新中国70年我国学前教育政策发展考察

田景正 龙金林 周端云

摘 要：新中国成立70年来，我国学前教育在适应社会要求中快速发展，学前教育政策也在不断进行调整和变革。新中国70年的学前教育政策可以分为新中国成立之初的奠定基础时期、改革开放初期的恢复创建时期、新世纪前后的变革时期及2010年以来的新发展时期四个时期。每一个时期均出台了学前教育的基本政策、事业发展与管理政策、课程及质量政策、学前教师政策等，构建了学前教育政策体系，为学前教育发展发挥了应有的调控和导向作用。未来学前教育政策体系的建构应重视加快学前教育立法进程、进一步完善学前教育政策体系、强化学前教育发展中的薄弱环节政策等。

关键词：学前教育;政策体系;持续健康发展  中图分类号：G619  文献标识码：A  文章编号：1000-5099（2019）03-0090-10

Abstract：Since the founding of People’s Republic of China 70 years ago， China’s preschool education has developed rapidly while adapting to social requirements， and preschool education policies are constantly undergoing adjustment and reform. The 70￣year preschool education policy can be divided into the foundation period in the early years of our country， and the period of restoration and creation in the early stage of reform and opening up， the period of change before and after the new century， and the four periods of new development since 2010. In each period， the proper regulation and guidance of the development of preschool education was functioned with the basic policies of preschool education， career development and management policies， curriculum and quality policies， and preschool teacher policies introduced， the preschool education policy system established. The construction of the future preschool education policy system should focus on accelerating the preschool education legislation process， further improving the preschool education policy system， and the weak parts policies in the development of preschool education.

Key words：preschool education; policy system; sustainable and healthy development

教育政策是国家管理教育的一种政治措施和手段，是国家为完成教育任务，实现教育目标而作出的一种战略性、准则性的规定。[1]新中国70年来，国家在各个时期颁布了比较全面的学前教育政策，对于学前教育的普及、质量提升及管理的规范化、科学化等发挥了应有的调控和导向作用。回顾新中国70年学前教育政策的发展、分析得失、展望未来，有着重要的理论和现实意义。

一、学前教育政策及研究文本的选取

1.学前教育政策体系

教育政策对全社会的教育工作发挥着导向、控制和协调的功能，一般情况下，一个时期的政策体系可分为总政策、基本政策和具体政策三部分。[2]学前教育政策体系是我国颁布的关于学前教育政策的总和，它是针对学前教育改革与发展的一系列法律、法规、规章、规定等。基于学前教育政策体系对学前教育事业全面发展提供政策层面的保障与支撑功能，本文中的学前教育政策体系主要包括学前教育基本政策、学前教育事业发展与管理政策、学前教育课程及质量保障政策、学前教育师资政策等四个方面。学前教育基本政策是实施学前教育工作的基本性规范;学前教育事业发展与管理政策是对一段时间学前教育事业发展和管理的规划和要求;学前教育课程及质量政策是对学前教育内涵发展的规定;学前教育师资政策是对教师素质及其培养的有关规定。

2.研究文本的选取

本研究采取以下三个原则选取研究文本：（1）鉴于各级地方政府等制定的学前教育政策数量庞杂，本文的学前教育政策体系仅指国家教育政策体系，即由国家制定的教育政策所组成的体系。[3]故本研究选用的文本为中央政府或相关部委颁布的学前教育政策文件，地方各级政府政策文件不纳入研究范围。（2）以专门性政策为主，所选择的文本一般要求冠有“幼儿园”“幼儿教育”“学前教育”“托幼工作”名称的专门性文件，其它相关性政策文件不纳入其中。如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民民办教育法》《教师教育振兴行动计划（2018—2022）》等政策，其目标是针对整个教育系统，而且没有把学前教育作为其中一部分单列出来强调，故均不纳入本研究范畴。（3）具体执行性文件不纳入研究范围。在教育部发布的以“通知”命名的一些文件中，多数属于具体操作执行性文件，这些文件也不纳入研究范围。如《开展2015年全国学前教育宣传月活动的通知》《申报国家学前教育改革發展实验区的通知》《关于做好2017年中小学幼儿园教师国家级培训计划实施工作的通知》等。

二、新中国70年我国学前教育政策的发展

中华人民共和国成立后，我国学前教育发展进入了崭新的历史时期。从新中国70年间的学前教育发展和制定的学前教育政策看，学前教育政策的发展可以划分为新中国成立初期、改革开放初期、新世纪之交及2010年以来四个时期。新中国70年各个时期均根据社会发展的要求制定了比较完整的政策体系，引领了学前教育改革与全面发展，有力地促进了学前教育的规范化、科学化，推进了学前教育的普及和学前教育质量的提升。

1.新中国成立初期学前教育政策的奠基

新中国成立伊始，百废待举，学前教育也是如此。据1951年统计，全国幼儿园762所，小学附设幼儿班3 517个，入园幼儿81 816名，教师5 215人。不仅学前教育事业基础薄弱，而且发展极不平衡，在幼儿入园人数中，华东地区占有36万，西北仅3 545人，内蒙古是空白点。[4]学前教育的发展远远不能满足新中国建设和支持工农群众进行生产劳动和文化学习的需要。因此，需要制定出适宜的政策，加快学前教育的发展，为新中国的建设事业做出应有的贡献。从表1可以看出，至1958年，

新中国成立后的9年间，国家从多个方面发布了若干学前教育文件，奠定了新中国学前教育发展的政策基础。     1951年，政务院颁布《关于改革学制的决定》，规定我国学制的第一环就是“幼儿教育”，指出实施幼儿教育的组织为幼儿园，幼儿园收三足岁至七足岁的幼儿，使他们的身心在入学前获得健全的发展。[5]43-44新学制对于学前教育地位的明确规定为新中国制定各项学前教育政策奠定了基础。1952年3月，教育部发布新中国第一个学前教育的专项基本政策《幼儿园暂行规程（草案）》，该文件确定了幼儿园的“双重任务”、幼儿园全面发展教养工作的目标、幼儿园的领导管理、幼儿园的教养原则、教养活动项目等，为新中国幼儿园的办理和学前教育事业发展提出了基本标准和规范。

为了加快推进新中国学前教育事业的发展，教育部等部门于1955—1958年连续颁布了几个文件，有力的促进工矿企业、事业单位和农村学前教育事业的发展。但受大跃进和人民公社的影响，1958年政策导致全国各地盲目开展“三天托儿化”，城乡幼儿教育机构一哄而起，造成了不切实际的浪费。对于学前教育课程及教育教学方面，教育部颁布了《幼儿园暂行教学纲要（草案）》（1952）等文件，制定了幼儿园教学计划、教育原则、各年龄班教育要点、以及幼儿园体育、语言、认识环境、音乐、计算等教学纲要，要求组织视导员对区域内学前教育进行巡视指导等。

大力发展学前教育，需要一大批数量充足的教师队伍。1953—1956年，国家发布了四个关于学前教育师资队伍的文件，制定了幼儿园教师培养、教职工福利等政策。提出了大力发展幼儿师范学校和初级幼儿师范学校、招收高校毕业生，举办短期幼儿师范班等办法加快培养初级专业化教师队伍。除此之外，还要求采取在职学习、轮训、夜校、函授、业务讲座、学前教育研究会及相互观摩等方式培训幼儿园园长、教师、儿童护士、托儿所所长及保育人员等。[5]78同时，要求师范院校教育系创办幼儿教育专业，为幼儿师范学校和初级幼儿师范学校的办理提供师资。

从以上可以看出，新中国成立初期的学前教育政策在新中国学前教育体系创建中发挥着推动引导等基础性的作用。

2.改革开放初期学前教育政策的恢复重构  1978年12月中国共产党十一届三中全会的召开标志着中国进入改革开放新时期。从表2可以看出，基于学前教育的拨乱反正和“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”的要求，在改革开放初期的10余年间，我国通过恢复修订及重新制定，出台了较新中国初期更为全面的学前教育政策体系。

学前教育基本政策方面，制定了《城市幼儿园工作条例》（1979）《幼儿园工作规程（试行）》（1989）《幼儿园管理条例》（1989）及《关于加强幼儿教育工作的意见》（1988）等政策，规定了改革开放新时期幼儿园的办理和管理规范，提出了进一步推进学前教育发展的宏观规划和要求。  这一时期出台了4个学前教育事业发展与管理政策文件。1979年7月24日至8月7日，教育部、卫生部、劳动总局、全国总工会和全国妇联召开了改革开放的第一次全国托幼工作会议，会后，中共中央、国务院转发了《全国托幼工作会议纪要》。《全国托幼工作会议纪要》是改革开放后我国学前教育事业发展的第一个基本性文件，其主要精神是加强托幼工作的统一领导及积极解决托幼工作的经费和保教人员的待遇问题。此后，于1983年、1986年发布了发展农村学前教育的专项文件。《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》（1987）是一个全局性的教育管理的文件，所提出的“地方负责、分级管理”和“有关部门分工负责”的学前教育管理体制一直延续至今。[6]这一时期颁布的学前教育课程及质量保障政策也是四项。其中，《幼儿园教育指导纲要（试行草案）》（1981）《3岁前小儿教養大纲》（1981）分别是幼儿园和托儿所课程政策文件。《幼儿园教育指导纲要（试行草案）》（1981）提出幼儿园的教育任务是向幼儿进行体、智、德、美全面发展的教育，将教育内容定为生活卫生习惯等八项，强调通过游戏、体育活动、上课、观察、劳动、娱乐和日常生活等多种教育手段实施幼儿园教育工作，以防止学前教育小学化、成人化，显示出科学化的学前教育观念。

改革开放初期，我国幼儿园专业教师极度缺乏。面对这一情况，国家制定了培养和促进专业化教师的相关政策。所颁布的《幼儿师范学校教学计划》（1980，1985）《关于进一步办好职业高中幼师专业意见的通知》（1988）《幼儿园教师考核的补充意见》（1986）《寄宿制、全日制幼儿园教师编制标准》（1987）等学前教育师资的培养等政策，促进了幼儿园教师教育向专业化迈进。

由此可见，在改革开放初期，我国所颁布的学前教育政策不仅恢复了因“文革”而被破坏的学前教育工作秩序，而且，正是由于这一时期学前教育政策所发挥的作用，使得改革开放初期的学前教育较快走上了规范化和科学化之路。

3.新世纪之交学前教育政策的变革

新世纪之交的20年，随着我国改革开放不断深入，社会对教育及人才培养不断提出新的要求。一方面，学前教育政策应不断引领学前教育适应改革开放的新环境和新变化;另一方面，学前教育政策还要适时反映国际国内学前教育研究的新成果。对此，新世纪之交的20年，我国出台了一系列改革转型学前教育政策（见表3），引领了这一时期学前教育的转型发展。

《幼儿园工作规程（试行）》（1989）试行6年之久后，《幼儿园工作规程》（1996）作为学前教育的基本政策被确定下来，成为此时期发展我国学前教育的基本性文件。学前教育事业发展方面，随着我国经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的建立，企业转换经营机制，教育部（国家教委）等部门分别于1995年、1997年及2003年连续出台了

三个文件，推进了以社会力量办园为主体的办园体制形成。《关于企业办幼儿园的若干意见》（1995）鼓励企业向社会开放办园;《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》（1997）要求改革办园体制，将推进学前教育社会化作为学前教育发展重要举措;《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（2003）明确提出以形成“以社会力量兴办幼儿园为主体”的学前教育发展新格局。

随着民办学前教育机构体量的不断增大，对其加强管理是此时期学前教育管理工作的重点。针对非法办园、民办学前教育机构管理不规范、从业人员素质不高等问题，教育部出台的《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》（2007）要求各级政府加强对民办学前教育机构的监管，规范民办学前教育机构的发展。另外，针对城乡普设学前班及其存在问题，出台了《关于改进和加强学前班管理的意见》（1991）及《学前班工作评估指导要点》（1996），目的是通过管理和评估，促使学前班教育工作的科学化。

在幼儿园课程和质量政策方面，基于素质教育的要求，在20余年幼儿园课程实验以及借鉴国际学前课程理论的基础上，《幼儿园教育指导纲要（试行）》（2001）出台。《幼儿园教育指导纲要（试行）》（2001）用“教育领域”代替“教育内容”，用教育活动代替了“课堂教学”，标志幼儿园课程观念和实践的重大转变。另外，还颁发了《幼儿园玩教具配备目录》（1992）等与幼儿园保教质量有关的文件。

这一时期学前教育师资以及园长素质的提升不断受到重视，为此，出台的政策文件有《三年制中等幼儿师范学校教学方案》（1995）、《幼儿园园长岗位培训的意见》（1996）、《全幼儿园园长任职资格、职责和岗位要求》（1996）等。2005年教育部颁布的《关于规范小学和幼儿园教师培养工作的通知》进一步规范了幼儿园教师的培养制度和准入制度，有助于提高我国幼儿园教师的整体素质。

4.2010年以来学前教育政策的新发展

历史进入新世纪的第二个10年，我国改革开放取得了重大的历史性突破，经济和社会发展迈入新阶段。随着人们对学前教育认识不断加深，学前教育对于人一生的发展及其社会价值不断得到社会认同。与此同时，学前教育的供需矛盾问题突出，学前教育“小学化”现象愈演愈烈。[7]总之，在人们对有质量学前教育需求与学前教育发展不均衡不充分的背景下，制定科学的反映新时代要求的系统化学前教育政策势在必行。

在学前教育基本政策方面，2016年，我国对实施20年之久的《幼儿园工作规程》进行了修订，颁布了新的《幼儿园工作规程》。2018年中共中央國务院颁发了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》这两份重要文件将对于学前教育全面贯彻党的教育方针，加强幼儿园科学管理，推动依法治教政策的落实，规范办园行为，提高保育和教育质量，完善体制机制，健全政策保障体系，推进普及普惠将发挥更好的基础性作用。

对于学前教育事业发展及管理，中共中央、国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，在普及学前教育的总目标下，对学前教育发展作出了10年规划。国务院专门颁发了《关于当前发展学前教育的若干意见》（2010），要求在政府管理、财政支持、体制改革、培养师资的等多个方面保证学前教育2010—2020年发展任务的顺利完成。[8]按照要求，全国范围内从2011年开始普遍开展了“学前教育三年行动计划”，目前已进入第三期“学前教育三年行动计划”实施阶段。

在幼儿园课程和质量政策方面（见表4），教育部颁布了《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》（2018）《关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》（2011）等文件，一是防治幼儿园的“小学化”现象，不断提高学前教育质量;二是推进0-3岁婴幼儿早期教育试点工作。《3-6岁儿童学习与发展指南》（2012）是这一时期的主要课程文件，是新世纪以来课程研究的重要成果，该文件的颁布与实施，有力的推进了幼儿园课程科学化的进程。

教师政策方面，教育部颁布的《幼儿园教师专业标准（试行）》（2012）、《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》（2012）、《关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》（2011）等文件标志着前所未有的教师准入政策出台，确立了幼儿园教师与中小学教师同等的专业化地位，并取得了专业化发展方面与之同等的财政性支持政策。[9]此外，此阶段国家还颁布了三项学前教育经费政策，一是为了保障幼儿家庭和幼儿园双方合法权益落实而颁布的《幼儿园收费管理办法》（2011）;二是实施中央层级统筹支持学前教育的措施《中央财政支持学前教育发展资金管理办法的通知》（2015）;三是给贫困家庭儿童入园提供学前教育资助出台的《关于建立学前教育资助制度的意见》（2011）。

 三、新中国70年我国学前教育政策发展特征分析

1.基础政策—规范政策—规模政策—内涵政策的发展轨迹  创建新中国学前教育体系是新中国成立初期学前教育发展的主要任务，这就需要从各个方面思考相关学前教育的发展政策。因而，这一阶段的政策不仅为当时的学前教育发展提供了政策支持，也成为新中国70年后几个阶段学前教育政策发展的基础。

“文革”期间，学前教育与其他各级各类教育一样，在“教育革命”的口号下，新中国成立后10余年建设完善的学前教育秩序规范被砸烂。因而，规范化是改革开放初期学前教育发展的迫切要求，这一时期的学前教育政策反映了这一要求。此时期教育部1989年颁布的文件如《幼儿园工作规程（试行）》是对1952年教育部颁布的《幼儿园工作暂行规程（草案）》的修订，以对幼儿园工作作出基本性的全面规范，同时，出台《城市幼儿园工作条例》（1979）、《幼儿园管理条例》（1989）等进一步加强幼儿园的管理，使学前教育走向规范化的轨道。而教育部颁布的《幼儿园教育指导纲要（试行草案）》（1981），非常具体的规定了幼儿园小中大班在体育、语言、数学、常识、美术、舞蹈、唱歌、日常生活、游戏等方面内容、要求、教育方式方法等，另外，还出台《托儿所、幼儿园卫生保健制度》（1985）《城市幼儿园建筑面积定额》（1988）等文件，旨在幼儿园保教工作有章可循，有规可依。

20世纪80年代末，随着改革开放的深入及党的十三大提出中国经济建设三步走总体战略的部署，为了适应社会主义市场经济体制的需要，实现《全国教育事业“九五计划”和2010年发展目标》，因而，如何扩大学前教育规模是这一阶段学前教育政策的诉求。因而，可以说这一时期是学前教育规模政策时期。如国家教委印发《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》（2007），提出到2000年全国三年幼儿毛入园率达到45%以上，农村学前一年幼儿入园（班）率达到60%以上。为了实现上述目标，出台了《关于企业办幼儿园的若干意见》（1995）、《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（2003），提出大力发展民办幼儿园，改革办园体制等以加快学前教育事业的发展。在学前师资方面则颁布了《关于进一步办好职业高中幼师专业意见的通知》（1988），以大规模培养初步专业化的教师队伍，为学前教育发展提供师资保障。

新世纪以来，学前教育的“教育”属性越发被社会和国家所认可，学前教育作为教育体系的一环上升为“重大民生工程”和国家教育战略。这样，在“学前教育春天”来临之际，[10]学前教育的全面普及发展、学前教育的质量等成为这一时期政策制定的基本元素，凸显出注重内涵发展的特点。在学前教育事业发展方面，出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《关于当前发展学前教育的若干意见》（2010）、《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018）对学前教育普及普惠，优质均衡发展起到了全面布局的作用。在学前教育质量方面，教育部制定了《3—6岁儿童学习与发展指南》（2012）课程文件，以及《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》（2018）等，促使学前教育工作不断延着科学化的轨道推进。教师政策方面，国家密集颁布了《幼儿园教师专业标准（试行）》（2012）、《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》（2012）、《关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》（2011），旨在使教师专业化水平提升到新的层次。这一时期学前教育事业发展政策、学前教育质量政策及学前教育师资政策几乎同时组合出台，构成了比较完整的学前教育政策体系，使得新世纪以来的学前教育发展速度、质量提升超过新中国成立以来的任何时期。

2.制定了全面立体的学前教育政策

新中国70年来学前教育政策发展的四个时段中，每一个时期均制定了比较全面的学前教育政策，为学前教育的发展进行了较好的顶层设计和全面规划。各个时期所制定的全面立体的学前教育政策，主要表现在以下三个方面：     一是从横向上看，每一个时期均制定了学前教育基本政策、学前教育发展政策、学前教育质量和管理政策以及学前教育教师政策等，构成了相对完整的学前教育体系，这一点在前文已有比较充分的说明。二是从政策层级上看，在确定基本政策的基础上，制定相应专项政策使基本政策要求在学前教育发展的各具体方面表现更为清晰。如改革开放初期颁布了发展学前教育的基本政策《关于加强幼儿教育工作的意见》（1988），在此前后则颁布了《全国托幼工作会议纪要》（1979）、《关于发展农村幼儿教育的几点意见》（1983）、《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》（1987）、《关于改进和加强学前班管理的意见》（1991）、《全国幼教事业“九五”发展目标实施意见》（1997）、《关于企业办幼儿园的若干意见》（1995）等，使这一时期“加强幼儿教育工作”的基本政策具体化、操作化。三是主体政策制定后，出台配套政策以保障主要政策的落实。如2010年国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》后，教育部等部门出台了开展了“学前教育三年行动计划”意见、《3—6岁儿童学习与发展指南》（2012）、《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》（2012）、《关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》（2011）、《中央财政支持学前教育发展资金管理办法的通知》（2015）等文件，以保证《关于当前发展学前教育的若干意见》所提出目标能按期实现。   

3.充分体现了继承与变革并行的过程

70年学前教育政策体系结构充分以继承为主，70年间的四个时期政策体系结构一直延续在基本政策、事业与管理政策、课程与质量政策和教师教育政策等四个主要方面;而四个方面政策内容则明显体现出继承与创新并行的发展历程。其一，从学前教育基本政策看，在形式上四个时期均采用《幼儿园工作规程》《幼儿园管理条例》政策，但政策指向上却有着质的变化。如四个时期政策中对于学前教育属性的界定由“使幼儿的身心在入小学前获得健全的发展”（1952《幼儿园暂行规程草案》）、“学校教育的预备阶段”（1989《幼儿园工作规程（试行）》）到“基础教育的有机组成部分”（1996《幼儿园工作规程》），再到“基础教育的重要组成部分”（2016《幼儿园工作规程》）;而幼儿园的任务也由“对幼儿进行初步的全面发展教育工作” （1952《幼儿园暂行规程草案》）发展为“对幼儿实施体、智、德、美多方面全面发展的教育”（1989、1996《幼儿园工作规程》），而2016年《幼儿园工作规程》将幼儿园任务定位为 “对幼儿实施德、智、体、美诸方面全面发展的教育”，2018年《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》强调学前教育为“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人奠定基础”，把德育放在第一位，以与国家立德树人的教育方针及中小学的提法保持一致。其二，从学前教育事业政策看，由以城市街道、工矿企业、事业单位、农村共同发展（1954、1956、1958）到城市为主（《城市幼儿园工作条例》（1979））向普及学前教育，促进城乡均衡发展（《关于当前发展学前教育的若干意见》2010）转变;由政府、机关、企业、集体的“两条腿走路”（《全国托幼工作会议纪要》1979）发展学前教育到“推进学前教育社会化”（《全国幼教事业“九五”发展目标实施意见》1997）“以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体”（《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（2003））再发展到“大力发展公办幼儿园，提供广覆盖、保基本的学前教育公共服务。”（《关于当前发展学前教育的若干意见》（2010）），反映了学前教育事业发展深刻的变革。其三，从学前教育课程与质量政策看，70年来，国家分别于1952年、1981年、2001年、2012年颁布了四次关于幼儿园课程改革文件，这四个文件反映了学前教育课程的四次重大转变，具有里程碑的意義。1952年课程文件是学习苏联的结果，体现出明显的知识系统性和高度的教学计划性;1981年课程文件规范化、知识化色彩依旧强烈，但为后来课程改革的推进奠定了良好的基础;2001年课程文件表达出综合化、儿童主体性的改革方向，2012年课程文件要求课程进一步走向生活、走向生成，体现出有别于小学的课程样态。[11]其四，从70年学前教育教师政策看，也体现出两个重要的转变：一是教师的专业化发展要求;二是对于职后教师成长的重视，采取加大各级财政性投入的方式来提高幼儿园教师培训的覆盖面和培训质量。

 4.如实反映了学前教育发展的客观要求  新中国成立70年来，国家根据学前教育发展状况和社会要求，不断对学前教育政策进行调整。从事业发展看，新中国成立初期，学前教育事业基础极为薄弱，对此，教育部等部门连续颁布了《关于工矿、企业自办中小学和幼儿园的规定》（1955）及《教育部转发江苏等省关于农村幼儿园的四个文件的通知》（1958）等几个文件，有力的促进城乡农村学前教育事业的发展。改革开放初期，农村学前教育工作未受到应有的重视，事业发展缓慢，办园条件很差，幼儿教师待遇低，教育工作普遍存在小学化、成人化倾向。对此国家连续颁布了《关于发展农村幼儿教育的几点意见》（1983）、《关于进一步办好幼儿学前班的意见》（1986）及《关于改进和加强学前班管理的意见》（1991）等，以推进农村学前教育事业发展。随着经济体制改革的推进，城市学前教育发展体制也亟待转型，新世纪之交颁布《全国幼教事业“九五”发展目标实施意见》（1997）及《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（2003）等文件，出台了“推进学前教育社会化”“社会力量办园为主体”的学前教育发展政策，促进了学前教育事业的快速发展。而当学前教育在快速发展中出现公平问题时，国家适时颁布了《关于当前发展学前教育的若干意见》（2010），努力彰显学前教育的公益属性。再从学前教师教育政策看，新中国成立之初，教育部发布了《关于大力培养小学教师和幼儿教养员的指示》（1956）等文件，较好地解决了幼儿教师缺乏的局面。20世纪80年代末，为了给大力发展学前教育提供专业化的师资保障，国家颁布了《关于进一步办好职业高中幼师专业意见的通知》（1988）。新世纪以来，幼儿园教师学历层次低、专业化发展长期不足的问题依旧没有很好的解决，国家于2010年后针对性出台了《幼儿园教师专业标准（试行）》（2012）、《关于加强幼儿园教師队伍建设的意见》（2012）、《关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》（2011）等文件，力图从专业深化、教师准入、财政投入、培养培训等方面努力提升幼儿园教师的专业化水平。

 四、关于未来我国学前教育政策体系建设的构想  学前教育政策主旨在于引领社会要素解决学前教育问题，促进学前教育持续健康发展。因而，未来学前教育政策体系的建构一定应最大限度地体现引领学前教育进一步发展的功能。

1.进一步完善学前教育政策体系

从儿童成长的阶段看，学前儿童是指正式进入小学学习前0—6岁年龄段的儿童，学前教育应包含0—6岁儿童的全部教育。从学前儿童教育与生活场域看，它包括幼儿园教育、家庭教育、社区教育等。新中国成立70年来，我国的学前教育政策建设不断深入完善。但也不难发现，70年来的学前教育政策主要是围绕“幼儿园”这一3—6岁幼儿教育机构进行建构的。比如，学前教育最基本的政策《幼儿园工作规程》（1952，1989，1996，2016）均是对“幼儿园”工作进行要求规定，学前教育事业发展及管理政策、学前教育课程政策及教师政策等也基本上是针对“幼儿园”工作出台的。随着我国3—6岁儿童学前教育向0—3岁儿童学前教育的延伸，以及多种路径促使学前儿童高质量的学习和生活的要求，未来学前教育体系不应只是“幼儿园”的政策体系，应是0—6岁儿童教育的政策体系，同时，还应出台科学的家庭学前教育、社区学前教育政策等综合立体的学前教育政策。教师政策除了专任教师政策、园长政策外，还应包括学前教育机构其它教职工政策，如保育员政策等。

2.加快学前教育立法进程，使学前教育政策进入法律层级  改革开放以来，特别是新世纪以来，学前教育取得了前所未有的发展，适龄儿童入园率大幅攀升。党的十九大提出，要进一步“办好学前教育”“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。当前及以后较长一段时间里，我国学前教育发展的内在动力是人民群众对优质、公平以及多样化学前教育的需求前所未有的强烈，而学前教育自身却存在着发展不平衡不充分的问题。[12]在学前教育发展这一基本矛盾的背景下，涉及学前教育价值观、学前教育办理主体、学前教育发展保障、学前教育管理机制体制、教师队伍建设等一系列重点环节和关键问题。只有解决好这些问题，学前教育才可能乘势而上，取得新的成就。

从新中国70年学前教育的发展经验来看，解决上述问题需要通过对学前教育专项立法予以保障。[13]比如，学前教育对儿童的终身学习与发展处于什么样的地位，政府在发展学前教育中应发挥什么样的责任，公共财政在学前教育发展中应给予什么程度的保障，幼儿园教师准入标准及其待遇等等，都需要给予法律意义上的明确。有了学前教育法作保障，在此基础上制定的相应学前教育政策才能避免在学前教育实践中“无能”与“低效”的尴尬，才能更好发挥其推动学前教育事业持续健康发展的作用。

3.强化学前教育发展中的薄弱环节政策

当前，我国的学前教育自身发展极不均衡。而要促进学前教育普及和学前教育质量的提升，必须对其发展中的薄弱环节和要素加以重视，制定适宜的政策。

首先是农村学前教育发展滞后的问题。改革开放以来，由于农村经济体制的转型，原有的“三级所有，队为基础”的集体经济不复存在，而县乡一级教育财政主要投入在义务教育。由于农村家庭的学前教育观念缺失以及支持学前教育能力不足等原因，致使我国农村学前教育，特别是中西部地区的农村学前教育发展长期停滞不前。因此，未来的学前教育发展首先要制定出切实可行的农村学前教育政策。农村学前教育政策的基本点是强化政府在农村学前教育的主体责任，强调政府在推进农村学前教育发展及质量提升方面等扮演主要角色。[14]

其次是幼儿园教师政策。长期以来，大部分非在编幼儿园教师处于教师队伍的“边缘群体”地位[15]，社会对她们关注不够。近几年，沸沸扬扬的幼儿园“虐童”事件从侧面反映了这一状况。2012年，教育部颁布了《幼儿园教师专业标准（试行）》，初步解决了幼儿园教师准入和教师教育标准问题，但幼儿园教师的待遇问题，包括经济收入和其它社会待遇尚未得到应有的解决。一方面，我国幼儿园教师队伍中的绝大部分没有进入政府财政编制，现有政策中关于“教师权利”的种种规定对于她们来说只能是一纸空文;另一方面，现有的关于“幼儿园教师”政策对于幼儿园教师特殊性关照不够，大部分政策是与中小学教师，特别是小学教师合并在一起出台，因而不能很好地反映幼儿园教师发展的诉求。身份确证与待遇是教师专业发展和保证教育工作情怀的先决条件。因此，未来一段时间的教师政策应侧重反映对于达到准入要求的非在编教师地位与待遇解决问题等。

再次是民办幼儿园发展政策。当前民办幼儿园在学前教育事业发展中依然占据“主体”地位，据教育部官网数据统计，截止2017年，我国幼儿园共计254 950所，民办幼儿园160 372所，占幼儿园总数62.9%;专任教师共计2 432 138人，民办幼儿园专任教师1 510 277人，占专任教师总数62.1%;在园幼儿共计46 001 393万人，民办园幼儿25 723 434人，占在园幼儿总数55.9%。因而，必须重视对于民办幼儿园发展政策的思考设计。当前对于民办幼儿园的发展政策主要包括普惠性民办幼儿园推进政策、学前教育“小學化”治理政策等。通过制定政策加强对民办园的管理，促使民办幼儿园健康发展。

4.进一步把握好学前教育政策空间

所谓教育政策空间是指教育政策的理论和实践范围指向，它在客观上是由政策理论的有限性决定的。因而，教育政策的管理，包括教育政策制定颁布及执行、评估等都存在于一定的空间之中[16]。从政策空间的视角思考学前教育政策，要关注以下政策制订和实施的诉求：其一是学前教育政策的公益性取向。政策的本质在于“公共政策是对全社会的价值作权威的分配”[17]，2010年，国务院颁发的《关于当前发展学前教育的若干意见》及2018年中共中央国务院颁发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》特别强调学前教育必须坚持普惠性和公益性，因而，我国的学前教育政策必须是普惠性的教育，不分贫富、民族、地域，理应为所有学龄前儿童提供适合的保育和教育。其二是注意学前教育政策统一性与本土性的合适张力。教育政策一旦制定，便具有强制性，地方具有贯彻落实政策的责任和义务，但我国各地之间学前教育发展差异显著，“一刀切”式的推进国家政策是不现实的。因此，对于我国来说，国家层面的教育政策应多为“总则”“纲要”“指南”，提供总体方向原则，各级地方政府则需要根据国家政策的精神，制定具体实施细则。其三有效利用教育政策空间的最佳拓展时机推动教育政策实施。有学者认为，抓住教育政策的问题溪流、政策溪流及政治溪流交汇时“政策之窗”开启的短暂时刻，能够促使教育政策有效的实施与实践转化。[18]因而，制定和实施学前教育政策应抓住这一“政策之窗”。例如，利用近几年频频出现幼儿园出现的幼儿园教师“虐童事件”，出台有关政策推进幼儿园教师的准入和待遇问题等逐步解决。

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