中国关停“煤电”的危与机

谭浩

由于近年经济结构的调整和高耗能制造的减少，中国整体用电形势宽松，电力供应远大于需求。2018年，中国火电厂平均年发电时间仅为4361小时，尚不足50%的设备利用率，有序、大幅度的煤电关停不会对中国电力供应安全造成威胁。

2019年1月底，德国“增长、结构转型与就业委员会”（又称“煤炭委员会”）正式通过决议，宣布德国最迟将于2038年彻底放弃燃煤发电。作为德国这个工业大国能源政策的一项重大改革，德国“弃煤”在世界能源和环境领域引起了广泛关注。

“弃用煤炭发电联盟”已有32国

事实上，德国并不是第一个宣布“弃煤”的国家。在联合国2017年波恩气候变化会议上，英国和加拿大发起成立了“弃用煤炭发电联盟”。目前，该联盟已有法国、丹麦、意大利、墨西哥等32个国家和美国加州、纽约州、澳大利亚首领地等22个祂区政府参加。根据计划，这些国家和地区都将在未来5至12年肉彻底淘汰燃煤发电。德国“弃煤”的特别意义在于，目前燃煤发电仍然是德国电力系统的支柱，占德国年总发电量的35%，占比与所有可再生能源发电之和持平。同时，德国拥有丰富的煤炭储量，在过去200年间为德国发展强大的工业竞争力提供了廉价的能源供应，停止相对便宜的燃煤发电无异于“壮士断腕”。

中国需关停至少230家煤电厂

在中国，燃煤发电的进退也在对中国的能源结构和地区经济产生重大影响。根据国家发改委的要求，“十三五”期间，全国需要停建和缓建燃煤发电产能1.5亿千瓦，淘汰落后机组0.2亿千瓦以上。国网能源研究院有研究表明，从电量平衡、电力平衡和灵活调峰等角度测算，中国煤电装机需求至2020年应在7亿千瓦至9.8亿千瓦之间。即使不再审批新的煤电项目，若目前全部核准项目建成投产，2020年全国煤电过剩仍将达到2.2亿至4.2亿千瓦。华北电力大学的另一项研究表明，最保守估计，中国煤电装机过剩在2020年也将达到1.4亿千瓦。如果以一个煤电机组平均30万千瓦，一个煤电厂平均拥有两台类似机组计算，这意味着全国需要关停超过230家中大型燃煤发电厂，涉及资产达2.45万亿元。

与德、英、法等国的煤电退出不同，中国的“退煤”面临特有的挑战，同时也具有独特的机遇。不久前，笔者参与调研中国南方几个煤电企业的退出过程，发现中国燃煤发电产能的退出至少有以下挑战。

中国煤电规模远大于他国

第一，中国需要退出的煤电规模远远大于世界其他国家。

目前，燃煤发电占中国发电总量的65%。即使以国家发改委2020年前淘汰0.2亿千瓦不符合要求的煤电机组的目标计算，也相当于在此之前需要淘汰目前德国一半的煤电产能。截至2018年底，中国煤电规模已经达到10.1亿千瓦。同时，根据全球煤炭研究网络2018年9月发布的报告，中国正在开发建设的煤电装机达2.6亿千瓦，几乎相当于美国全部现有煤电装机。其中相当一部分是在2014年后，由于煤电项目的环评审批权下放到各省后引发的煤电泡沫中的投资项目。在建煤电项目和已有煤电产能相加，与《电力发展“十三五”规划》中2020年11亿千瓦的煤电装机控制目标相差1.7亿千瓦，显示中国燃煤发电产能过剩严重。

同时，燃煤发电伴随的环境问题，给各地关停煤电带来更大压力。比如各地制订的“打赢蓝天保卫战行动计划”及“大氣污染综合治理攻坚行动方案”，往往把关停当地部分燃煤电厂作为一项重要工作。这些因素叠加，使煤电的退出时间特别紧迫。

缺乏统一的思路和政策支持

第二，煤电退出缺乏统一的思路和相应的政策支_持。根据我们的调研，燃煤发电企业关停目前以行政命令为主，通常时间要求紧迫，而政府与关停企业、涉及员工和其他利益相关人员往往沟通不足。与钢铁、采煤行业的去产能不同，国家对煤电企业没有专门的去产能奖补资金，关停产生的成本往往需要企业自行承担。再者，各地煤电退出的做法缺乏统筹安排，可能造成新的环境和社会问题。比如在经济发达地区，本地煤电的关停往往导致从外省输入电力需求的增加。在全国煤电产能问题凸显的同时，西部地区在2018年又迎来煤电机组投运的高峰，客观上抵消了部分地区煤电关停对全国整体能源结构的改善。

可供借鉴的是德国2018年6月由联邦政府牵头成立“增长、结构转型与就业委员会”。该委员会的成员来自工业界、地方政府、环保组织和学术界的代表。经过长时间的协商，该委员会最终以27比1的投票结果通过了“2038年彻底放弃燃煤发电”决议，体现了德国整体的需要和各方的诉求，结果被包括政府、环境保护组织、产煤地区、燃煤电厂工人和电力消费者等广泛接受。

中国半数火电企业亏损

第三，从我们调研的发电企业看，除少数企业外，发电企业往往对燃煤发电的关停有强烈抵触情绪，并且对转型缺乏战略考虑。通常来说，企业退出某个特定市场或业务的障碍主要源于三种因素。1.经济因素，主要包括特定资产变现困难，以及现有员工的安置成本等。2.企业战略因素，主要指特定业务和企业其他业务有联动关系，削减某项业务可能会影响企业其他领域的经营。3.管理层的因素，主要是管理层对市场环境信息掌握不充分，对企业具体业务成本收益测算不科学，以及可能存在的管理层出于自身利益考虑不愿缩减业务规模等障碍。

2018年，中国火电企业亏损面近50%，但在我们调研的企业中，很少有企业愿意主动关停发电机组，对超过或接近设计服役年限的燃煤发电机组也不例外。上述三种“退出障碍”在关停中都有体现。例如，在政府近年来的要求下，发电企业已在脱硫脱硝设备上做了较大投资。尽管燃煤发电业务本身很难盈利，但如果关停发电机组则损失更大。另外，发电装机需要经过层层审批，因此发电业务历来被视为一项稀缺资企业不愿轻易放弃。富余人员安置，包括管理层的安也是煤电关停过程中的重要考虑，如果没有相应补偿，这项工作很难推动。

中国整体用电形势宽松

不过，中国“退煤”也有三个突出的有利条件。

首先，尽管中国煤电需要关停的绝对规模巨大，但相对于中国目前世界规模第一、总量达19亿千瓦的装机总量而言，仍然可以承受。目前，中国以风电、光电为代表的可再生能源发电发展迅猛，电网覆盖完备，特高压等技术的发展又为长距离输电创造了有利条件，因此部分煤电关停在技术上完全可行。特别是由于近年经济结构的调整和高耗能制造的减少，中国整体用电形势宽松，电力供应远大于需求。2018年，中国火电厂平均年发电时间仅为4361小时，尚不足50%的设备利用率，有序、大幅度的煤电关停不会对中国电力供应安全造成威胁。

煤电关停可带来环境效益

其次，虽然当前煤电退出缺乏整体协调的安排，但如果设计合理，煤电关停符合包括中央政府、地方政府和企业在内的各方利益，政策协调具有可行性。从中央政府来说，关停落后煤电不仅是去产能的一个重要任务，还是完成中国在应对气候变化方面相关承诺的重要措施。考虑到应对气候变化是中国当前在国际上具有正面话语权的关键领域，而煤电关停是减少温室气体排放最容易引起关注的措施之一，中国在这一领域的努力对提升国家形象和赢得国际舆论支持具有重要作用，因此应该会受到中央政府的高度重视。

从各地方政府而言，煤电关停可以带来环境效益，是地方政府减少空气污染的重要举措。同时电厂土地可以转作他用，有助于提升城市形象。对发电企业来说，尽管关停通常是一个痛苦的过程，但目前煤电业务的亏损也在促使部分企业下决心加快转型，尽早决策有利于在与政府等相关方的博弈中争取到较好的条件。

主要困难是员工安置问题

最后，关停煤电的主要困难是员工的安置问题。但在很多中心城市，煤电厂所在地块已具備巨大的经济价值。我们在调研中发现，这些可使用土地往往是很多地方政府强力推进本地燃煤发电厂关停的一个隐形因素。在很多个案中，这些土地再开发产生的收益在理论上可以完全负担关停的相应成本，包括员工的再安置成本。如果遵循成本和收益相对应原则，“关停”在经济上对相关企业是可行的。

“转型管理”帮企业降低转型困难

在笔者所在的澳大利亚，政府对煤电关停并没有相关要求，然而几大主要发电企业都主动对旗下的燃煤发电厂做出了未来几年内关停的安排。这主要是从经济上考虑，有序淘汰燃煤火电比改造和继续运营这些机组更划算。未来气候政策和公众舆论将给煤炭等化石燃料的使用带来更大压力，这就会给燃煤发电业务带来持续的经营风险。

在关停过程中，一些企业积极引入“转型管理”等先进理念，部分降低了转型的困难。比如，AGL电力公司已宣布将关停旗下两家大型燃煤电厂，这两家电厂目前供应新南威尔士州（澳大利亚最大的州）约30%的电力。在关停准备过程中，AGL在电厂所在地区发起成立了有地方政府、当地社区、上下游用户和研究机构等相关利益方参与的“地区能源转型联盟”，开展协商、沟通，并以此为平台开展一系列针对准备关停、实施关停和关停后企业和地区经济转型的研究项目，争取平稳关停和公平、有效转型。这些经验值得中国相关企业和机构借鉴。