论社会主要矛盾转化下的治安秩序维护

范长虹 韩育林

摘 要：十九大报告对社会主要矛盾转化的阐释给社会发展指明了方向，也为新时代治安秩序维护工作提出了新的要求。从社会现实来看，当前社会治安覆盖面难以有效涵盖民众对于美好生活的愿景，由于区域发展不平衡，也使治安防控存在地域性差异，治安治理的方式也有待于更好地适应社会转型。对此，本着人本理念、系统理念和法治理念，瞄准民众的治安需求，统筹城市、城郊、乡村治安秩序维护，积极应对新型治安违法犯罪，重视治安防范和舆论媒体的功能，真正实现良法善治，应是社会主要矛盾变化下治安秩序维护工作的新内容与新方向。

关键词：社会主要矛盾;治安秩序维护;治安治理

习总书记在十九大报告中根据民情、社情、国情，赋予了中国社会主要矛盾新的内涵，并将其概括为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一转化意味着中国已经实现了由“温饱”型社会向“小康”型社会的过渡，民众对美好生活的理解也更加侧重于对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求[1]。社会主要矛盾的转化将有助于政府的职能转型，尤其是随着时间推移，市场开始在资源配置中发挥着决定性、基础性的作用，社会管理、公共服务职能逐渐成为政府工作上的聚焦点。并且，越是基层，完善公共服务，创新社会管理的工作就越细致[2]。这一转变对主导社会治安秩序维护工作的公安机关意义非凡，主要体现在群众对于治安工作有了更高的要求。这种要求也将促进治安秩序维护工作理念、内容的升级，从而满足民众美好生活的愿景，并填补不平衡不充分发展所带来的社会弊病。当然，习总书记在报告中的“两个没有变”论述也不应忽视，即我国仍将长期处于社会主义初级阶段，仍是世界上最大的发展中国家[1]。立足实际，方能规划未来，国情判断与矛盾转变为新时代如何开展治安秩序维护工作提供了新的思路：既要看到新问题，采取新举措，也不能忽视原有的，并仍然存在的治安问题。

一、民众对治安秩序维护提出的新要求

新时代背景下，民众对生活质量提出了更高的诉求，治安秩序维护工作也应根据社会需求的变化作出相应的规范调整。在这样的转变过程中，可以发现许多易被忽视的治安盲点，或是治理方式上的不足。

（一）基于美好生活的愿景而要求治安覆盖面的扩大

為追求高品质生活，人民群众越来越关注切身利益，但当前许多社会问题，诸如生态环境、食药卫生、权利保障等都还面临一些困境，而这些困境的解决有待于更高治安层次的秩序维护。

1. 期待更加和谐的生态环境秩序

和谐生态环境是美好生活的题中应有之意，也是新时代绿色发展的必然要求。虽然当前的生态环境总体向好，但也不能忽视其形势严峻的一面。对民众而言，噪声污染、光污染、水污染、大气污染、固体废物等都与自身的健康发展密切相关，这些问题处理不好，对于治安秩序也会造成一定影响。但现行《治安管理处罚法》仅对噪声污染进行了相关的处罚规定，其它很多问题则都没有涉及，有群众合法权益受到侵害时，常面临无法可依的处境;一些企业生态环境意识不足，为追求经济利益，恣意妄为，对民众所居住的生态环境造成了极大破坏[3]，比如在2017年京津冀及周边地区大气污染防治督查行动中，就出现了企业人员阻挠执法、扣留执法人员的情形[4];近年来，由环境污染引发的群体性事件仍然居高不下，比如2016年江苏连云港发生在的一起群体性事件，就是由于当地政府未经市民同意筹划建造一座核废料处理厂而引发。环境污染问题与群众追求美好生活的愿望相悖，人民群众对良好生态环境秩序的渴求愈加强烈[3]。

2. 对食品药品安全的迫切需求

安全是最大的民生，近年来，关于食品、药品的安全问题得到越来越多的关注，这些问题的解决与否直接关系到民众的身体健康及切身利益。但是，当前不少地区的食药安全问题主要还是由当地食药安监局负责，对于民众的权益受损，安监局由于技术水平和执法能力的不足，通常仅以对涉事企业和个人以罚款的形式来进行惩处，这种以罚代管、以罚代刑的做法降低了造假制假的成本，不能有效降低这种案件的发生。目前，全国有不少公安机关已经增设了食药警察部门，但其职权与工商、农业、药监等其它部门存有一定的交集，且在办理个案时仍存有认识不统一、操作不一致的问题，食药警察的职能并未完全发挥出来。如何将食药安全纳入治安管辖范畴，增强治安处罚力度，保障民众“舌尖上的安全”[5]，已然成为社会主要矛盾转变后亟需面临的重要议题。

3. 需要更全面的权利保障

随着法治社会的建设逐步推进，越来越多的民众开始懂法，并主动用法，但有些社会管理者的法律素养却并未及时跟进社会进步的步伐。民众权利受损时，总是希望公安机关能够维护其权益，但执法结果往往差强人意;有些地方的城管人员，以维护城市秩序的名义暴力执法，严重侵犯民众权益，造成恶劣的社会影响;随着网络科技的快速发展，民众的个人隐私、身份信息由于监管不力，不断被不法人员获取，有些信息甚至直接被诈骗分子利用，严重扰乱了市场经济秩序;还有一些无人机爱好者利用无人机进行偷拍、黑飞等，不仅扰乱了社会治安，也给民众的隐私权、名誉权等带来极大的隐患;另外，有些地方政府在引进部分建设项目、或者地方公安在处理争议性较大的治安案件时，未能做到信息公开，即便受到民众质疑，也不能将具体情况说明，这不仅不利于民众知情权的保障，也极易造成因信息阻塞而引发的群体性事件，相关的经验教训很值得深思;在“维权”与“维稳”的关系上也需要进一步厘清，为了维稳的目的而抑制民众维权需求的现象也时有发生。

（二）全面建成小康的目标要求治安秩序的地域平衡

1. 违法犯罪呈现出地域性的不平衡

流动人口所带来犯罪问题一直是困扰城市发展的治安症结，其中，不平衡不充分的发展模式是造成这一症结的重要诱因。在交通便捷、人口流动加快的今天，由于各地警务协作机制未能全面形成，各省、市、县、乡间的对于流动作案人员往往疲于应付，还耗费大量的人力和物力资源;区域间这种发展的不平衡也促推了违法犯罪行为在城乡间的流动，以“传、帮、带”为组织模式的地缘性犯罪团伙逐渐成为游离于城市中的主要犯罪力量。伴随城市防控体系建设不断加强，城市违法犯罪的风险逐渐增大，一些流动犯罪人员便选择治安相对较弱的城郊及农村地区实施犯罪行为[6]。以农村为例，当前突出的治安问题主要有：黄、赌、毒案件在一些地方有所反弹，并有蔓延扩大趋势。因涉毒，涉赌而产生的恶性刑事案件增多;网络诈骗，金融诈骗等新型犯罪的触角由城市延伸到农村，使广大农民朋友屡屡受骗;个别村庄“两委”班子软弱涣散，致使村霸横行，黑恶势力滋生发展较快、再生能力趋强，严重影响力党和政府形象，破坏社会治安[7]。非法邪教组织以农村为基地扩散，严重扰乱社会稳定。此外，城市边缘地区由于可以同时吸收到城市中心和农村的优势资源，也逐渐形成了较为繁荣的经济发展区，当然这也会成为大量的闲散人员的聚集地，并对治安秩序构成危害;因城市拓展，政府买卖土地引发的宅基地纠纷、越级上访，暴力抗法等是城郊地区常见的社会治安问题。

2. 城市、城郊、农村的各种治安问题叠加重合

伴随着经济的发展，城市规模、影响力会呈现出由小及大，并逐渐辐射、吸收城郊、农村地区等趋势。如果以发展程度为标准可以将城市划分为三线城市、二线城市、一线城市等。横向来看，由于经济发展的不平衡，使不同梯队的城市、农村等在中国地域内共同存在，这也造成了区域治安问题的差异性，处于不同发展阶段的两地在治安秩序维护上应当有所区别，有些地区直接引用外地的创新经验，往往陷于“小脚穿大鞋”的窘境;纵向来看，每一个城市的发展都是一个治安管理不断升级的过程。在这一过程中，城市要经历各个阶段的各种治安问题，比如发展前期会遇到的消防隐患凸显、公共设施落后等问题，中期会遇到两抢一盗犯罪数提升等问题，后期会遇到流动人口的快速增加及其居住管理、城乡结合部、老旧社区的治安管理等问题，有些治安管理机关对于转型后的城市定位没有清楚的认知，仍然立足原有经验，依赖老办法，因而不能有效地维护社会的治安秩序。

（三）呼吁治安治理方式的转变

1. 硬性治安防控举措忽视了防控质量，不能适应社会治安治理的需求

许多地方公安机关在进行治安防控的过程中，常常局限在“全与不全”、“严与不严”的困境之中。所谓“全与不全”，是指治安客体是否按照防控标准建立了齐全的防控手段，但对于这些手段是否真正具有治安效能，却被治安管理者忽视。比如一些单位所摆放的应急照明灯和灭火器常年不做更换，要么已经毁坏，要么已经失效，但在检查过程中，因为企业单位按规定摆放了这些消防器材，所以就通过了消防审核，留下了消防隐患。再比如，有些地方的公安机关要求当地民宿业也安装类似旅馆业的入住登记系统，但有些民宿业主年纪较大，也从来没有操作过电脑，安装的系统对他们来说完全是一个摆设。片面追求这些硬性治安防控指标并不能有效达到预期的治安效能。所谓的“严与不严”，是指治安主体在处理秩序与自由的过程中不能把握好“度”，往往出现一统就死，一放就乱的现象。比如说上海世博会、广州亚運会期间实行的买刀实名制，就给民众生活带来极大的不便，还有近两年开放式小区的建设也面临重重困难，这也反映了治安秩序维护过程中开放与封闭两者间尺度把握的困境。

2. 违法犯罪行为呈现新的特征，需要新的治理方式

一是伴随着电信网络的快速发展，利用互联网进行诈骗的犯罪不断增多。由于这类犯罪所跨区域较大，采取的方式极为多样，针对的又往往是不特定人群，所以在侦破及追偿上均具有较大难度。有些不法分子还利用微信建群，以此散播淫秽小视频，并通过抢红包的方式进行赌博等，这些违法犯罪行为具有较强的隐蔽性，通常不易被发现。还有，随着现实世界与网络空间的深度融合，比特币、莱特币、以太币等众多虚拟货币以雨后春笋般的速度涌入现实生活视野。虽然便捷了网络结算，但利弊相伴，虚拟货币悄然成为新兴的犯罪工具。这与虚拟货币的“匿名性”、去中心化、可兑换性的特点相关。近年来，国内不法分子以虚拟货币、金融创新等为噱头，对社会投资者和无辜群众许以高额回报，并制造盈利假象，通过歪曲利用“区块链技术”、“数字资产”等概念的方式，混淆视听、引人入彀，从而制造虚拟货币的应用乱象，实施新型的网络犯罪[8]，针对虚拟货币的犯罪案件数大幅提升，政府需要在法律、税收、审查等监管手段上予以加强;二是经济发展的不平衡一直是区域间流动犯罪的重要影响因素，通过近些年来公安机关的打压，此类犯罪在数量上逐渐有所减少。但就其形式来看，有组织、有地域性的团伙犯罪占比逐渐增多，其作案方式也不断升级;三是青少年犯罪的现象日益增多。由于自媒体和网络的发展，儿童接触的“信息污染源”越来越广泛，但儿童的心智尚不成熟，这也导致了许多青少年犯罪发生。

3. 全面依法治理的格局尚未形成

法治社会营造的应该是一种全面的依法而治，但就当前治安秩序维护方面仍然存在问题。其一，对于轻微违法行为惩处力度不够，比如前不久刚刚发生的三名中学生扶摔倒老太反被讹的事件就可见一斑。在该事件的处理上，社会所能做的，除了对三名中学生的安慰，也只能是对讹人行为的道德谴责而非法律惩治。这不仅不利于良好社会道德观的养成，还给社会治安埋下了安全隐患。其二，人治思维还存在于基层执法过程之中，执法不规范、执法不文明的现象仍时有发生。其三，有些警务人员为了追求局部的稳定和矛盾的暂时缓解，常常以非常规的执法规则进行维稳，比如突击检查、严打整治等，虽然表面上看社会治安秩序有一定好转，但缺乏长效的法治管理机制是难以对这种稳定状态予以保障的;还有一些地方甚至不惜花钱买稳定，向治安问题妥协，比如在对待上访户时，有些政府部门人员就未能按照法治的要求倾听上访人员的诉求，合理解决他们的问题，而是选择向上访人员让步，片面满足其上访的无理要求，这种息事宁人的做法更加助长了一些人“大闹大解决”的不良心态。

二、治安秩序维护的新理念

治安秩序维护是一项复杂的社会工程，在开展具体工作时，必须以具体的理念予以宏观指引。尤其在社会主要矛盾变化的情形下，为更好地满足社会治安需求、应对新旧治安问题，必须在原有治安理念的基础上进行创新，并以人本理念为核心，更加突出系统化治理方式，以良法促善治，如此才能提升治安秩序维护的效能。

（一）强化以人为本理念，切身保障群众权益

十九大报告中的“美好生活”是围绕民众所需展开的，是人本理念的集中体现，所以，治安工作也当以全心全意为人民服务为宗旨来进行。治安秩序维护坚持的人本理念首先有其必然性，治安部门的权力来源于民众的让渡，不论是党纪国法的规定，还是政府职能的要求，人民的地位永远是不容撼动的。治安主体必须重民、爱民才能被民重、被民爱，才能顺利推进治安工作;其次，以人为本有其必要性，治安秩序维护涵盖面广泛，如果不依靠民众的力量，治安工作就会陷入被动。民众是社会生活的直接参与者，知道社会问题的症结所在;民众也是最广阔的治安信息源，动员起社会力量将有助于形成高效的治安模式;最后，以人为本有其必备性，如果没有民本的思维，那么民警在许多突发的、新型的治安问题的处理上就会手足无措。把民众的需求作为治安的任务，把民众的满意作为治安的晴雨表，如此治安人员在工作中才能以不变应万变。总之，人本理念就是要努力实现“为民众管治安”，而非“为治安管民众”。

（二）坚持系统化治理，从源头上预防违法犯罪

系统理念具体涵盖了整体性规则和程序化思维。整体性规则一方面是指治安秩序维护要综合考虑多种影响因素，包括社会环境背景、治安管理机制、治安主体间关系等，这是从社会宏观角度来看的。正如李小波在《治安学范式研究》一书中认为：“任何失序状态的根源在于社会功能的紊乱，而这种紊乱则是由社会结构失衡导致的。”[9]只有将治安失序架构于社会之中，才能全面地对秩序维护工作进行总结，如果片面分析治安案件，机械处理不加区分，反而可能激化民众间矛盾，不利于社会和谐。另一方面，整体性规则也代指了治安参与主体的多元。新时代下，治安秩序维护的客体不断增加，多元治理有利于多方位满足民众的治安需求。但是，不少地方虽然也强调综合治理，但在具体落实上却面临困境：多元主体间交流不畅，许多部门空挂名头，形同虚设，这都是需要改进的地方。程序化思维指治安秩序维护是讲求过程性的，许多失序现象都有一个产生、发展、回落的过程，许多犯罪行为来源于违法案件、甚至治安纠纷的延伸，所以，重视失序的萌芽期治理相当重要。此外，秩序维护过程中还应注意打防兼治，防控是治安系统工作的重要组成部分，它包括了事前防、事中防和事后防三个阶段。

（三）以“微治理”思维指引治安工作

微治理是相较于国家宏观治理而言的具体治理方式，运用“微治理”思维指引的社会治安工作可以概括为基层治理、靶向治理和法治治理[10]。

基层是社会问题的承载面，理顺基层治理模式有助于社会矛盾的疏导与解决。和谐的基层治理模式需要在这承载面上安置更多的“矛盾分化器”，比如动员群众力量，实现群防群治;警力下沉，实现警务机制扁平化等。“枫桥经验”是这些举措中的典范。新时代，“枫桥经验”被赋予更多的内涵，不论是乡村还是城市、县域还是市域都有着广泛应用空间[11]。靶向治理即要求治理举措应瞄准问题，一事一策，落细落实。因为同一个治安乱象，可能是由不同社会原因造成的;同一个社会原因，由于掺杂其它次要因素，也可能导致不同表现形式的治安失序。靶向治理就是精准施治。健全的法治既能体现成熟的社会治理机制，也能够反映社会的秩序状态。所以，以良法促善治是当前治安秩序维护的重要思路，而法治理念又是法治形成的逻辑起点，因此，以法治理念指引治安工作尤为必要。具体而言，依法而治，要特别重视所立之法的质量，即能否及时跟进社会问题的变化以涵盖更广的适用范围，能否准确评价社会行为的性质以界定行为的合法性，能否合理地对违法者予以恰当的处分以达到教育的目的;要特别重视所立之法的执行情况，要加强治安主体、治安客体的法治思维，既要求主体在权力界限内履行职责，也要求客体恪守法治底线而不僭越，既规范主体对客体的执法，也保障客体对主体的监督;要特别重视对破坏法治行为的修正和惩处，明确治安秩序维护过程中纠纷调解、行政拘留的适用情形，不能为追求短暂的稳定而谋求非法治措施[9]。

三、治安秩序维护的新方向

问题呼唤对策，理念指引改革，社会主要矛盾转化下，治安对策也应根据民众需求及时作出相应调整，以此来维护社会的有序运行。

（一）瞄准民众所需，突出问题导向，规范食药、环境秩序

为了打造品质治安，公安部门要以问题为导向，把保障和改善民生作为重点，替人民考虑，为人民服务。以创新综治工作、市场监管、综合执法、便民服务“四合一”平台为龙头，以“最多跑一次”改革为牵引，实现关乎群众切身利益的问题一网办、就地办、马上办、一次办。通过这种人性化方式，实现服务与治理并举[12]。此外，公安部门还应有针对性地调整治安管辖覆盖面，并把食药卫生、生态环境等纳入到治安监管的范畴，但如何运转这一机制还需要进一步研讨。目前，公安部“打四黑除四害”的行动已取得不少成绩，我们可从中汲取经验。对各类不断升级、隐蔽性较强的违法犯罪，我们首先需要加大打击力度，严苛惩治规定，严惩危害民众身体健康的厂商及相关人员;其次，既要重视源头治理，规范生产作业，也要兼顾伪劣食药品的中途交易媒介，通过对诸如互联网、物流监管、民众反馈等途径，拓宽线索来源，并顺蔓摸瓜，辅助源头整治;再者要加大队伍建设力度，提高队伍案件侦破的专业能力及技术支撑。比如对生态环境的监管，目前已有十余省设立了专职的环保（环境）警察来负責涉及毒害性、放射性等环境污染的查处，并及时配合当地派出所排查和化解因环保问题引发的赔偿纠纷等治安不稳定因素;最后还需要要明确执法人员权限，划清治安职责范围，统一在执法过程中出现的认识不一致、操作不一致等问题。

（二）统筹城市、城郊、乡村治安秩序维护，提升整体防控能力

伴随城市化进程加快，城市治安秩序维护的重要性越发凸显，但是在治安防控的过程中，也不能忽视其经济成本。有些地方公安出于维稳、反恐目的，花巨资购置防暴车，但实际上这些防暴车更多的只是用于形象宣传，闲置率极高[6]。创新城市秩序维护，必须要建立起一整套全面的管理机制，充分利用城市的治安资源，并打造科学统一的规范体系与有机协调的运行机制，铺就权责清晰的治理主体与融合嵌入的治理路径，建立协调通畅的沟通平台与公平正义的共享机制。在“善治”的基础上打造“共建共治共享”的社会治理格局[13]。从表面来看，这种管理机制并不依赖于街面见警率、防盗窗、铁丝网等传统防控，但从结果来看，却能够实现城市治安的整体稳定，实现各处皆有治安参与者，不断缩小违法犯罪的发生土壤。对于城乡黑恶势力，党委政府必须提高认识，端正态度，要注重发挥法治对专项斗争的保障和引领作用，坚决将这一社会“毒瘤”连根拔起[7]。再者，政府要继续完善对流动人口的户籍及居住管理办法，杜绝“一刀切”式、驱赶式的粗糙治理，要切实解决好流动人口的居住、医疗、子女教育等问题，增强外来人口的归属感，如此才能在一定程度上改善城市治安。与此同时，由于区域发展不平衡，使农村和城郊相对于城市而言，更容易成为治安防控的薄弱点。对此，在防控过程中，首先要重视防控的全面性，要有全局布控的思维，不能忽视城郊、农村的治安管理，也不能忽视城市中老旧社区由于物业管理、自我管理的缺位而带来的环境混乱、私搭乱建、监控不力等问题;地方公安机关应当加强基层派出所建设，发挥好社区警务站的功能，建立健全治安情报信息的收集机制、并加强对这些区域居民的普法宣传和安全防范教育。

（三）积极应对新型违法犯罪，提高治安防控整体效能

新型违法犯罪是时代发展的负面衍生物，其类型、特征与时代背景有一定关联。所以，应对这类治安失序问题，必须着眼于社會现实，剖析治理的薄弱环节，系统完善地建设治安防控体系。首先要建立起完善的治安法律法规，要尽可能涵盖多的治安问题，在2017年修订的《治安管理处罚法》草案中，就新增了许多关于无人机飞行、网络谣言、城市交通等新型治安问题的管理。法律规范由疏到细是的法治时代应由的变化，但不容否认，法律总是滞后于现实，因此重要的是保证法律能够紧跟时代，不断对新问题作出规范;其次，要注重源头治理，加强企业和单位内部监管机制，并通过举报奖励机制来实施外部监督管理，对引起的消防问题、生态环境问题、经济犯罪问题的企业单位追究责任，加大惩处力度，规范市场秩序;再者，要加强执法合作，各地要建立起普遍式的警务联动机制，营造“全国治安一盘棋”的局面，对于一些国际犯罪，比如走私、网络犯罪等，还应当加强国际警务协作[6]。最后，在治理这些新型治安问题时，要注意规律的把握与经验的总结，许多新型违法犯罪具有很强的衍生性，在具体案件中可能展示出不同的样态，治理过程中就要注意方式方法，切实提高防控的效能。

（四）加强网络监管，注重舆论媒体引导功能

网络、自媒体飞速发展的同时，与此相关的违法犯罪也呈现爆发式增长。关于网络违法犯罪，可以通过强化技术防控、弥补网络漏洞等手段予以治理。在具体操作上，可以引进相关网络人才，升级安全管理系统，提高网络风险预警能力;在信息管理上，要筑牢网络防火墙，完善信息加密技术。公安机关作为主管社会治安的政府职能部门理应当发挥主体地位， 同时，各部门要深刻认识当前新型犯罪形势的严峻性、紧迫性，坚持多部门协调、全社会联动， 构建全方位、多维度、广覆盖的犯罪防控体系，让广大群众切身体会到安全感，切实维护社会治安的持续稳定[14]。此外，伴随量子技术的发展，将其引入计算机防护系统应是今后网络监管的发展方向。关于舆论媒体，公安机关一方面要对故意扭曲事实、捏造谣言并故意传播者以打击，规范媒体运行;另一方面，要发挥好舆论媒体在治安治理过程中的引导功能，提高民众的法治思维与防范意识，政府、公安机关也应正确利用舆论媒体积极回应社会质疑，一来可以把握舆论话语的主动权，二来可以及时疏解民众疑惑，防止产生误解，引发群体性事件等恶性治安事件。

四、结语

社会主要矛盾的变化对于社会治安治理既是工作挑战，也是转型机遇。新时代的背景下，我们应当瞄准民众的治安所需，对新矛盾产生的新问题，通过系统的治安治理、严格规范的执法活动，来切实维护好人民群众的权益，保证社会治安有序进行。当然，社会主要矛盾不是社会全部矛盾，对于一些反复出现的治安问题，我们仍不能掉以轻心，而应在新发展观的指引下，让治安防控工作激发出更大的效能。

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