社会，治理的本意就是要在多方主体、多方力量之间达致一个平衡的结构。[7]进一步讲，正是由于改革开放以来社会结构的不平衡导致了诸多的乡村问题。过于注重国家视角导致的“研究视角的不平衡”将深层问题推进了更深的迷雾之中，目前亟需从乡村治理的视角出发平衡研究态势，以期正视乡村治理的真正难题，并为形成持续性、制度性的解决方案奠定基础。

从乡村治理的视角研究脱贫攻坚意味着，将国家视为外部主体之一，其运用自身治理资源参与到针对贫困的治理活动中。对此特殊治理方式的研究可从相关文本和治理实践等方面展开。当前，中共中央、国务院以及国务院各部门、地方政府等制发了大量的规范性文件，以统筹、规划、指导脱贫攻坚工作中涉及到的各个方面，形成了丰富的文本资料。此外，治理实践研究应当以文本内容为参照。区别于对古今制度研究重文本轻实践的研究格局，对脱贫攻坚的内容研究出现了倒置的情况，即重实践轻文本，难以形成更为整体的理解。针对当前研究在视角和内容上的不足，本文以规范性文件本文所指“规范性文件”取其广义，包括宪法法律、行政法规和部门规章、地方性法规和地方政府规章、党内法规和规范性文件、行政规范性文件。文中所涉及的文件来源于北大法宝，分别以“脱贫攻坚”“扶贫开发”为关键词选择“精确匹配”，并选择“中央法规司法解释”和“地方法规规章”，搜索“标题”所得。其中在检索栏中输入“脱贫攻坚”获得“中央法规司法解释”96篇，“地方法规规章”538篇。输入“扶贫开发”获得“中央法规司法解释”101篇，“地方法规规章”1 457篇。本文根据文件的制定主体和内容选择重要文件进行分析。为分析对象，采用文本分析的方法，对治理贫困的乡村治理的治理依据、治理目标、治理实施和治理保障进行分析，尝试梳理、概括这一特殊的乡村治理的基本事实和基本特点，以形成更为客观、整体的理解。

一、治理贫困的乡村治理之依据

2014年通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将全面依法治国作为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的必要条件。该决定形成了“法治国家、法治政府、法治社会一体建设，依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的方针，促进国家治理体系和治理能力的现代化。在依法治国的要求下，脱贫攻坚具有“宪法法律指引、党政规范性文件部署、地方法规规章推进”的规范依据体系。

1.宪法法律指引

我国目前尚未制定脱贫攻坚、扶贫开发的专项法律，治理贫困的乡村治理涉及人权保障、农村经济发展、农村贫困人口的救济保障及扶贫开发资金的管理，相关法律条文散见于《宪法》《农业法》《村民委员会组织法》《预算法》《审计法》等。

人权保障与农村经济发展。从法律制度根源看，贫困的原因在于人的生存与发展权利的缺失或受限，因此治理贫困的制度根基在于保障人权。[4]我国《宪法》第三十三条第三款规定“国家尊重和保障人权”，为制定脱贫攻坚相关规范性文件提供了宪法指引。保障贫困群体的人权主要包括生命权和基本生活保障权，相应地，《宪法》第十四条第三款中规定“在发展生产的基础上，逐步改善人民的物质生活和文化生活”，第四款规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，规定了国家改善人民生活、健全社会保障的责任，同时也为国家开展脱贫攻坚提供了合法性指引。治理贫困是乡村公共事务，关乎公益事业。在治理贫困的问题上，法律对作为村庄内部主体的村民委员会做出了规定，如《村民委员会组织法》第二条规定了村民委员会办理本村的公共事务和公益事业的职责。

农村贫困人口的救济保障。国家作为保障人权的义务主体，具有参与乡村治理中治理贫困的职责。虽尚无专项法律，《农业法》第八十五条明确规定了各级政府扶持贫困地区、帮助进行经济开发的职责，第八十三条规定国家需完善农村社会救济制度和贫困人口基本生活保障。

扶贫开发资金的管理。脱贫攻坚的资金主要来源于中央和地方政府的财政投入。《农业法》第八十六条专门就扶贫开发资金的预算和审计监督做出规定。《预算法》第三十九条规定，中央预算和有关地方预算中应当安排必要的资金，用于扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展经济社会建设事业。《审计法》第二条规定了国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支的审计制度，为审计脱贫攻坚涉及的政府资金提供依据。《村民委员会组织法》第三十五条规定了村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计制度，其中第一款第三项规定审计的项目之一是“政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况”。

2.党政规范性文件部署

我国《宪法》第一条规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的领导权体现了中国共产党的本质宪法身份。[8]2018年一号文件中指出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代乡村社会治理体制。在中央层面，中共中央、国务院及中共中央办公厅、国务院办公厅、中共中央部门及国务院部门就脱贫攻坚制定了丰富的党政规范性文件，为部署治理贫困的乡村治理提供了较为充分的规范性依据。

形式上，党政规范性文件包括不同主体制发的不同类型的文件，如党内法规及规范性文件包括党内法规、党内规范性文件;行政规范性文件包括国务院规范性文件、部门规范性文件;党政联合发文的规范性文件包括中共中央与国务院联合发文、中共中央办公厅与国务院办公厅联合发文、中共中央部门与国务院部门联合发文。关于联合发文的文件性质，现行规范性文件中未规定，学界也尚无定论。经过对党政规范性文件的初步分析，本文认为应承认中央层面的联合发文在特殊体制下具有的双重属性，并侧重从文件的内容及其功能而非制定主体和形式的角度理解党政联合发文。如关于中共中央、国务院联合制发的各类重大决定、纲要和意见，应强调其在政治领导和决策部署上的功能，两办联合发文及中共中央部门与国务院部门的发文应关注其对政策制定的指引功能。

内容上，关于治理贫困的党政规范性文件形成了“总体部署—重点关注—特别安排”的规范性文件体系。

在总体部署方面，与脱贫攻坚总体部署相关的三个核心文件就总体要求、实施方略、政策保障、动员全社会及加强党的领导几个部分形成了较为完备的体系。其一，2015年出台的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）。其二，2016年国务院制发的《“十三五”脱贫攻坚规划》（以下简称《规划》）。其三，2018年发布的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（以下简称《意见》）。此外，结合2011年国务院发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（以下简称《纲要》），2018年一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、2019年一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中关于脱贫攻坚的相关规定，以及2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《十三五规划建议》）首次提出、2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《十三五规划纲要》）予以确认的脱贫攻堅的总体目标，为总体部署提供了规范性依据。

在重点关注方面，针对领导机制、组织动员、责任制、扶贫项目的资金管理等重要问题形成了专门的文件。如关于领导机制，2002年国务院办公厅曾印发国务院规范性文件《国务院扶贫开发领导小组办公室职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，为领导小组的的设立提供规范性依据。在组织动员方面，2019年中共中央修订了党内法规《中国共产党农村基层组织工作条例》，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅联合制发了《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，2017年国务院扶贫开发小组制发《国务院扶贫开发领导小组关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》，并于2018年专门制发《国务院办公厅关于深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战的指导意见》以动员消费，2018年国务院扶贫办等13个部门制发《国务院扶贫办、中央组织部、中央宣传部等关于开展扶贫扶志行动的意见》以动员基层贫困群众，2016年中国科协制发《关于动员和组织广大科技工作者为打赢脱贫攻坚战作贡献的意见》以动员科技工作群体参与治理贫困，为治理贫困的乡村治理的治理主体、社会动员提供了规范性依据。在责任制和考核机制方面，2016年两办联合制发了《脱贫攻坚责任制实施办法》及《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》。在专项扶贫资金管理的问题上，2017年财政部、扶贫办、国家发展改革委等多部门联合修订了《中央财政专项扶贫资金管理办法》，2017年农业部制发部门规范性文件《贫困农场扶贫开发专项资金管理办法》，结合1997年国务院办公厅制发的国务院规范性文件《国家扶贫资金管理办法》及2006年财政部和国家民族事务委员会制发的《少数民族发展资金管理办法》，为专项扶贫资金管理提供规范性依据。

特别安排是指在针对特殊的扶贫对象制发的规范性文件，如针对革命老区，2016年中共中央办公厅、国务院印发《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》，针对贫困残疾人，2016年中国残联、中央组织部、中央宣传部等印发《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划（2016-2020年）》，针对贫困农场，2017年农业部制发部门规范性文件《贫困农场扶贫开发专项资金管理办法》。

3.地方法规规章推进

在中央层面，尚无行政法规及部门规章对脱贫攻坚的相关事项予以规定。在地方层面，自广西1995年通过《广西壮族自治区扶贫开发条例》至2019年4月，有16个省（自治区）制定了地方性法规，包括广西、贵州、山西、内蒙、江苏、四川、青海、湖南、宁夏、黑龙江、吉林、河北、云南、甘肃、山西、广东。在省级以下，四川阿坝州通过了《阿坝藏族羌族自治州农村扶贫开发条例》。福建省2017年制定了地方政府规章《福建省农村扶贫开发办法》。地方性法规及地方政府规章具体规定虽各不相同，但主要内容具有相似之处。以《广西壮族自治区扶贫开发条例》为例，包括：总则、扶贫对象、扶贫开发措施、扶贫开发资金和项目、管理和监督、法律责任、附则七个部分，确立了精准识别和脱贫认定机制、县级以上政府的规划实施脱贫开发的义务、扶贫资金的项目管理机制以及违反条例的法律责任。                  二、治理贫困的乡村治理之目标

自改革开放以来，我国的乡村治理体制历经从“政社合一”到“政社分设”的转变，发展到村民自治的制度和实践，又演进至如今以“建立健全自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系”为目标。[9]同时，我国的治理贫困取得了巨大的成效，几亿农村人口的温饱问题已经解决，成为世界上减贫人口最多的国家。然而贫困问题依旧是我国经济社会发展中最为突出的短板，农村的基本公共服务的供给仍然与城市有较大差距。伴随着我国的现代化和城镇化进程的不断推进，贫困成为乡村凋敝和乡村失序的主要原因。

《宪法》中“保障人权”“改善人民的物质生活和文化生活”“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的目标，以及党政规范性文件中的“全面整体脱贫”“不愁吃不愁穿”“义务教育、基本医疗和住房安全有保障”的模糊目标在党政规范性文件、法律及地方法规规章中被技术性地分解为经济指标和制度安排，制度安排亦通过数字指标予以呈现，目标完成的时间要求也体现在数字上。总的来说，治理目标呈现出数字化的特点。

1.经济指标

《十三五规划建议》首次提出脱贫攻坚的总体目标，《十三五规划纲要》《决定》《规划》及《意见》等重要的党政规范性文件对该目标加以确认，其中“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿”，“解决区域性贫困”的表述被技术化为可供衡量的数字指标，即“实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平”。[10]人均可支配收入增长幅度是国家发展的重要数字指标，每年国家统计局都会发布居民收入和消费支出情况，公开全国居民人均可支配收入及增长幅度。以2018年为例，全国居民人均可支配收入为28 228元，比上年增长8.7%。[11]贫困地区农民人均可支配收入增长幅度也将在政府的相关报告中得以呈现，通过比较，很容易判断目标达成与否。

2.设施和制度指标

《十三五规划建议》中提出的目标是“基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”。《意见》根据不同的公共服务领域，将此目标分解为基础设施建设和制度保障建设，其中基础设施建设包括路、水、电、居住环境，如：通硬化路、通动力电、全面解决住房问题、饮水安全问题、人居环境问题。制度建设包括义务教育、基本医疗等制度性保障，如：解决因贫失学辍学问题，解决基本养老保险、基本医疗保险和最低生活保障。无论是通水通电与否，还是因贫失学辍学问题解决与否，政府的相关工作报告中均以数字的形式呈现。

例如，2017年国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富就2013至2016年脱贫攻坚工作所做的《国务院关于脱贫攻坚工作情况的报告》显示：我国现行标准下的农村贫困人口由9 899万人减少至4 335万人;农村贫困发生率由10.2%下降至4.5%。与前几轮扶贫相比，不仅减贫规模加大，而且改变了以往新标准实施后减贫规模逐年大幅递减的趋势，每年减贫幅度都在1 000万人以上。贫困地区群众收入增长较快，生产生活条件明显改善。贫困地区农村居民人均可支配收入年均实际增长10.7%。截至2016年，关于住房问题解决方面，居住在钢筋混凝土房或砖混材料房的农户占比、使用管道供水农户比例、道路硬化比例、自然村有卫生站的比例、在自然村上学的农户比例均可在《國务院关于脱贫攻坚工作情况的报告》中查见。

3.时间要求

治理目标具有时间要求。《决定》中指出：“实现到2020年让7 000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，时间十分紧迫，任务相当繁重。”[13]《意见》中表示：“从脱贫攻坚任务看，未来3年，还有3 000万左右农村贫困人口需要脱贫，其中因病、因残致贫比例居高不下，在剩余3年时间内完成脱贫目标，任务十分艰巨。”

三、治理贫困的乡村治理之实施

脱贫攻坚作为特殊的乡村治理手段，以治理贫困为核心目标，在治理的实施中，国家主导的对两项要素的安排尤为重要，即人和财，这两项要素以超常规投入、政策倾斜的方式，借助互联网和大数据技术作为实施工具，通过项目制的机制得以实现。

1.实施要素：

人在脱贫攻坚的实施中，国家携带治理贫困的任务参与乡村治理，其超常规主要表现在：以议事协调机构“领导小组”为领导部门，地方政府分级负责调动组织资源，辅以特殊的人员派驻机制，加强基层党组织建设，并以政治任务、政策倾斜、荣誉和物质奖励等手段动员全社会力量参与到脱贫攻坚战中。

首先，领导和组织。《决定》中明确表示：切实加强党的领导，为脱贫攻坚提供坚强政治保障。同时，《决定》就脱贫攻坚的组织资源进行配置，确定了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的基本方针。

一是领导小组制。在中央政府层面，设立国务院扶贫开发领导小组，作为议事协调机构展开工作。领导小组的组长由国务院副总理兼任，副组长及组成成员来自中央和国务院各部门及机构，具有强大的领导组织优势。国务院扶贫开发领导小组办公室为其办事机构。

二是分级负责制。地方政府层面，实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。省、市、县、乡镇政府设立扶贫开发领导小组及办公室，保证条线贯通。领导小组成员来自地方政府各部门及机构，保证地方组织力量的调动。《决定》要求地方各级政府层层签订责任书。

三是派驻机制。在派出工作方面，地方党委和政府派出第一书记及驻村工作队。坚持县级统筹、全面覆盖，县级党委和政府统筹整合各方面驻村工作力量，根据派出单位帮扶资源和驻村干部综合能力科学组建驻村工作队，实现建档立卡贫困村一村一队。《决定》要求选派优秀年轻干部以及厅局级后备干部、并安排省部级后备干部到贫困县工作或挂职任职。

四是基层党组织建设。在村级层面，基层党组织应动员和带领群众打赢脱贫攻坚战，如期实现脱贫目标。《决定》要求基层党组织发挥战斗堡垒作用，加强贫困乡镇领导班子建设。

其次，动员。从规范性文件中可以发现，为实现扶贫开发，除了党的领导资源和政府的组织资源，也广泛动员全社会的力量。包括以政治任务安排的方式动员军队、地区、央企，以政策倾斜的方式调动民企，以荣誉奖励和物质奖励等手段动员特定人群，从而利用资源丰富者的资源，动员被扶贫地区的人口，形成全社会参与的格局。

2014年国务院专门就动员社会力量制发了《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》;《决定》中专门就“广泛动员全社会力量、合力推进脱贫攻坚”展开部署，要求发挥好“10·17”全国扶贫日社会动员作用，健全多种扶贫机制和扶贫参与机制;《规划》中对社会帮扶中各方社会力量作出规定;《意见》第六部分就动员全社会力量参与脱贫攻坚作出专门规定。根据动员对象的不同可被划分为几个方面：

其一，政治任务安排。动员地区：把人才支持、市场对接、劳务协作、资金支持等作为协作重点，动员东部地区扶持西部地区。动员军队：动员驻地部队积极承担帮扶任务，如结对助学、医疗帮扶、红色旅游脱贫、培育退役军人和民兵预备役人员脱贫致富带头人。动员央企：动员66家央企定点帮扶108个革命老区贫困县村，建设基础设施项目，就因事故因病脱贫开展“救急难”行动。

其二，政策倾斜。动员民企：由工商联系统组织民营企业开展“万企帮万村”精准扶贫行动，政府对参与企业给予税收优惠、职业培训补贴。

其三，荣誉表彰。动员院校：动员科技力量以组建专家组、产业扶贫技术团队为脱贫攻坚提供技术服务。动员社会工作者：实施“三区”行动计划，动员社会工作人才服务于边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区。动员志愿者与捐赠者：每年动员不少于1万名志愿者到贫困地区参与扶贫开发。引导广大社会成员通过爱心捐赠等多种形式参与扶贫。《脱贫攻坚责任制度实施办法》第二十六条规定了对作出突出贡献的社会帮扶主体的宣传和表彰。

其四，物质奖励。动员贫困地区人口：通过开发多种公益岗位，动员贫困群众参与脱贫攻坚中的小型基础设施建设等活动。并通过加大以工代赈实施力度，动员更多贫困群众投工投劳。

 2.实施要素：资金

资金要素主要涉及有多少资金、资金从何处来两个问题。治理贫困的乡村治理的资金来源以中央专项资金与省级专项资金的超常规大额投入为主，以金融资金和社会资金如贷款、保险制度为辅，且后者由政府以政策倾斜的方式进行鼓励，具有政府主导、超常规的特点。

首先是政府财政投入。《决定》明确表示，要發挥政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用。加大中央财政、地方财政的扶贫资金投入。[13]具体而言，2018年全国共整合各级财政资金3 064亿元。其中，中央财政专项扶贫资金达到1 061亿元，省市县财政专项扶贫资金超过1 000亿元。在增长趋势上，中央财政专项扶贫资金年平均增长20%以上，省级财政专项扶贫资金年均增长30%以上，省级扶贫专项资金的增长率较高。

其次是金融资金和社会资金。《决定》鼓励和引导各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。例如多种货币政策、低利率的扶贫再贷款、发行政策性金融债，并由中央财政给予90%的贷款贴息。对国家开发银行、中国农业发展银行实施多种政策优惠，创新金融扶贫方式。[13]《意见》就加大金融扶贫支持力度在贷款定价、金融机构的信贷投放、信贷风险防范方面作出规定，探索发展价格保险、产值保险、“保险+期货”等险种，鼓励投资基金、扶贫公益基金的设立，并有“绿色通道”政策鼓励企业在贫困地区通过发行股票、债券等方式参与扶贫。[10]在政策激励下，金融资金和社会资金的重要性逐渐凸显。2018年，新增扶贫小额贷款1 000多亿元。在证券公司结对帮扶、扶贫专属农业保险产业等方面都取得了巨大的进展。

 3.实施机制：项目制

《决定》中提出的治理目标是“不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”。基础设施建设的落后是制约贫困地区发展的瓶颈，政策保障的匮乏是脱贫后返贫的主要原因，在实施治理中，国家投入大量的资金通过项目制[16]实施基础设施建设、完善政策保障，通过具体项目治理贫困。

首先是基础设施建设。基础设施建设的项目主要包括交通、水利、电力建设，宽带网络建设，危房改造和人居环境整治三个方面。如公路、铁路的“重大交通项目”、加重大水利“项目”农网改造升级等项目，另包括电信服务、宽带覆盖、物流配送、危房改造、农房抗震改造等项目，以及生活垃圾处理、污水处理等项目。

其次是制度和政策保障建设。《决定》就教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、基本生活保障制度兜底脱贫作出指引。《规划》对于财政政策、投资政策、金融政策、土地政策以及干部人才政策做出具体的规划。在教育脱贫方面，落实集中连片特困地区和边远艰苦地区乡村教师生活补助政策，完善困难学生资助救助政策，继续实施高校招生倾斜政策，建立乡村教师荣誉制度，健全学前教育资助制度。在医疗方面，基本医疗保障制度进一步完善，推进建立分级诊疗制度、多种医疗保险和救助制度有效衔接。在基本生活保障制度方面，完善农村低保、特困人员救助供养等社会救助制度。   

4.实施工具：技术

治理贫困的乡村治理之实施的开展和实施的效果评估均需要一个措施，即建档立卡。建档立卡依托互联网技术和大数据技术，可以健全精准识别和动态调整机制，进行人口统计检测与脱贫成效检测，在动态和静态两方面，对农村人口状况和经济状况的信息实现精准的“信息控制”，为治理贫困预算资金投入、开展项目提供依据，并为实施贫困推出机制提供工具和支撑。

在扶贫开发数据的平台上，“通过端口对接、数据交换等方式，实现户籍、教育、健康、就业、社会保险、住房、银行、农村低保、残疾人等信息与贫困人口建档立卡信息有效对接。”[10]并基于数据平台开展具体的脱贫工作，如《决定》规定：在教育方面，普通高中、中等职业教育免除学杂费的帮扶活动从建档立卡的家庭经济困难学生率先实施。在进行房屋改造时，把建档立卡贫困户放在优先位置。

四、治理贫困的乡村治理之保障

保障主要是为了支持实施机制、保证实施效果。党的领导、人才队伍建设以及发挥党组织战斗堡垒作用更大程度上属于实施机制，而非保障机制。治理贫困的乡村治理存在政治保障和法治保障两部分，其中在政治体制内部形成的保障更为完善，实际约束力更强，相较之下，法治保障明显不足。   

1.政治保障

治理贫困的乡村治理是特殊的治理方式，具有国家主导、自上而下的基本特点，因而国家主导的政治保障发挥着主要作用。以分级责任制、书记和县长第一责任为基础，通过指标化、规范化的考核制，配合专项的督查和巡视制、辅以激励和问责，在政治体制内部形成强有力的约束和保障。

首先，责任制。责任制有两层内涵，其一，《决定》确立的分级负责制，即“中央统筹、省负总责、市县抓落实”，要求地方政府层层签订脱贫攻坚责任书。“省级党委和政府主要负责人向中央签署脱贫责任书，每年向中央报告扶贫脱贫进展情况。”[17]其二，县级党委和政府承担主体责任制，书记和县长是第一责任人，负责脱贫攻坚实施的整个流程。[17]另外，《规划》中提出建立扶贫工作责任清单，将责任制精细化。

其次，考核制。脱贫攻坚的考核制具有指标化、规范化的特点，而考核结果与综合考核评价挂钩则体现了上下级政府之间强控制的特点。2016年两办制发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，将考核制度规范化。主要包括考核内容、考核工作的实施、考核中发现的问题、考核的结果及相应的奖惩措施，并设计了省级党委和政府扶贫开发工作成效考核指标表。值得注意的是，该办法将考核结果与综合考核评价挂钩，作为绩效考核的内容。[18]《意见》对完善脱贫攻坚考核监督评估机制的规定更为精细，如改进第三方评估方式，且未经省里批准，市级以下不得开展第三方评估。调整考核频率，原则上每年对县的考核不超过2次。

再次，督查和巡视。以责任制为基础，一来通过常规的周期性的考核制监督各地治理贫困的实施和成效，另通过督查巡视制度进行监督。2016年《脱贫攻坚责任制实施办法》第五条规定由国务院扶贫开发小组组织开展督查巡查制度和第三方评估。《意见》进一步规定了巡视巡查的工作重点是扶贫领域腐败和作风问题。

最后，激励和问责。基于考核制，考核结果由国务院扶贫开发领导小组予以通报。2016年《脱贫攻坚责任制度实施办法》第二十五条规定了两种激励方式，一是公开表彰，二是将考核结果作为干部选拔任用的依据。[17]《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》规定对完成年度计划减贫成效显著的省份，给予奖励。

政治保障范围内的问责主要是通过约谈机制实现的。约谈机制包括问题约谈和常态约谈，在出现问题时，由国务院扶贫开发领导小组对省级党委、政府主要负责人进行约谈，提出限期整改要求;情节严重、造成不良影响的，实行责任追究。[18]2019年中央一号文件及《意见》均提出约谈常态化，随时发现问题随时约谈的制度。

 2.法治保障

《决定》要求各级党委和政府运用法治思维和法治方式推进贫困治理的工作，“在规划编制、项目安排、资金使用、监督管理等方面，提高规范化、制度化、法治化水平。”[13]但在立法、司法、执法和法律公共服务等方面，治理贫困的乡村治理存在法治保障较为不足的问题。

首先，立法保障。如前文所分析的，目前就治理贫困、扶贫开发、脱贫攻坚尚无专项法律。虽然国务院扶贫办曾在2009年制定了《中国农村扶贫开发法》的立法方案，开展了前期调查，并曾被列入《十二届全国人大常委会立法规划》和《国务院2014年立法工作计划》，且在《决定》中提出要完善扶贫开发法律法规、抓紧制定扶贫开发条例，但至今尚无行政法规层面的立法。总体而言，精准扶贫存在立法缺位的问题。

其次，司法保障。2018年最高人民检察院专门制发了《最高人民检察院关于充分发挥检察职能为打好“三大攻坚战”提供司法保障的意见》，规定依法严厉打击精准扶贫攻坚战的相关刑事犯罪。包括虚报冒领、套取侵吞、截留私分、挤占挪用、盗窃诈骗扶贫资金的犯罪，发生在群众身边、损害群众利益的“蝇贪”“蚁贪”等“微腐败”犯罪，以及“村霸”等黑恶势力犯罪及其背后的“保护伞”。2019年制发了《最高人民检察院、国务院扶贫开发领导小组办公室关于检察机关国家司法救助工作支持脱贫攻坚的实施意见》就检察机关开展司法救助工作做出规定。

再次，其他保障。其他方面的法治保障包括执法保障及公共法律服务保障。《决定》中规定强化贫困地区社会治安防控体系建设和基层执法队伍建设。2012年司法部制发《司法部关于加大贫困地区法律援助力度促进开展扶贫开发工作的意见》要求各级司法行政机关和法律援助机构为广大扶贫对象提供优质高效便捷的法律援助，积极做好贫困地区法律援助工作。

五、结语

脱贫攻坚是以治理贫困为目标，国家为外部主体、携带治理资源以其固有的治理逻辑参与治理的乡村治理，为形成“多元主体共治、多元规范优化合治、多重环节系统融洽”[20]的格局，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系提供了治理资源。根据对相关规范性文件的分析，可知这一特殊的乡村治理方式具有治理依据规范化、治理目标数字化、治理实施超常规与治理保障强政治弱法治的特点，整体呈现出国家主导、项目式、自上而下的特点。在治理依据方面，形成了宪法法律指引、党政规范性文件部署和地方法规规章推进的规范体系;在治理目标方面，治理贫困在经济、设施和制度、时间都以数字指标为准;在治理实施方面，对治理要素中的人采取了超常规的领导、组织、动员方式，對资金要素采取了超常规的国家财政投入，并运用技术以专项制的方式运行。在治理保障方面，更注重体制内部的责任制、考核制、督查巡视和激励问责等政治保障方式，将法治保障作为补充。

应当肯定的是，通过大额的财政投入和政策倾斜，在改变乡村经济发展落后、基础设施薄弱、社会保障不健全等方面，国家治理资源能够充分发挥强大优势。通过派驻机制、加强基层党组织的领导对于重构乡村内部组织提供了途径。通过动员全社会的力量，运用技术手段为乡村内外治理主体的互动、多元规范的融合提供了可能性。然而，脱贫攻坚式的乡村治理存在的问题不可忽视。其一，国家主导与内生动力。治理贫困的乡村治理之目标指向乡村内部，无论治理依据、治理实施、治理保障均由国家主导，乡村内部主体、内生规范和内生动力未能充分发挥作用。国家资源在塑造乡村内部组织、激发内生动力的效果亦有待考察。目前来看，国家主导的乡村治理在平衡治理主体的结构方面的作为不太明显。其二，项目制与持续稳定发展。当前超常规的组织动员机制和超常规的投入是阶段性的，超常规的投入是项目式的，存在一个可被计量化的数字目标，时间点的到达和数字目标的达成意味着脱贫攻坚的结束，但乡村治理不会结束，项目式治理可能产生的结果如基层集体债务等问题，给乡村治理的持续稳定发展埋下隐患。[21]其三，超常规的规范化与高昂成本。超常规的治理方式以规范性文件为基础，依据规范化的流程，借助信息技术形成数字指标导向的治理，一方面强化了乡村治理体系中的法治，另一方面，相较于制度的治理需要更多的人员和资金成本，相较于运动式治理需要更多的规范和技术成本，综合来看治理成本更高，且高昂的成本最终将转移到民众身上。更甚，由于乡村需要为国家投入到乡村但却经过层层盘剥的资源买单，结构性的失衡可能会更加失衡。其四，技术和数字的悬浮。在治理贫困中，借助技术以实现通过数字的信息控制，可以改善国家在参与乡村治理中的信息不对称问题，但由于数字信息的生产链条过于漫长，涉及的行动者的逻辑各不相同，使得数字生产也被纳入了多重发包的体制内，而通过发包制生产的数据难以真正精准，呈现出数字悬浮的治理状态。

当前中国处于特殊的发展阶段，出于共享发展成果、实现共同富裕的迫切要求，国家需选择最为高效的方式参与治理贫困的乡村治理，即超常规、自上而下、项目制脱贫攻坚。同时，出于法治的要求，脱贫攻坚的实施需借助规范、技术和数字的力量，此两種治理逻辑在脱贫攻坚的规范性文件中杂糅为具有特殊逻辑的治理形态，呈现了解决深层问题的尝试在严重的不平衡结构中的遭遇，即超常规的规范化。这一特殊的治理形态在实践中的具体表现及在推进治理体系和治理能力现代化的进程中可能发挥的潜能，有待进一步研究。

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