我国环境信用制度构建研究

王文婷 熊文邦

摘要：环境信用，即环境保护信用，指环境主体在环境保护领域履行法定义务或遵守约定义务的状态。环境信用制度是社会信用法治建设的有机组成部分。在碎片化的地方环境执法体系中，我国现行的环保制度和以惩罚为主的单一模式难以达到生态文明建设的要求。环境信用制度在公开透明、协调分工、强制与自愿结合、激励与惩戒并举等原则的引领下，可以对环境部门及相关部门的权力进行有效整合，充分调动多元主体的积极性，为有效治理环境提供了新思路。环境信用制度构建应坚持法治化的框架，考虑评价标准、评价依据、联合激励惩戒机制和修复机制等方面。在环境信用制度中，要坚持政府的主導地位，完善顶层设计，制定全国统一的标准，各地可以结合自身的特殊条件推出细化措施，从而实现环境信用法治化的良性格局。

关键词：信用信息共享平台;环境信用;社会信用;联合激励惩戒机制;信用修复;企业环境信用评价

中图分类号：X32;D63文献标识码：A文章分类号：1674-7089（2019）04-0089-15

一、环境信用的理论研究

（一）环境信用的基本内涵

环境信用，即环境保护信用，指环境主体在环境保护领域履行法定义务或遵守约定义务的状态。信用（Credit）的本意为平等民事交易主体之间的债权债务关系，但是对环境信用的理解显然不能如此狭隘。根据中华人民共和国国家标准GB/T 22117—2018《信用 基本术语》，信用的定义为“个人或组织履行承诺的意愿和能力”。除了经济领域的交易信用，还包括社会领域的信用。社会领域的信用难以用货币度量，环境信用即属此类。因此，环境信用信息是指可用于识别企业等信用主体在环境保护领域守法、履约状况的客观数据与资料。

（二）我国现有环保制度有效性不足

企业环境信用具有主体利益多元化、复杂化的特征，因此在现有环保制度框架下，生态治理的一般模式在维护、协调多方主体的环境权益时越发显得捉襟见肘。为了进一步保护企业利益、私人利益以及公共利益，规制企业环境行为需引入信用制度，重视并运用生态治理的信用模式。一般模式和信用模式在治理主体、治理方式、治理手段以及治理积极性等方面均有明显区别。首先，治理主体不同。一般模式主要依靠环境部门的行政力量，治理主体单一。在信用模式中，环境部门、财税部门以及公安部门等均属于治理主体，各部门多角度规范企业环境行为。其次，治理方式不同。一般模式主要采用单方面的治理方式，具有碎片化的特征，即环境部门单方面地向企业施加惩处压力，促使企业提升环境信用。在信用模式中，行政部门、行业企业和社会公众等多元主体共同搭建生态治理平台，呈现出扁平化的特征。再次，治理手段不同。一般模式主要使用传统的行政性手段，诸如行政许可、行政处罚、行政强制等，重点在于加强管理。信用模式则以社会信用法治为基础，运用各类信用工具开展生态治理工作，如环境信用评级、环境信用联合激励惩戒以及环境信用修复等。最后，治理积极性不同。在一般模式中，环境部门难以调动其他行政部门的积极性;在信用模式中，各个行政部门定位合理，科学分配责任与权力，环境部门与其他行政部门协调分工，提高了生态治理的效率。

（三）环境信用是现代企业核心竞争力的重要方面

市场经济具有自发性、盲目性与滞后性，企业为了追逐利益，环境意识淡漠，轻视环境信用，缺少环保的积极性，甚至会规避环保法律法规。在传统经济学理论中，追求利润最大化是企业最主要甚至唯一的目标，企业被认为是典型的“理性经济人”而非“理性生态人”，企业在决策之前必须考虑市场需要。焦国成：《中国社会信用体系建设的理论与实践》，北京：中国人民大学出版社，2009年，第228页。

市场经济是讲求自由的经济形态，人人均可追求自身利益最大化，这是人类社会发展的必然要求。王伟：《市场监管的法治逻辑与制度机理：以商事制度改革为背景的分析》，北京：法律出版社，2016年，第1页。对现代企业而言，环境信用是企业信誉、社会责任等核心竞争力的重要组成部分。首先，环境信用属于企业信誉。查尔斯·丰布兰（Charles Fombrun）指出，“企业信誉是一个企业过去一切行为及结果的合成表现，这些行为及结果描述了企业向各类利益相关者提供有价值的产出的能力。”根据来源，企业信誉包含产品信誉、服务信誉、竞争信誉、财务信誉以及其他信誉等。企业是市场经济的细胞，是国家的成员，必须遵守法律法规，自觉履行相关法律义务。保护生态环境是我国的一项基本国策，根据《宪法》《刑法》《环境保护法》等，任何成员均有保护生态环境的法律义务，破坏生态环境属于需承担民事责任甚至刑事责任的违法行为。良好的环境信用说明企业处于能够遵守环境法律法规的有效性状态，企业不仅要履行与客户的契约（约定义务），更要遵守法律法规（法定义务），进一步提高自身的信誉。其次，环境信用是企业社会责任的重要部分。当前，全球环境日益恶化，亟需修正传统的企业理论，强调企业社会责任。企业社会责任是指企业在追求利润、承担对股东的法律责任时，还要承担对员工、消费者、社区以及生态环境的责任。企业社会责任是企业的法律义务与道德义务，以企业的非股东利益相关者为企业义务的相对方，是正式制度安排与非正式制度安排的统一体。 卢代富：《企业社会责任研究——基于经济学与法学的视野》，北京：法律出版社，2014年，第95-96页。易言之，现代企业应超越传统理念，不再将利润作为唯一追求，要在生产过程中关注人的价值，强调企业对消费者、社会以及环境的贡献。因此，企业积极履行环境义务，开展环保活动既能提升环境信用水平，也是履行社会责任的外在表现。最后，环境信用是现代企业核心竞争力的重要支撑。当前，随着社会信用法治建设向纵深推进，我国正在加紧布局“一处失信，处处受限”的失信联合惩戒大格局。为提高企业的违法成本，对破坏环境的企业不仅要处以罚款，还要向他们关闭土地出让、行政审批、政府采购、政策优惠等方面的大门，将各类资源向环境信用良好的企业倾斜。

（四）环境信用制度构建的基本原则

环境信用制度是社会信用法治建设的有机组成部分，应遵循相关基本原则。第一，公开透明原则。企业环境信用信息的收集、整理和披露过程，企业环境信用的评价过程和“红名单”“黑名单”，企业环境信用制度的政策文件等，这些信息都应向社会公开，接受公众监督。第二，协调分工原则。企业环境信用制度包括政府部门、信用评价部门、信息管理部门、企业以及金融机构等多元主体。要明确不同主体的地位与分工，加强沟通与协作，实现共同的目标。第三，强制与自愿相结合原则。鼓励企业自愿参与环境信用评价，根据企业造成环境污染的程度，决定是否对其采取强制信用评价。这種方式可以提高效率，减少信用评价部门的工作量。第四，激励与惩戒并举原则。要进一步坚持守信激励与失信惩戒并举，加快建设全国统一的企业环境信用信息公示平台，表彰环境守信企业，激励环境守信人员，及时公示环境失信企业。

二、环境信用制度构建：评价标准

（一）环境信用制度中的多元主体

1. 构建环境信用制度，推进多元治理

我国拥有14亿人口，庞大的人口基数会将一个很小的环境问题放大为环境难题。建设美丽中国必须提高公众的环保意识，鼓励社会组织积极参与。在顶层设计中，将“生态文明”写入《宪法》说明党和国家对保护生态环境重要性的认识已经达到了全新的高度。2014年修订通过的《环境保护法》专章规定了公众参与，将其作为一项基本原则，同时还规定了环保信息公开和环境公益诉讼制度等。以此为基础，《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《环境保护公众参与办法》等一系列规定相继出台，细化法律条文，增强可操作性。可以说，近年来兴起的社会治理新理念已经渗透进环境治理模式创新与完善的过程。

基于信用与法治的国家治理是一种“非人格化”治理，是非曲直不依照关系亲疏，而取决于能力、制度和法律。王若磊：《信用、法治与现代经济增长的制度基础》，《中国法学》，2019年第2期，第88页。环境信用制度构建离不开政府与社会的合作。在公众参与环境治理的新时代，要进一步完善政府负责、社会协同、公众参与的环境治理体系，完善环境法律法规。多元共治的优势在于可以整合政府治理的直接性和权威性，市场调控的及时性和自发性，民众治理的普遍性和聚合性，做到取长补短，相得益彰。 王莉：《我国企业环境信用评价制度的重构思路》，《法学杂志》，2018年第10期，第102页。第一，政府依然是构建环境信用制度的主导力量，统筹规划并监督管理全过程。第二，企业在环境治理过程中扮演双重角色，既是政府监管的对象也是社会监督的对象。作为评价对象，企业应落实环境治理的主体责任，积极学习环保知识，提高环保意识，遵守法律法规和生产标准。企业要正确认识环境信用，严肃对待联合激励惩戒机制，主动接受有关部门的环境信用评价，不隐瞒问题，不虚构成绩。第三，环保社会组织在生态文明建设和绿色发展中具有重要作用。要进一步完善环保社会组织的管理体制，尤其要保障社会组织的环境公益诉讼权。第四，建立制度保障公众的知情权，扩大公众参与的范围。

2.巩固政府的主导地位，优化部门权责再分配

政府是构建环境信用制度的主导力量，在我国环境治理方式由“一元治理”向“多元共治”转变的过程中，政府仍然掌握大量政治经济资源，能够“集中力量办大事”。因此，绝对不能削弱政府的力量，必须进一步巩固政府的主导地位。但是在多元共治的模式中，政府不再对其他主体发号施令，而是鼓励社会各界积极参与环境治理，与其他主体相互依存、共同成长，并接受社会的监督、批评和建议。具体到环境信用制度构建过程，环境信用立法与制度建设的主体是国家机关和政府部门，政府是推动环境信用信息平台和环境信用联合激励惩戒机制建设，开展企业环境信用评价的主导力量，环境信用执法和激励惩戒企业的工作由政府机关完成，环保人才的培育、环保宣传等需要政府推动。

企业环境信用评价是政府的工作内容之一。具体而言，政府的主要职责包括开展环境信用体系与框架的顶层设计，完善环境信用评价的法规和标准，为社会提供更好的环境信用服务，推动建立环境信用领域的联合激励惩戒机制，等等。根据《企业环境信用评价办法（试行）》，环境部门负责企业的环境信用评价工作。企业的环境信用信息主要由环境部门掌握，由其开展信用评价工作能够省去不必要的信息传递环节，提高工作效率。只有政府作为环境信用评价主体，才会令企业足够重视，使评价工作顺利开展，保证评价结果的权威性与公信力。虽然当前部分省份（如福建省、安徽省、湖南省等）为了减少环境部门的工作量，尝试突破环境部门作为单一评价主体的模式，但是大多数省份仍然沿袭了传统的信用评价模式，以环境部门为评价主体。即使在信用评价的某一个环节允许企业自评自查，允许委托第三方机构承办具体的评价实务，但环境信用评价主体仍然是环境部门。

在环境信用制度构建中，不仅要巩固政府的主导地位，还要对各部门的权责进行科学的再分配，尤其要处理好环境部门与其他行政部门的关系。长期以来，社会公众认为环境保护与生态治理工作仅仅是环境部门的责任，若环境问题解决不力，环境部门会成为众矢之的。此外，我国对于环境保护事权的划分不够明晰，主要的支出责任归属于地方政府。事实上，生态环境工作涉及主体众多，利益复杂，环境部门无法承担所有的职责。因此，国家应对涉及生态环境的各部门的职责进行明确规定。政府部门编制权力清单和责任清单时应当坚持适度分权原则，最大程度地明确中央和地方之间、省以下地方政府之间、各级政府不同部门之间的权责分配。王文婷、黄家强：《府际大气环境财政权责：配置进路与机制建构》，《北京行政学院学报》，2018年第5期，第55页。权责匹配是各部门权力再分配必须遵循的基本原则，因此在赋予环境部门重大职责的同时，必须匹配足够的人力、物力和财力，方能使环境部门真正成为环境信用治理的“领头羊”。同时，对其他负有环境信用治理责任的行政部门，必须厘清职责，划清权力界限，明确权责内容，层层落实直至基层。总之，在政府的事权清单中，环境事权是一项相对较新的事权，因此，有必要在厘清权限、分清责任的总体要求下，抓紧推进环境事权财权划分工作，形成科学合理的分类、分级、分项的事权承担框架，以此为基础，加快建立健全环境事权与财权相匹配的体制与机制。王文婷：《财税法视野下我国大气污染治理的政府间分配机制研究》，《阅江学刊》，2016年第6期，第42页。

（二）环境信用评价的地方实践：定量与定性的平衡

1.环境信用定量评价——以山东省为例

根据《山东省企业环境信用评价办法》第5条，省内企业的环境信用评价采取环境违法违规行为年度记分制，企业的记分情况是对其进行环境信用评价的最重要的依据。信用评价采用违法违规正向记分的方式，不设上限。单项最低分值为1分（包括警告、责令改正或者限期改正、罚款1万元以下等），单项最高分值为12分，其他单项分值为2分、3分、4分、6分。分数核算分为三类：第一类，对企业不同环境违法违规行为，分次采取环境行政处罚处理措施的，分别记分;第二类，对企业某一种环境违法违规行为，采取两种以上环境行政处罚处理措施的，按照记分值最高的类别进行记分;第三类，对企业两种以上环境违法违规行为，采取两种以上环境行政处罚处理措施合并处罚处理，按照记分值最高的类别进行记分。因此，山东企业的环境信用评价结果直接呈现为一个固定的分数值，根据这个分数值，企业的环境信用评价等级分为绿标（0分）、黄标（≤11分）、红标（≥12分）。2018年12月，山东省生态环境厅发布《2017年度企业环境信用评价结果》，山东的环境信用红标企业为1871家，黄标企业为30188家。对环境违法违规行为已经整改完毕的企业，环境部门核销记录，可以修复环境信用。

但是在环境信用联合激励惩戒方面，《山东省企业环境信用评价办法》仍然过于原则化，缺乏可操作性。第13条至第15条分别规定了绿标企业的待遇和对黄标企业、红标企业的惩处措施。对环境信用良好的绿标企业，“环境部门可以适当减少现场检查频次，支持参加环保评先评优活动”。对失信的黄标企业，“环境部门应当适当增加现场检查频次，限制参加环保评先评优活动”，惩处手段单一，不能从根本上触及企业的经济利益。对环境信用差的红标企业，“环境部门应当将其列入重点监管对象，对适用于限制生产、停产整治的，依法责令其限制生产、停产整治;对适用于停业、关闭的，依法报经有批准权的人民政府批准，责令其停业、关闭。”山东省环境保护厅：《山东省环境保护厅关于印发〈山东省企业环境信用评价办法〉的通知》，2016年10月31日，http：//www.creditsd.gov.cn/273/4829.html，2019年5月4日。因此，相关部门需进一步把环境信用评价办法与《行政处罚法》中有关措施衔接起来，既要提高执法效力，又要防止滥用行政权力。

2.环境信用定性评价——以南京市为例

根据《南京市环境失信行为信用等级管理暂行办法》，企业的环境失信行为划分为一般、较重、严重三个等级，与山东省的绿标、黄标、红标的分类法类似，同时也具有自己的特色。《南京市环境失信行为信用等级管理暂行办法》直接规定，严重失信行为包括：环境违法行为相关责任人员构成刑事犯罪的;产生较大及以上环境污染事故的;因污染环境，被责令停业、关闭的。江苏省信用办：《南京市环境失信行为信用等级管理暂行办法》，2018年1月5日，http：//218.94.123.69/zcfg/3546.jhtml，2019年5月5日。 可以说，山东的环境信用评价办法重在定量，而南京的办法重在定性。易言之，山东的企业环境信用评价是对企业在一个年度周期内所有环境违法违规行为的综合评价，以罚款1万元记1分为例，如果某企业在一年内因不同的违法行为被处以12次以上1万元以下的罚款，那么该企业将被评为红标企业。而南京对企业进行环境信用评价侧重于行为的性质，因此被处以1次1万元以下的罚款与被处以多次1万元以下的罚款性质相同，均属于一般失信行为。相比之下，南京推出的企业环境信用评价标准更加科学。在企业环境信用评价中，定性评价应重于定量评价，轻微环境失信行为的累加不能等同为严重环境失信行为。

《南京市环境失信行为信用等级管理暂行办法》对三类失信行为信息记录的有效期限、环境信用修复的申请、不得予以信用修复的情况都有具体的规定，体系更加完整，内容更加全面。该文件有助于完善其他地区乃至国家层面的环境信用评价标准。

（三）中央与地方层面的环境信用法律体系

当前，我国的环境立法日趋完备。根据2015年新修订的《立法法》，国家法律正式确认所有设区的市拥有地方立法权，设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面可以行使地方立法权，环境立法权在不同层级立法主体之间进行分配。环境信用立法的理论研究与实践起步晚，重要性却日益凸显。目前，中央和地方已出台了一系列规范环境信用评价的文件，如《企业环境信用评价办法（试行）》《河南省企业事业单位环境信用评价管理办法》《江苏省企业环境信用评价暂行办法》《重庆市企业环境信用评价办法》《山东省企业环境信用评价办法》《湖北省企业环境信用评价办法（试行）》《南京市环境失信行为信用等级管理暂行办法》，等等。已有的规范性文件均以对企业的环境信用评价为重心，根据本地实际确定了环境信用评价的方式和手段。

作为顶层设计，《企业环境信用评价办法（试行）》的语言描述更为原则化，第13条明确规定，企业环境信用评价采取评分制，同时也给地方的探索留下了一定空间。目前，全国各地环境信用评价制度和评级标准不相同，评价指标与方法不统一，影响了环境信用评价在全国的运行和推广，对企业来说也是不公平的。因此，亟需在中央层面进一步明确和完善企业环境信用評价的方法和标准，建议以环境行为的定性评价为主，提升联合激励惩戒措施的精确性，尽量减少模糊不确定的表述，取消不必要的自由裁量环节，增强环境信用评价的可操作性与合理性。同时，进一步完善企业环境信用修复机制，若时机成熟，建议在《环境保护法》中增添与企业环境行为特点相适应的信用修复机制。

根据《立法法》，环境立法属于中央与地方共享的立法事项，因此必须经历中央与地方环境立法事项再分配的环节。这个环节着眼于调和中央和地方不同主体以及层级的关系，使其相互配合、有机统一，使整体功能大于部分效益之和。周迪：《论提高环境立法效益的可行路径：中央与地方环境立法事项合理分配》，《地方立法研究》，2018年第4期，第99页。地方环境信用立法不能突破上位法律的规定，需考虑《宪法》《环境保护法》等施加的边界。关于企业环境行为的评价标准与依据、环境信用联合激励惩戒机制、信用修复机制等，应做到全国统一。除此之外，各地可以结合自身的经济发展水平、环境状况以及治理水平等特殊条件对上述内容进一步细化。但是，作为框架，企业环境信用评价机制应是全国统一的。

三、环境信用制度构建：评价依据

（一）环境信用评价的依据：行为还是行为的结果

环境信用信息直接影响企业环境信用的认定结果。企业环境信用认定依据有两种：环境行为或环境行为的结果。从环境信用制度构建的直接目的来看，企业环境信用评价的依据应是环境行为而非环境行为的结果，后者应是企业环境信用评价的重要参考。即使两家企业实施了完全一样的环境污染行为，也会存在产生不同污染结果的可能，因此，仅依照环境行为的结果来评价企业环境信用将无法体现信用信息来源的完整性。

环境信用评价应是对企业环境行为的整体评价，构建科学合理的企业环境行为评价体系是当前努力的方向。环境行为的结果是环境行为在时空上的延伸，已有的管理实践也倾向于将企业环境行为作为企业环境信用评价的依据。企业的环境行为主要包括污染物排放行为、环境管理行为、环境社会行为、环境守法或违法行为等，这些方面构成了企业环境信用评价的指标体系。此外，在刑法理论研究中，存在污染环境罪属于结果犯还是行为犯的争议，理论争议的结果将对企业环境行为评价依据产生影响。

（二）将违法行为纳入环境信用的学理依据

长期以来，我国的环境违法成本比较低，企业开展环保生产动力不足。2015年11月，为加快建立企业环境守信激励、失信惩戒机制，环境保护部、发展改革委印发了《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》。该意见要求加强企业环境信用信息系统建设，明确了纳入企业环境信用记录的信息范围，要求建立并完善企业环境信用记录，完善企业环境信用信息公开制度和企业环境信用评价制度。对于如何将企业的环境违法行为纳入环境信用体系，还需在学理上进一步探讨。

预测未来的一个有效方法是观察与总结过去，因此，社会信用作为一种调控手段可以运用在生态环境领域中。与法律相比，信誉机制是一种成本更低的维持交易秩序的机制。张维迎：《法律制度的信誉基础》，《经济研究》，2002年第1期，第3页。环境信用是一种独立的信用制度，主要依靠信用功能对企业环境行为进行环境人格评价，本质在于借助以信用为中心的有形或无形之手，调整、平衡、确定环境负担和环境利益。 李晓安、彭春：《论环境信用法治化》，《法学杂志》，2009年第1期，第43-46页。环境信用制度属于社会信用法治的一部分，由环境信用运行、环境信用规范、环境信用监管惩戒、环境信用中介和环境信用教育等构成。当前，我国正在全面构建环境保护社会共治的新格局，在立法过程中更加突出法律的绿色元素，以企业环境信用评价机制为核心的环境信用制度能够有效打击环境失信行为，压缩环境失信企业的生存空间，实现生态环境、市场经济与社会秩序的和谐共存。

具体而言，环境信用制度能够在环保执法者和被管理者之间形成良性的环境执法关系，实现环境部门与企业的共赢。构建类似金融征信体系的环境信用体系，可以由环境部门评价企业的各类环境行为，整合环境信用信息，编制企业环境信用“黑名单”，实施联合惩戒。对环境信用良好的企业，政府提供优惠政策和财政资助，环境部门减少检查次数或允许自查自纠，以节约行政资源。对于环境失信严重的企业，应予以联合惩戒，在土地出让、行业准入、信贷采购等多领域限制其参与，让环境信用差的企业寸步难行。

对全国所有企业采取一刀切的强制性环境信用评价，既无必要，又浪费有限的行政资源。对于不需要强制参加环境信用评价的企业，应赋予其选择权，允许其自愿参与环境信用评价。对于所有参与环境信用评价的企业，应根据统一的标准评价其环境信用状态，如环境信用良好、环境信用警示与环境信用差等，形成“红名单”“黑名单”。当前，需要进一步明确强制参加环境信用评价的企业范围，制定自愿参评企业的入选条件。

违法本身就是一种失信行为，“失信”意味着受信人由于履约能力和意愿的限制违背了授信信任和时间约定。陈新年：《信用论》，北京：经济科学出版社，2017年，第2页。企业的环境行为是企业环境信用评价的唯一依据。易言之，并非所有的企业行为都能成为企业环境信用评价的依据。不论在理论研究还是在实践操作中，能够作为企业环境信用评价依据的只能是企業的环境行为，包括企业在生产经营活动中遵守各类环境法律法规、环境标准的情况，履行环境保护责任的表现，企业委托其他组织机构所实施的对环境有影响的行为，等等。企业在环保领域的各类行为表现，无论正面的保护环境行为还是负面的破坏环境行为，通过一定的标准分门别类之后，将形成企业环境信用信息，在环境信用联合激励惩戒机制中，这些信息将成为企业声誉资产的重要组成部分。

（三）“一事不再罚”原则

信用联合激励惩戒机制是社会信用法治建设的重要内容，是政府管理经济与社会事务的重要手段，是国家治理体系的重大创新。然而，信用联合惩戒机制的施行也引发了一些争议。从法理角度出发，信用联合激励惩戒机制的性质如何，与行政处罚之间关系如何，是否与行政法的“一事不再罚”原则相冲突，这些都是亟待解决的问题。

2016年7月，国家发展改革委、人民银行、环境保护部等三十多个部门联合签署《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（以下简称《备忘录》）。根据《备忘录》，联合惩戒措施与《行政处罚法》第8条所规定的各类行政处罚措施并非同义语。“一事不再罚”是行政机关对违法主体施加行政处罚时需遵守的基本原则，依据是《行政处罚法》第24条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”在理论研究与实践操作中，两次以上的行政处罚种类被扩大至所有的行政处罚种类，即不能因当事人同一违法行为施加两次以上的行政处罚。在《备忘录》中，联合惩戒措施包括25条，如限制或者禁止生产经营单位的市场准入、行政许可或者融资行为，停止执行生产经营单位享受的优惠政策或者对其优惠政策的申请不予批准，在经营业绩考核、综合评价、评优表彰等工作中对生产经营单位及相关负责人予以限制，等等。这些联合惩戒措施分为四类，即行政性、市场性、社会性以及行业性，均不属于行政处罚。即使最容易引起混淆的行政性联合惩戒措施，适用依据、主体、程序和方式都与行政处罚明显不同，不属于七种行政处罚行为类别中的任何一种。因此，对环境失信主体施加联合惩戒不属于二次处罚。

但是，实施失信联合惩戒仍需依据相关法律。在表现形式上，各类失信联合惩戒措施主要是限制主体所享有的权利，减损其进一步获得利益的可能性，行政处罚则是直接减损主体利益。即使失信联合惩戒措施与“一事不再罚”原则不冲突，仍然会对信用主体的权利和义务产生重要影响，如果操作不当，可能会侵犯其正当权益。因此，各部门在出台失信联合惩戒措施时，需慎重考虑法律依据、惩戒对象的范围、惩戒程序的正当性、惩戒内容的相关性等方面。联合惩戒措施不得与现有的法律法规发生冲突，要处理好联合惩戒与行政处罚的关系，尊重信用主体的合法权益，加强信用修复机制设计，防止失信联合惩戒被滥用。

四、环境信用制度构建：联合激励惩戒机制

（一）联合惩戒机制

1. 联合惩戒机制的运行实践

《备忘录》要求以部门协同、信息共享、联合惩戒为三大坐标，依法依规对环境失信企业施加信用约束，构建跨部门、跨领域的社会多方参与的失信联合惩戒机制，以提高企业环境诚信意识，营造良好的环境守法氛围。《备忘录》明确规定，联合惩戒对象为在环境领域存在严重失信行为的生产经营单位及其法定代表人、主要负责人和负有直接责任的有关人员。因此，环境失信联合惩戒的对象包括单位和自然人两类。联合惩戒措施包括：限制或禁止生产经营单位的市场准入、行政许可或融资行为，停止执行优惠政策或对优惠政策的申请不予批准，对经营业绩考核、综合评价、评优表彰工作等予以限制，其他惩戒措施，等等。关于联合惩戒方式的规定则较为简略，只是原则性地规定《备忘录》的签署部门依法依规对相关生产经营单位及人员实施联合惩戒，通过全国信用信息共享平台将惩戒效果反馈给国家发展改革委与原环境保护部。

除了《备忘录》，一些省市还出台了区域性环境失信“黑名单”管理制度，具有代表性的如《贵州省环境保护失信黑名单管理办法（试行）》《浙江省环境违法“黑名单”管理办法（试行）》《河北省环境污染第三方治理管理办法》《靖江市企业环境失信黑名单管理办法（试行）》等。但是，这些省级或地市级政府规章的效力较低，而且在“黑名单”的认定标准、认定程序、联合惩戒具体措施等方面不完全相同。此外，一些地方在建构本地环境失信“黑名单”制度时缺乏直接的法律依据。

失信惩戒机制通过降低市场交易中信息不对称的程度防范潜在失信者，李新庚：《社会信用体系运行机制研究》，北京：中国社会出版社，2017年，第59页。是环境信用体系中最重要的制度设计。然而，从已有文件及《备忘录》来看，当前环境领域的失信联合惩戒机制还需要进一步完善。首先，环境失信“黑名单”管理制度仍不健全，缺乏法律依据，分类与認定标准不合理，程序规范与救济机制缺位。制定环境失信“黑名单”的依据仍然是地方性的政策文件，目前还没有专门的法律涉及环境失信“黑名单”，缺乏全国统一的规定。环境失信“黑名单”是对环境失信企业最严厉的惩戒手段，只有涉及重大环境违法失信行为、对社会公共环境造成严重影响的企业及其经营者才应被纳入该名单，仅有轻微违法或违约行为的企业不应进入“黑名单”，这样才符合“过罚相当”的原则。其次，联合惩戒措施的力度明显不足。如《企业环境信用评价办法（试行）》第35条规定了联合惩戒的措施，财政部门、银行以及保险机构对惩戒措施仅提出“建议”，强制性不足;在《备忘录》的“其他惩戒措施”中，存在多处“参考”的表述。联合惩戒措施覆盖面不全也会削弱惩戒力度，这些措施仅能对少数有资格获得政府补助和银行信贷的大企业产生一定的约束力，无法通过上述渠道融资的中小企业被遗漏了，而中小企业是环境污染的重要来源。再次，对企业权利的维护力度不足。一些地方将企业纳入环境失信“黑名单”之前，没有赋予相关企业听证的权利。听证是一种维护合法权益的手段，主要应用于行政处罚领域。最后，联合惩戒机制的协调性不足。《备忘录》规定，联合惩戒措施实施过程若涉及部门的协同配合，应由各部门协商解决。实施联合惩戒涉及众多行政部门，不同行政部门的管理方式有差异，目前，完善的全国性联合惩戒机制尚未形成。此外，各部门的权责分配未能达成一致，难以协调统一，甚至存在推诿扯皮的现象。

2.联合惩戒机制的学理研究

第一，推动环境失信“黑名单”管理制度的法治化与科学化。行政“黑名单”措施具有强烈的负面影响，会降低被评价者的市场影响力和社会声誉，同时公权力机关往往还会出台后续措施以减损失信人的权利，加重其义务。王伟：《失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计》，《中州学刊》，2019年第5期，第5页。相同情形不同对待违背了市场经济主体的平等性原则，不仅造成异地企业发展不平衡，同时也存在运用行政手段干扰正常市场秩序的嫌疑。法治政府必须承担法定职责和法律责任，必须依法行政。卓泽渊：《法政治学研究》，北京：法律出版社，2011年，第288页。此外，从行政程序的独立价值来看，统一规范“黑名单”的制定程序是增强“黑名单”权威性和可接受性的必然要求。赵旭东：《黑名单制度》，北京：中国法制出版社，2018年，第163页。因此，当务之急是要出台环境失信“黑名单”管理的法律法规，制定全国统一的“黑名单”适用标准，构建法定联合惩戒为主、酌定联合惩戒为辅的新格局。为了进一步增强“黑名单”制定和管理的科学性与专业性，可以考虑引入专家评审制度。为了保障企业的合法权益，行业协会作为企业利益的代表，可以加入评审过程。

第二，合理界定严重环境失信行为。对严重环境失信行为的不同界定标准会影响联合惩戒机制的效果。当前，我国各地的经济发展水平不均衡，在认定严重环境失信行为时，不宜采取全国统一“一刀切”的做法。考虑到市场经济内在的统一性，判定企业严重环境失信行为的标准宜由省级环境部门制定。结合严重环境失信行为的基本构成要素与环保执法实践，省级环境部门可以科学制定辖区内严重环境失信行为的标准，在省级层面实现标准的相对统一。

第三，规范联合惩戒措施的执行程序。各部门依法依规对失信主体施加联合惩戒措施时，需规范执行程序以及执行人员的权限。具有强制性的联合惩戒措施必须受到更严格的法律规制，其制定依据不应是规范性文件，而是《行政处罚法》等法律，依据事项性质由有权主体通过恰当的位阶来设定。王瑞雪：《政府规制中的信用工具研究》，《中国法学》，2017年第4期，第168页。首先，检查内容、标准必须事先告知。环境部门在对企业进行环境信用评价之前，应提前一定时间将有关事项告知受评企业，“黑名单”的适用标准、依据等应提前向社会公布。这样，不仅保障了企业和公众的知情权，督促企业按照相关标准及时自觉整改，也有利于公众开展社会监督。其次，赋予企业听证的权利。“黑名单”制度虽然不是《行政处罚法》规定的行政处罚措施，但是在本质上属于一种最严厉的名誉罚，能够对企业的权利与义务产生重要影响，甚至关乎企业的存亡。确立行政即执法的理念必须强调行政的法定程序性。卓泽渊：《法政治学研究》，293页。因此，建议将听证程序纳入企业环境信用评价的过程中，既能够保障“黑名单”的公正性，也是程序正当原则的体现。

第四，加大惩戒力度，完善惩戒方式。行政裁量权源于法律，必须在法律范围内行使。罗培新：《社会信用法：原理·规则·案例》，北京：北京大学出版社，2018年，第102页。描述环境失信联合惩戒措施时，要尽量减少“建议”“参考”等不精确表述，明确“限制”与“禁止”的边界。环境失信联合惩戒要尽量减少行政机关不必要的自由裁量权，提升联合惩戒措施的精准性和针对性。要对国有企业与民营企业、大型企业与中小型企业进行类型化规制化的研究，深入了解不同主体在市场准入、资金来源、经营管理等方面的特点。在设计、完善联合惩戒措施时，既要聚焦所有企业的共性问题，也要考虑不同类型企业的个性问题，从而提高联合惩戒措施的覆盖面和有效性。除了依靠传统的行政性惩戒方式，还要探索包括市场性惩戒、行业性惩戒与社会性惩戒等在内的联合惩戒方式，建立健全联合惩戒机制。此外，实现企业名誉惩戒与经济惩戒的统一与协调，名誉惩戒应是联合惩戒中的重要调节手段，不仅具有确认作用，还直接体现为减损企业潜在的经济利益。

（二）联合激励机制

1. 联合激励机制的运行实践

从我国社会信用法治的整体实践来看，各界对守信联合激励的重视程度远不及失信联合惩戒。目前，在我国环境信用制度构建过程中，仍未出台联合激励备忘录，关于环境守信企業的激励规定集中于《企业环境信用评价办法（试行）》第32条。首先，环境守信联合激励措施对企业缺乏吸引力。根据《企业环境信用评价办法（试行）》第14条之规定，参评企业要达到21项评价指标均获得满分，同时额外开展《企业环境信用评价办法（试行）》规定的两种以上的环保活动，才可能被评为“环保诚信企业”，即“绿牌”企业。在实践中，企业为了获得“绿牌”要付出大量的人力、物力与财力，“环保诚信企业”的头衔只是荣誉，无法带来直接的、明显的经济效益。企业的合作基础是经济信用而非环境信用，如果环境信用的收益与成本严重失衡，理性的企业会放弃追求环境信用，或者消极回避环境信用评价。其次，环境守信联合激励措施的可操作性不强。《企业环境信用评价办法（试行）》中规定了10类激励性措施，涉及行政许可、资金补助、项目立项、政府采购、信贷、保险等方面。但是这些激励措施的措辞大多采用“建议”“优先安排”“积极支持”等不确定性表述，行政机关拥有较大的自由裁量权。易言之，环境守信企业并不一定能得到奖励，一些行政人员为了规避滥用职权的风险，可能会消极对待这些激励措施。

2.联合激励机制的学理研究

当前一些观点认为，保护环境是企业的法律义务，不应奖励。守信联合激励与失信联合惩戒之间存在如此明显的差异，很大程度上源于对诚信性质有认识偏差。诚信作为一项基本的法律义务，已经陆续被我国多部法律所确认。这意味着诚信是一项法律义务，市场主体必须履行，履行诚信义务不应获得公权力额外的激励。但是，“徒法不足以自行”，法律不能解决所有的失信问题，诚信仍需回归道德本源。信用不仅是“罚”出来的，也是“奖”出来的，面对范围更加宽泛的道德信用，应当对环境守信企业给予必要的联合激励。对环境守信企业予以奖励无疑可以遏制环境污染的破窗效应，防止逆向淘汰。

对应于联合惩戒措施的四种类型，联合激励措施也可划分为四类，即行政性激励措施、市场性激励措施、行业性激励措施以及社会性激励措施。为了从根本上扭转企业环境守信成本高、环境失信成本低的局面，在继续惩戒各类企业环境失信行为的同时，必须更加重视激励手段。激励手段不仅包括精神性措施还包括物质性措施。各种形式的激励措施可以促使企业树立正确的环保观念，将企业环境信用视为一项重要的企业荣誉，从而在全社会形成保护环境为荣、破坏环境为耻的环境信用制度构建新格局。

激励到位，有过必罚。联合激励机制与联合惩戒机制在环境信用制度构建中都发挥着重要的作用。必须要提升联合激励措施的科学性与可操作性，否则措施将沦为一纸空文。除了要运用行政性激励措施，还应积极运用市场性、行业性、社会性激励措施。为此，环境部门应联合市场监管部门，切实为环境守信企业开辟行政审批的“绿色通道”;将环境信用良好的企业通报给各有关部门和单位，提供绿色信贷、绿色保险、绿色债券等方面的政策支持，降低环境信用良好企业的市场交易成本。政府采购应优先考虑环境信用良好企业，真正落实激励措施。此外，在立法过程中，应改变“建议”之类不确定性的表达，细化规定，为环境守信联合激励机制提供法律保障。在条件成熟的情况下，在国家层面，环境部门可以与其他部门签署企业环境守信联合激励备忘录，进一步扩大联合激励机制的适用范围，优化激励手段。

五、环境信用制度构建：修复机制

（一）现有制度对环境信用修复机制的设计

当前，越来越多的企业被纳入环境信用制度构建中，对各类环境失信行为的惩戒力度不断加大，信用主体对环境信用修复的需求日益强烈。科学合理的环境信用修复机制是失信联合惩戒机制的重要补充与完善。环境信用修复是重建信用的过程，作为环境信用主体，企业在不良信用信息保存和披露期限内，在主动履行纠正失信行为、消除不良影响义务的前提下，向有关部门提出环境信用修复申请，并经法定程序获准删除环境失信信息或缩短环境失信行为记录期限。环境信用修复是信用修复制度在环境领域的具体应用。环境信用修复赋予环境监管新的内涵，是环境治理不可或缺的重要手段。

然而，《企业环境信用评价办法（试行）》对环境信用制度的具体规定止于环境信用联合激励惩戒机制，没有对信用修复机制进行任何规定，环境信用修复机制在顶层设计中就是缺失的。当前，各地执行环境信用修复机制的依据均是地方性的文件，既有适用于所有领域信用修复的文件，如《浙江省公共信用修复管理暂行办法》《天津市公共信用信息异议处理与信用修复管理办法》等;也有专门适用于环境信用修复的文件，如《苏州市企业环境信用修复管理办法》《常熟市企业环境信用修复管理办法（试行）》等。可见，在目前缺少全国统一的企业环境信用修复机制的情况下，各个省市自行出台文件，因此关于环境信用修复的基本原则、申请条件、履行程序等的规定不统一。环境信用修复是重振企业竞争力的重要手段，统一的市场经济需要统一的环境信用修复机制。

（二）现有环境信用修复机制的缺陷

“黑名单”制度是信用修复机制的前提，直接目的是通过名誉罚的手段警示环境失信企业，促进企业积极整改，绝不是要让企业无法翻身。因此，“黑名单”的内容应具有一定的流动性，“有上有下”。对于上了“黑名单”但是知错就改，积极履行环保义务的企业应重新评估，接受企业关于环境信用修复的申请。“黑名单”中的企业可能会存在数据错漏或数据更新不及时的情况，因此异议申诉和信用修复尤为重要。环境部门在接到申请后，应及时核查企业信息，确认环保整改措施有效之后，恢复企业环境信用等级并及时向社会公示。

当前，我国环境信用修复机制主要存在三方面的缺陷。第一，环境信用信息多头公示，缺乏统一的公示主体。根据《政府信息公开条例》《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》等有关规定，环境部门网站、各级信用网站均可公示企业环境信用信息，甚至还要单独设立环境信用信息公示平台。多头公示不仅浪费了行政资源，降低了工作效率，也产生了信息公示不及时，公示区域化、分散化、碎片化等现象。第二，环境领域严重失信行为确认标准缺失。《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》指出，要对重点领域的严重失信行为实施联合惩戒。但是，如何判定环境领域的严重失信行为仍缺乏统一标准，标准不一致很容易导致执法不公平的现象。第三，环境信用修复规定与其他信用修复立法衔接不顺畅。《征信业管理条例》规定，不良信用信息的留存时限为5年。但是，金融信用属交易信用、经济信用，与环境信用等社会信用有所不同，不能直接将经济信用领域的信用修复规则移植到环境信用领域。在环境信用修复机制中，关于环境失信信息的处理规定最为重要，目前这个领域也是空白的。

（三）环境信用修复机制的完善

1.明确顶层设计

信用修复在我国属于全新的实践，是完善联合激励惩戒机制的重要环节，也是构建以信用为核心的事中事后监管的重要举措。有学者将环境信用修复称为环境不良信用信息记录清除制度，作为环境信用制度中的“日落条款”。黄锡生、王美娜：《环境不良信用信息清除制度探究》，《重庆大学学报（社会科学版）》，2018年第4期，第138页。完善的信用修复机制是推动社会信用法治化、规范化的有力工具，可以维护信用主体的合法权益。目前在国家层面，关于信用修复的顶层设计尚不明确，环境信用修复机制散见于地方政府的规章中。关于环境信用评价、联合激励惩戒机制，各地出台了不同规定，导致环境信用修复的实践存在差别。在社会信用法治实践中，信用修复主要有两类：一类是对违约失信行为的修复，另一类是对违法失信行为的修复。王伟：《失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计》，《中州学刊》，2019年第5期，第10页。针对目前环境信用修复机制存在的缺陷，应出台全国统一的环境信用修复办法，结合各地的环境信用修复实践，完善《企业环境信用评价办法（试行）》关于企业环境信用修复的设计，厘清环境信用修复的基本内涵，填补顶层设计的空白。在顶层设计中，要明确环境信用修复的适用范围、申请程序、职责分工、修复标准以及修复流程等。行政机关须公布环境信用修复的条件与程序，为失信行为者在一定期限内纠正过失提供机会。王瑞雪：《政府规制中的信用工具研究》，《中国法学》，2017年第4期，第171页。另外，建议在《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》《政府信息公开条例》等文件中增加与环境信用信息处理有关的衔接性规定，建立环境信用修复与行政处罚信息修复的联动机制，实现环境信用修复的统一性。

2. 建立统一的环境信用信息公示平台

信用信息共享平台是实现信用奖惩的基础，建立信用奖惩机制必须坚持信用信息的联动共享，保证社会主体获得透明、真实、及时、有效的信息。李锋：《社会主体信用奖惩机制研究》，北京：中国社会科学出版社，2017年，第124页。党的十九大报告要求“健全环境信用评价”，《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》进一步指出，到2020年，国家、省、市、县等各个层面的企业环境信用信息系统基本建成，环境守信联合激励机制和环境失信联合惩戒机制有效运转。需要强调的是，目前对信用修复存在两种不同的观点：一种观点认为，信用修复仅仅是信用行为的修复;另一种观点认为，信用修复是同时修复信用行为与信用信息。由此引发进一步的讨论：原失信信息是否因失信行为的修正而被覆盖。有学者指出，为了避免公共信息资源的浪费，降低环境信用监督管理的成本，提高环境信用监督管理的效率，各部门没有必要重复建设环境信用信息库。杨兴、吴国平：《完善企业环境信用立法的思考》，《法学杂志》，2010年第10期，第85页。针对当前我国环境信用信息公示区域化、分散化、碎片化的现实，可以将市场监管部门的企业信用信息公示平台作为范本，建设全国统一的企业环境信用信息公示平台，构建以省级环境部门为主体，覆盖省、市、县三级的环境行政许可、行政处罚、行政强制执法信息平台。针对当前已有的环境信用信息，在规定时限内进行整合，加强对环境信用修复企业的事后督查。建立跨地区、跨部门、跨领域的环境信用修复协同联动机制，进一步完善环境信用信息共享机制。

六、结 语

环境信用体系是社会信用体系的重要子体系，企业环境信用评价是环境信用制度的核心环节，是制定环境信用“红名单”“黑名单”、施行联合激励惩戒措施、开展信用修复的前提。基于《企业环境信用评价办法（试行）》，以山东省、南京市两地为例进行地方性企业环境信用评价的实证分析，发现我国当前的企业环境信用评价仍存在一定的局限性。在指导思想上，仍然过于强调政府的作用，忽视市场和社会公众的作用。诚然，社会信用法治涉及众多领域、跨越多个层次，只有政府才能够主导如此庞大的社会工程。但是，政府的主导作用应反映在信用体系的顶层设计中，不应干涉甚至替代市场机制。环境信用制度是市场经济的产物，企业环境信用评价应体现市场特质，政府主导与市场本位并不会必然地发生冲突。未来的制度设计应逐渐回归市场本位，科学定位政府、市场、社会的角色，实现环境信用法治化的良性格局。在地方环境信用制度構建中，多个省市已对企业环境信用评价、联合激励惩戒机制与环境信用修复机制进行了有益的探索，地方实践对进一步完善顶层设计具有重要的参考意义。

〔责任编辑：沈 丹〕