基于土地发展与空间管制的研究分析

洪魏杰

摘 要：土地是人类最重要的资源之一，是人类生存与发展的物质基础。实现土地更好地发展是实现国民经济健康持续发展的重要保障，空间规划是在合理利用土地的基础上建构的生存空间，空间规划体系的多元化应与土地发展统筹规划，协同发展。空间规划起源于土地发展权的适用，空间管制是实现区域空间合理规划的重要管理机制，规划协同是完善空间规划、保证土地适宜开发的重要策略。

关键词：土地发展;空间管制;空间规划;协同发展

1 引言

土地是一个国家发展的最重要、最基本的物质基础，合理利用土地资源，做好土地发展工作，做好空间规划，关乎国民生计。中共中央的第十八届三中全会提出全面深化改革的决策，该决策也对土地总统规划产生重要影响。在新时代的历史机遇下，统筹建设空间规划至关重要。我国在保证土地合理规划的基础上实现了四类空间规划，土地发展工程是我国一直不断进行的公共建设事业，基于土地发展权的空间规划和管理空间规划的空间管制越来越成为社会关注的热点。

2 我国空间规划发展态势

空间是为满足人的目的而被创造出来的，人们规划现代经济越来越倾向于规划空间，空间之所以会变成人们追逐的热点，是因为空间成为利益的来源。[1]

我国有四大类空间规划，城乡规划、土地利用总体规划、生态功能区规划和主体功能区规划。这些功能区会出现难以协调、划分标准不一等一系列问题。[2]在城乡规划上从原先的“一书三证”管理模式到现在的“三区四线”体系;在土地规划中经历了从“用途管制”到“建设用地空间管制”的转化形式;在发展规划中经历了从“目标规划”到主体功能区规划的过渡;如今的生态功能区规划也实现三级功能区划分的体系。这四类功能区规划的方式显示了各自不同的特色。

3 基于土地发展权的空间管制

事实上，我国四类空间规划，无论是城乡规划还是土地规划都十分重视空间管制。为何会强调空间管制，空间管制的作用以及空间管制与空间规划有何关联等等，这些问题的答案都在土地发展权上。

3.1土地发展权、空间规划与空间管制关系探析

顾名思义，土地发展权可以理解为在土地上进行施工开发的权利。[3]1947年，英国《城乡规划法》最早采用土地发展权这一名词。“空间管制”旨在制止人类无止尽开发土地、空间资源的欲望和行为，合理管理空间资源。针对不同的空间类型区域，制定相关的开发标准和政策法规，对开发进行管理与监督，这是资源配置调节的一种方式，可以优化空间资源配置。在空间管制的作用下形成了土地发展权，空间管制是土地发展权的一种配置形式，是在空间上的分配。合理建设区、允许建设区的土地发展权充分实现，而禁止建设区域的土地发展权则没有得到实现。空间规划是实现区域协调管理、地域功能得以实现的一种管理方式与手段，各种空间所呈现的状况正是空间管制实施的效果，对空间规划进行干涉与管理正是空间管制最核心的要义所在。

3.2我国的土地发展权和空间规划体系概述

我国也存在土地发展权，这一点毋庸置疑。在我国，土地发展权是潜在的，隐型的。在《土地管理法》及相关法律中，涉及土地权利的仅有占有权、收益权、使用权，还有处分权，没有准确提出“土地发展权”一词，但是，无论是以前的条款立项，或是“一书三证”模式下的城乡规划，其针对的客体始终是土地发展权。近些年来，关于土地发展权的案例非常多见。例如，2000年浙江省实施的建设用地指标区域内转移与实现跨区域交易项目和各区域的城乡建设区增减挂钩试点也都是围绕土地发展权这一中心而进行的探索。

我国的土地发展权属于国有。土地发展权需要明确其配置主体，涨价归公，还是涨价归私，还是涨价共享是围绕土地发展权而出现的三种争论，很多学者都认为应当是涨价归公，即土地发展权属于国家。[4]我国是社会主义公有制国家，国家公有和集体所有并行是我国的特色政策，根据《土地管理法》第四十三条规定，集体建设用地拥有部分土地发展权，非建设用地没有土地发展权。这一点也充分表明我国的土地发展权属于国家。

4 我國土地发展与空间规划协同策略探析

当前我国空间规划面临着一些问题，比如规划目标差异大，实际效果与目标相异，布局规模不统一，各自为说，分类标准不一致，城乡发展不平衡，习惯性忽视乡村区域规划，百姓不认同，方案失去民众理解与支持等等。想要有效解决上述一系列问题，最根本的方法就是基于承担责任下的协同发展。《辞海》一书中对“协同”的解释为“相互合作，齐心协力”，即可理解为不同主体彼此配合来共同完成事情，所以更好的实现土地开发与利用，实现空间合理规划就是要在共担责任的前提下协作配合。同时，真正推进规划协同还有几个方面特别重要。

首先，“保生态红线，保发展底线”应该成为规划协同的基本原则，我国特殊的国体决定了各级规划必须遵守这一基本底线。其次，规划协同也应该极力打造“三生”空间，优化国土空间，实现集约高效的生产空间，并且建造宜居适度的生活空间，这就需要相关规划人员，建设人员共担责任，努力实现人人合理拥有土地发展权的最大公约数。最后，在城乡规划方面，相关部门要更加注重土地发展权，更加重视各方的权益。城乡规划的成功与否，在于是否做到统筹兼顾，协同发展，要充分处理好中央政府、地方政府与个体之间的关系，要保障人民群众的参与权与知情权。

5 结语

我国土地发展总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区空间规划各具特色。但是在总体规划土地发展的情况下，空间管制仍然是合理监管土地开发利用，充分实现资源配置的重要管理手段。土地发展、空间规划和空间管制三者关系密切，相辅相成，不可或缺。由土地所有制的原因而决定了在土地发展权的支配下空间管制成为土地规划、空间规划的体制机制。想要解决当前我国空间规划面临着一些问题，规划协同是唯一的办法，即是强调在共同责任下各方协作共进，彼此配合。

参考文献

[1]何子张，我国城市空间规划的理论与研究进展[J].规划师，2002，22（7）：87-90.

[2]许德林 欧名豪 杜江，土地利用规划与城市规划协调研究[J].现代城市研究，2004（1）：46-49.

[3]胡兰玲，土地发展权论[J].河北法学，2002（2）：143-146.

[4]张友安 陈莹.土地发展权的配置与流转[J].中国土地科学，2005（5）：10-14.