广西建设自由贸易试验区背景下的中越跨境经济合作：机遇、挑战与对策

潘金娥

摘要：由于中越两国边境地区的地理位置优势凸显、发展目标一致，加上两国高层的引领和企业的积极参与等多重积极因素推动，两国边境地区的经贸合作一向较为活跃，但也存在一些问题而导致两国跨境经济合作区建设难以有效推进。在广西获批自由贸易试验区的背景下，两国相关各方应充分利用这一政策机遇，将跨境经济合作区建设、“一带一路”倡议与“两廊一圈”“越南革新2.0”等战略合作设想进行对接，更大范围地推进两国跨境经济合作，以共同应对由于美国实施单边贸易保护主义给两国经济带来的负面影响。

关键词：中国（广西）自由贸易试验区;中越跨境经济合作;机遇和挑战

[中图分类号] F125.4            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2019）06-014-08

Abstract： The economic and trade cooperation between the border areas of China and Vietnam has always been active due to the prominent geographical advantages and consistent development goals of the border areas of China and Vietnam， as well as the multiple positive factors such as the bilateral high-level leadership and the active participation of enterprises. However， the building of the Cross-border Economic Cooperation  Zones  of  the  two countries has not been effectively promoted because of some difficulties. In the context of the approval of Guangxi Pilot Free Trade Zone， the relevant parties of the two countries should make full use of this policy opportunity to connect the strategic cooperation ideas including the building of the cross-border economic cooperation zone， the Belt  and  Road  Initiative， the “Two Corridors and One Circle” and the “Vietnam Innovation 2.0”， so as to promote cross-border economic cooperation between the two countries in a larger scale， and to jointly deal with the negative impact of unilateral trade protectionism of the United States on the economies of the two countries.

Key Words： Guangxi Pilot Free Trade Zone; China-Vietnam Cross-border Economic Cooperation;Opportunities and Challenges

一、问题的提出：中越跨境经济合作迎来新机遇

2019年8月26日，中国国务院批准设立6个自由贸易试验区，其中包括《中国（广西）自由贸易试验区总体方案》，地处21世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带重要节点上的广西迎来了发展的新机遇。8月30日，中国（广西）自由贸易试验区在南宁揭牌，同时向南宁片区、钦州港片区、崇左片区授牌，这标志着广西自由贸易试验区建设的正式启动。广西自由贸易试验区的实施范围是119.99平方千米，涵盖南宁、钦州港、崇左三个片区。2015年以来，中央相继赋予广西“构建面向东盟的国际大通道、打造西南中南地区开放发展新的战略支点、形成丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路有机衔接的重要门户”的“三大定位”。广西自由贸易试验区方案获批必将对广西落实“三大定位” 新使命产生积极的推动作用。据广西壮族自治区商务厅厅长蒋连生介绍，广西自由贸易试验区将积极探索沿边开放特色的政策制度创新，力争在中国—东盟开放合作、服务“一带一路”建设、推动沿边开放等方面形成具有广西特色的创新举措①。在当前全球贸易保护主义和单边主义日益抬头尤其是中美贸易摩擦的背景下，建设自由贸易试验区将对广西乃至中国与东盟尤其是与越南的经贸关系带来新的机遇。那么，如何抓住这一机遇，从而推动中国与越南之间的跨境经济合作顺利开展，是当下最有现实意义的一个重要研究课题。笔者认为，在第12届中国—东盟智库战略对话论坛上与东盟学者交流探讨这一话题，应是最佳时机。

中国和越南同属社会主义国家，中国过去40年的改革开放和越南30年来的革新都已取得了举世瞩目的成就，成为世界社会主义国家改革成功的典范。在中国改革开放和越南革新所取得的成绩中，中越两国经贸关系的地位不可低估。

自1991年中越关系正常化以来，两国的经贸合作迅猛发展，双边贸易额从1991年的3200万美元增加到2018年的1000多亿美元（越方统计数据为1067亿美元，中方统计数据超过1500亿美元）②，中國成为越南双边贸易额突破1000亿美元的首个贸易伙伴， 也是连续15年越南的最大对外贸易伙伴。 与此同时，越南近几年也成为东盟对华贸易的第一大伙伴。

由于中越两国陆海相连，得天独厚的地理条件为两国尤其是广西对越南经贸合作提供了绝佳的便利条件。中越两国山水相连，陆地边界线长达1400多千米，有着许多对开的口岸和通道。其中，两国已开放的国家级陆地边境口岸有8对（其中广西5个：东兴、 凭祥、 友谊关、 水口和龙邦;云南3个：河口、天保和金水河），省级口岸12对，边民互市点数十个，边境便民通道数量超过一百个。这些连接点为两国边境地区的交流提供了天然的便利条件。中越边境贸易成为提升中越两国贸易水平的主要途径。例如，2015年广西与越南边境贸易总额为226.7亿美元（见表1），占广西外贸总额的44%; 加上云南与越南边境贸易额约为3.8亿美元，边贸占当年两国贸易总额960亿美元的比重接近24%。由此可见， 边境贸易在广西与越南贸易乃至两国贸易中占有重要地位。

在投资方面，近十年来，中国对越南投资保持增长势头，尤其是2018年以来，中国在越南的投资迅速增长。据越通社消息，2019年前8个月，共有103个国家和地区对越南进行投资，其中，中国香港居首位，投资总额达56.3亿美元;韩国排名第二;新加坡排名第三;中国和日本分别排名第四和第五③。目前，中国在越南的投资总额已突破150亿美元，从过去居越南外资来源国的前十名上升到目前的第四位。

中国对越南投资的迅猛发展与2018年以来的中美贸易摩擦有一定的关系，可视为一个外部因素，但是，两国经贸关系近30年来的连续快速发展主要还取决于两国之间的内在因素，其中既有经济因素也有政治因素。经济因素主要得益于两国地理位置的便利、贸易结构的互补性和发展阶段的阶梯性等;而政治因素则是得益于两党两国高层的顶层设计和积极推动，保证了两国关系总体平稳发展的大局，也成为推动中越关系全面发展的重要动力和支柱——而这种顶层设计和推动也是中越两国经贸关系具有特殊性的一个重要表现，是过去几十年来两国关系总体保持良好发展大局的一個重要经验。

中越两国从21世纪初开始探讨建立跨境经济区， 之后正式提出建立跨境经济合作区①， 这是在中国倡导“一带一路”和越南积极融入国际的背景下，两国高层为适应国际环境变化和两国战略发展需要而提出的旨在推动两国经贸关系持续发展的顶层设计方案。然而，尽管双方相关部门和地方为建设跨境经济合作区做了很多努力，也取得了一定的进展，但是，由于种种原因，实际上至今两国还没有成功建立一个跨境经济合作区，其中存在的一些问题和困难需要认知、研究并加以克服。

最近，推动建设中越两国跨境合作区再添新动力。2019年8月26日，与越南交界的云南、广西两省区都被列入中国新设立的六个自由贸易试验区名单中，而两省区的自由贸易区都把加强边境地区对外合作开放作为重要内容，这无疑将极大地推动云南、广西两省区与越南边境省乃至越南的全面合作。从越方来看，近期越南提出了“革新2.0”以挖掘和补充越南经济发展的新动力，以期应对地区变革和“工业4.0”时代带来的新挑战。因此，希望中越双方都能够充分把握政策时机，在跨境经济合作方面取得突破性进展。本文出于此目的从学术方面进行一些有益探讨。

二、中越跨境合作的积极因素

中越边境地处偏远山区、条件艰苦，地理环境较为复杂，边境地区成为打击走私、禁毒、禁赌、防范打击恐怖主义、打击非法出入境和拐卖人口等工作的重点地区，容易滋生社会弊端和国家不安定因素。边境地区建设和发展对国家整体的稳定和繁荣发展意义重大。一方面，建设好边境地区将有利于改变“老少边穷”的历史面貌，建设稳定有序、安居乐业的良好边境社会秩序;另一方面，兴边安民也是到21世纪中叶中国实现中华民族伟大复兴中国梦，越南实现建成民富、国强、民主、公平、文明的社会主义定向的现代化工业国目标的必要步骤。与此同时，建设开放的边境地区是探索边境地区对外开放的重要路径。因此，中越跨境合作将有利于提升中国沿边开放水平，服务国家周边外交战略和“一带一路”倡议;有利于贯彻中越两国“长期稳定、面向未来、睦邻友好、全面合作”方针;有利于加强中国与中南半岛的联通，有利于中国—东盟自由贸易区升级版建设，实现更高层次的区域经济一体化，为构建中国—东盟命运共同体奠定基础。

对于中越两国之间的跨境经济合作，有以下几个方面的积极因素在发挥作用：

（一）两国高层积极引领

2004年5月20日，越南政府总理潘文凯在对中国进行国事访问时向中国提出了共建“两廊一圈”②的提议。两国自2006年以来在“两廊一圈”规划框架内开展合作，取得了重要成果， 越南北方省市与中国西南省区围绕“两廊一圈”开展了基础设施互联互通和贸易便利化的合作。

2013年6月，越南国家主席张晋创访华时，双方同意进一步加强两国边境省区特别是中国广东、广西、海南、云南四省（区）与越南奠边、莱州、老街、河江、高平、谅山、广宁七省之间的合作，发挥两国地方有关合作机制的作用，重点推进经贸、交通基础设施、科教文卫等领域合作，促进两国边境省区的共同发展。2013年10月，中国商务部与越南工贸部签署《关于建设跨境经济合作区的谅解备忘录》。2013年9月和10月，由中国国家主席习近平分别提出建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的合作倡议。2013年12月14日，中国印发的《国务院关于加快沿边地区开发开放的若干意见》（国发〔2013〕50号）提出，研究在条件比较成熟的边境地区设立新的边境合作区和跨境经济合作区。2014年3月4日，中国商务部与越南工贸部在中国重庆就中越跨境合作区建设举行首轮司局级磋商会议进行了对接。2015年3月28日，中国国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，标志着以共商、共建、共享为合作原则，旨在通过沿线各国的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，从而实现互利共赢的新时期中国对外开放新政策的正式出台。

2015年11月，习近平以中共中央总书记和中国国家主席的双重身份对越南进行国事访问。访问期间，在与越共中央总书记阮富仲举行会谈时，习近平强调：中越两国山水相连、唇齿相依，中越是具有战略意义的命运共同体。“中越命运共同体”概念的提出体现了中方对中越关系的重视，具有深刻的内涵。访问期间，中越两国签署了系列合作协议，发表了联合声明。联合声明指出：加强两国间发展战略对接，推动“一带一路”倡议与“两廊一圈”构想对接，加强在建材、辅助工业、装备制造、电力和可再生能源等领域产能合作;加紧成立工作组，积极商签跨境经济合作区建设共同总体方案。2015年年底，中国编制完成《中越跨境经济合作区建设共同总体方案》中方草案。

2015年12月24日，中国国务院印发《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》。《意见》着眼于实现稳边安边兴边，综合考虑经济发展、边疆稳定、民族团结、周边安宁的需要，从深入推进兴边富民行动、改革体制机制、调整贸易结构、促进特色优势产业发展、提升旅游开放水平、加强基础设施建设、加大财税支持力度、鼓励金融创新与开放等8个方面提出了31条政策措施，这为广西、云南加大与越南经济合作增添了动力和政策保障。

2017年1月，越共中央总书记阮富仲访华，两国发表的联合公报指出：要进一步加强经贸务实合作;做好双边合作的总体战略规划;积极推进两国发展战略对接，包括“一带一路”倡议与“两廊一圈”构想对接;积极磋商达成一致，尽早签署《中越跨境经济合作区建设共同总体方案》。越南国家主席陈大光在2017年5月访问中国并出席“一带一路”国际合作高峰论坛时表示：越南与中国正在推动“两廊一圈”规划与“一带一路”建设有效对接。这将有助于扩大两国之间及两国与其他国家之间的贸易投资，不断开拓市场，吸引更多的基础设施建设投资①。

2017年11月，中国国家主席习近平访问越南，中越双方签署了《关于加快推进中越跨境经济合作区建设框架协议谈判进程的谅解备忘录》《确定2017—2021年中越经贸合作五年发展规划重点合作项目清单的谅解备忘录》《关于人力资源合作开发谅解备忘录》等18项合作协议，强调双方要积极商谈跨境经济合作区建设框架协议，带动两国邊境地区发展，提升双方互联互通水平。

2018年8月20日，中国国家主席习近平在中国北京会见越共中央政治局委员、中央书记处常务书记陈国旺。习近平表示，双方要通过多种形式保持高层交往，加强对双边关系的政治引领;要加大两国发展战略对接和政策沟通，不断深化务实合作。陈国旺与中共中央政治局常委王沪宁会见时表示，越中两党关系对越中关系发展发挥着关键引领作用。越南共产党始终坚定支持社会主义中国发展强大，希望同中方一道，秉持“十六字”方针和“四好”精神，深化治党治国经验交流， 加强各领域务实合作， 妥善管控分歧，共同建设越中具有战略意义的命运共同体。

（二）两国边境地区积极准备，努力推动跨境

经济合作不断取得新进展

1. 从中越边境合作到跨境经济合作区建设构想

中越两国关系正常化后，中越陆地边境线上的民间贸易非常活跃。2004年5月，越方提出建设“两廊一圈”的建议得到中方的积极响应。同年10月，两国政府发表《中越联合公报》，双方同意在两国政府经贸合作委员会框架下成立专家组，确定“两廊一圈”合作范围，包括中国的广西、云南、广东、海南四省区和越南的老街、谅山、广宁、河内及海防五省市，涉及中越10多个沿海地区。从2005年起，中国广西凭祥市提出跨境经济合作区建设构想，还与越南谅山省商贸旅游厅签订了构建中越凭祥—同登跨境经济合作区合作意向。同年，中国云南省红河州人民政府与越南老街省人民委员会签署了《中国红河—越南老街经济合作区方案》，这是中方边境两省区对越南提出“两廊一圈”建设规划的积极呼应。2006年11月，《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府关于开展 “两廊一圈”的合作谅解备忘录》在越南河内签订。

2007年5月和2008年4月，两任中共广西壮族自治区委员会书记先后访问越南，就中越凭祥—同登跨境经济合作区项目与越南领导人及计划投资部、工贸部、谅山省领导进行交流，得到越方的积极响应。2007年，中国广西与越南的相关省份签署地方政府间相关框架协议，规划建设中国广西与越南有关省份的三个跨境经济合作区。2010年9月，中国广西与越南广宁省共同签署了《共同推进建立中国广西东兴—越南广宁省芒街跨境经济合作区协议》。至此，中越在主要边境口岸城市都提出了建设跨境经济合作区的发展战略。2013年10月，中国商务部与越南工贸部签署《关于建设跨境经济合作区的谅解备忘录》。2014年3月4日，中国商务部与越南工贸部在中国重庆就中越跨境经济合作区建设举行首轮司局级磋商会议进行了对接。2015年，中国编制完成《中越跨境经济合作区建设共同总体方案》中方草案，东兴—芒街、凭祥—同登、河口—老街跨境经济合作区被纳入总体方案。

然而，过去三年来，越方并未对合作总体方案做出反馈，双方总体合作方案至今未能出台，导致跨境经济合作区建设在两国边境相关各地方的进展艰难。

2. 设想中的四个中越跨境经济合作区的推进情况

（1）凭祥—同登跨境经济合作区

中越凭祥—同登跨境经济合作区实行“一线放开、二线管住、境内关外、分线管理”的监管模式，按照“两国一区、一区两园”的合作格局进行规划。凭祥规划面积为93.9平方千米，其中围网区面积为14.48平方千米，包括友谊关、浦寨、弄怀、卡凤和马加五个片区及综合保税区。同登园区主要部分规划面积为14平方千米，从越南新清口岸延伸至谷楠口岸。

目前，凭祥—同登跨境经济区建设在凭祥取得多方面的积极进展，为设立跨境经济合作区奠定了基础。一是两国运输车辆互联互通实现跨越。2013年6月，中国—越南友谊关·友谊口岸中越公务车辆及货运直达车辆开通，中国深圳—南宁—凭祥—越南河内物流线路全线开通，实现了两国运输车辆及公务车辆可以跨境通行。二是基础设施条件大大改善，多个海关监管货场、货物监管中心和联检综合楼等项目投入使用，友谊关货物专用通道已经运行，跨境经济合作区路网工程全面启动。三是通关便利化、贸易便利化改革逐步深化。2015年7月2日，中越跨境经济合作区在中国广西凭祥市举行了第一次定期会晤;2015年8月9日，中越双方又在中国广西商务厅举行了加快建设中越跨境经济合作区工作交流会，中越凭祥—同登跨境经济合作区建设达成了一定的共识，在口岸互联互通建设、治理口岸拥堵、跨境劳务合作和跨境旅游建设等方面有了较大进展、取得了较好成效。2016年2月，双方就推进互联互通建设、跨境经济合作区建设和国际旅游等领域交流合作达成共识。目前，越南劳工已经能够便捷办理到凭祥跨境务工手续。

（2）东兴—芒街跨境经济合作区

中越东兴—芒街跨境经济合作区规划总面积为23.44平方千米，其中，中方园区规划面积为9.94平方千米，越方园区规划面积为13.5平方千米。中方园区按照“1+7”模式进行规划建设，即1个核心区即围网区为9.94平方千米，7个配套区共74平方千米，实行“前店后厂”的产业开发模式。2017年，东兴国家重点开发开放试验区和跨境经济合作区在规划体系完善、基础设施建设方面取得新突破。2017年4月，东兴试验区管委会与越南广宁省工作代表团举行中国东兴—越南芒街跨境经济合作区建设工作交流会议，双方在跨境经济合作区规划建设和政策方面达成重要共识，形成了中国东兴—越南芒街跨境经济合作区首张中越双方规划合并图。

（3）河口—老街跨境经济合作区

中越河口—老街跨境经济合作区位于中国河口县和越南老街市，规划围网区总面积为21平方千米（中方区域为11平方千米，越方区域为10平方千米），主要规劃发展加工制造业、跨境商贸、国际金融、现代物流、跨境旅游和国际会展6个方面的主导产业，实行“一线放开、二线管住、境内关外、自由贸易”的特殊监管模式。

2008年10月，中国云南省商务厅委托中国商务部国际贸易研究院编制了中越跨境经济合作区可行性研究报告。2009年5月，中越跨境经济合作区专家组完成评审并上报中国国务院。2012年6月，中央部委明确提出推动建设中越河口—老街跨境经济合作区。2012年，中国商务部组织滇桂两省区完成中越跨境经济合作区共同总体方案初稿，征求国家层面有关部委意见，并交由越南工贸部修改完善。2013年8月，越南政府安排，由工贸部牵头，相关部门配合研究编制了老街—河口跨境经济合作区建设方案。2014年9月，越南河内至老街高速公路全线通车，河口—老街跨境经济合作区建设得到提速。2016年11月12日，河口—老街跨境经济合作区项目举行开工仪式。

（4）龙邦—茶岭跨境经济合作区

中越龙邦—茶岭跨境经济合作区中方区域位于广西靖西市龙邦镇，越方区域位于高平省茶岭。由于越方一侧交通条件较差，公路等级低，交通不畅，运输时间长，物流成本高，在口岸之间的竞争中处于不利地位。2015年，中方编制完成的《中越跨境经济合作区建设共同总体方案》草案中，由于龙邦口岸当时交通及口岸基础设施条件都比较差，口岸通关量少，加上项目推进慢而未被纳入。2017年2月，在越南政府总理阮春福的见证下，中国广西百色市与越南高平省签署了《中国广西百色市与越南高平省加快中国龙邦—越南茶岭跨境经济合作区试点项目建设的协议》。2018年，中国广西建议将龙邦—茶岭跨境经济合作区列入《中越跨境经济合作区建设共同总体方案》。

龙邦口岸运营规划从以边贸带动为主的单一模式向以贸易、投资、加工制造、旅游等协调带动的综合模式转变。园区建设将加速边境地区生产要素流动，形成以落地加工为集群的产业组合，实现“贸工互动”的格局。

规划中的龙邦—茶岭跨境经济合作区围网区域面积约为28.63平方千米，其中，中方区域为14.57平方千米，越方区域为14.06平方千米。越南官方规划建设总面积为44.56平方千米的口岸经济区，由茶岭口岸园区和高平园区两个园区组成。其中，茶岭口岸园区一期工程建设包括口岸联检区、仓储区、出口加工、监管堆场及商务中心等，建成后将与中方龙邦口岸功能区实现无缝对接。目前，茶岭口岸联检区、仓储区及旅检通道均已投入使用。然而，由于高平省目前的基础设施条件较差，高平省政府将通过申请国家政策补贴和投资支持，使其尽快纳入越南国家高速路网规划蓝图并早日建成通车。

3. 中越双方深化改革（革新）带来的政策新机遇

从中方来看，中国正在推进新一轮改革开放，尤其是中国广西和云南获准建立自由贸易试验区带来的新机遇。

广西、云南两省区将充分利用自由贸易试验区的各种政策空间，积极拓展对外经济合作。越南是唯一与广西接壤的国家，广西自由贸易区三个片区中，钦州港片区重点发展港航物流、国际贸易等产业，致力于打造国际陆海贸易新通道门户港;崇左片区则重点发展与越南的跨境贸易、跨境物流、跨境金融、跨境旅游和跨境劳务合作，致力于打造跨境产业合作示范区，构建国际陆海贸易新通道陆路门户。

越南也是与中国云南省接壤的3个国家之一，且是云南自由贸易试验区三个片区之一红河片区的合作对象。红河片区位于拥有两个国家级一类口岸的河口县，有泛亚铁路（东线）、滇越铁路、蒙河高速公路与越南相连。红河片区计划重点发展加工及贸易、大健康服务、跨境旅游和跨境电商等产业，打造面向东盟的加工制造基地、商贸物流中心和中越经济走廊创新合作示范区。

从越南来看，越南政府提出越南要“革新2.0”，大力改革经济政策、行政体制和法律制度以吸引国内外资源，为革新30年后的持续发展增添新动力① 。

4. 应对外部贸易保护主义：化危为机

当前，美国实施贸易保护主义而发动对华乃至对越南和世界各地的“贸易战”，为中越两国跨境经济合作提供了化危为机的一个机遇，激励双方合作以应对困难。

越南经济专家认为，中美贸易摩擦对越南既是机遇也是挑战，至于是积极影响大还是消极影响大，则取决于越南的应对策略和越南企业是否懂得利用这一机遇②。越南专家建议要借此机会吸引来自中国的投资，同时减少由此引起的生产资料进口的增加而扩大的对华贸易逆差。因此，如果双方合作建立工业园区或出口加工区，那将是一个两全之策。

美国《华尔街日报》等媒体的一些调研报告认为，来自中国浙江、广东的企业将制造业企业的生产环节转移至越南，主要原因一方面是越南与许多国家和地区签署了自由贸易协定，越南进出口成本低;另一方面是一些欧美国家频繁针对中国设置各种贸易壁垒，中国企业“落户”越南还可以绕开反倾销等种种限制。不过，调研报告认为，越南作为制造业承接地的劣势已很明显。例如，产业链不完整，越南很难建立像中国那样完整的工业部门和产业链，这导致即使企业在越南生产，其上游零部件还得从中国进口，无形中造成成本增加。而且，越南的人口和国内市场体量有限，劳动力成本和土地成本很快就会失去优势。

一方面，中资企业利用越南避免受到美国对华贸易的冲击，而越南可以借机实现产业升级和完善产业链，这对越南来说是个机会。

另一方面，中资企业转移越南短期内刺激了越南的外资和外贸，但从长远来看，越南面临很多新的问题。如果能抓住这个机会，引入中国资金、技术和管理经验，借助中资企业运作提升本国的产业结构，建立起类似中国广东深圳周边地区的产业链，这对越南来说是个千载难逢的机遇。

三、推进中越跨境经济合作面临的问题与解决思路

（一）主要问题

首先，从边境贸易来看，存在边境贸易本身的问题以及由于边境贸易优惠政策而引致的问题。

为推动边境贸易的顺利发展，中越两国在道路、口岸等基础设施建设方面还需进一步提升，政策协调方面也需要进一步加强。目前，两国口岸管理的制度还没有实现协调。例如，根据凭祥口岸的一份调研报告，从两国的边贸管理看，越南方面比较宽松，报关手续简便，继续执行优惠税率，而中国对边境市场的管理较为严格，没有开放中越双方边民互市点（区）出入境人员的管理，越南公民凭身份证可以进入中方互市点，但中国公民不能凭身份证出境。同时，中国在免税额度、地理范围以及免税对象上的规定也没有越南宽松优惠。此外，由于越南对边贸管理不严，走私行為屡禁不止，边境贸易中假冒伪劣商品充斥，严重影响了越南消费者对中国产品的认知。

与此同时，由于长期以来国家给予边境贸易优惠政策而形成的习惯性依赖思维亟待改变。长期以来，在中越两国积极推动边境合作背景下，国家给了旨在刺激边境地区生产发展、提高边民生活水平的很多财税优惠政策措施，包括各种减免关税、各种补贴等，对于边境地区富民兴边发挥了积极作用。但是，这种优惠政策只适用于改革开放初期或者专属于各地的临时性过渡政策，管理较为松散，因而也滋生了一些不良行为。随着改革的深化及与国际接轨的要求，各种经济政策和行为必须规范化，国家给予边境地区的各种特殊优惠政策将逐渐减少甚至取消。国家对边境贸易政策和管理办法进行调整，取消了多种进出口商品优惠政策，边境地区边贸优惠政策作用逐步弱化乃至不复存在。然而，边境地区原来那种靠政策给予减免财税而获利的思维一时还难以转变，依然想办法向国家要各种优惠。因此，边境地区需要积极转变思维，认识到通过国家让利来获得发展的方式已经不适应当前形势发展需要，而升级并规范化边境贸易管理模式、通过改变生产方式和提高生产能力来获得发展才是正道。边境各级政府部门应借助建立广西自由贸易试验区的东风，制定好边境投资贸易的管理政策和产业政策，打击走私、逃税、诈骗等各种违法行为，为边境贸易健康发展提供安全、稳定、便捷的条件;与此同时，还应积极加强与越南相关部门的沟通，推动跨境经济合作朝着规范化、产业化的方向发展。

其次，从跨境经济合作区建设来看，跨境经济合作区是一个全新的模式，更是一项庞大而复杂的系统性工程，涉及合作双方在机制、政策、法律和产业等各个方面的对接与协调。因此，实施起来需要在国家政策方面做很多突破，尤其是在行政管辖权方面需要协调，因而，的确存在一定的难度，世界上目前还未有一个成功的例子。此外，中越跨境经济合作区的综合总体方案难以出台，也还有越南方面的各种谨慎的考虑，需要强化双方政治互信的基础。

此外，跨境经济合作区建设还面临一些具体问题。主要体现在：

一是中越双方进度不一，政策措施不匹配。中方各口岸园区普遍对于建设跨境经济区态度积极、进展迅速，越方虽有计划但行动相对滞后。2015年12月，越南政府总理批准了9个使用2016—2020年中央财政集中投资发展的重点边境口岸经济区。其中，与中国毗邻的有4个口岸经济区，分别是广宁省芒街口岸经济区、谅山省同登—谅山口岸经济区、老街省老街口岸经济区和高平省口岸经济区。然而，这些经济区并未与中方形成对接。又如，越南政府已在驮隆口岸设立经济合作区，作为与中国接壤的越南3个国家级经济开发区之一，但中国现在仅把与驮隆对应的水口口岸作为一个通道型口岸。两国政策和基础设施不匹配，无疑极大地制约了双方经济合作区的进展。

二是越方对于推进中越边境地区合作受到地缘政治的影响，行动较为谨慎，相关部门在建设中越跨境经济合作区问题上的意见并未取得完全一致。

三是越方基础设施条件较差，道路、仓储等条件未能满足要求，且资金缺乏，各项建设进展不顺畅。例如，龙邦—茶岭口岸，越南境内交通不畅，运输时间长，尽管中方的龙邦口岸积极推进，靖西—龙邦高速公路2018年年底通车，但越方口岸基础设施建设却未能启动，且龙邦—茶岭口岸一般贸易口岸未能开通。

四是各跨境经济合作区定位功能大同小异，没有特色，容易形成重复建设或恶性竞争。因此，亟需国家加强顶层设计，从长计议，统筹协调，按照分工明确、各具特色和专业化、现代化方向建设跨境经济合作区。目前，各口岸存在相互竞争现象，手续和规则也不统一。

五是部分口岸的管理体制尚未明确，行政隶属关系有待进一步明晰。其中，河口—老街和东兴—芒街跨境经济合作区申报建设责任主体比较明确;凭祥—同登和龙邦—茶岭跨境经济合作区申报工作责任主体则尚未明晰，尤其是龙邦—茶岭跨境经济合作区的性质仍未明确，导致园区企业业务进展颇费周折，这最终会影响跨境经济合作区的报批进度。边境地区管理不规范、政出多门、多头管理的问题不时可见，有的部门不按规定收取入境费，超标准收费的现象时有发生。

（二）对策建议

第一，继续发挥中越两国高层的引领作用，加强学术交流，同时加强民间沟通并积极引导舆论导向，管控消极舆论宣传，增强两国政治互信，为推动合作奠定民意基础和政治互信。

第二，化解建设跨境经济合作区的各种思想障碍和机制障碍，积极推进中越两国跨境经济合作，尽早签订《中越跨境经济合作区建设共同总体方案》。政府要充分发挥和调动企业的积极性，地方政府着力创造良好的营商环境，形成政企合力，上下通气一盘棋。建议成立由两国副总理牵头的“中越跨境经济合作区建设综合协调工作委员会”，或者在双边经贸合作委员会下设专门委员会，主要成员包括一名副总理以及两国商务部、外交部、发改委、财政部、海关的代表、地方省市县相关部门负责人等。在每个跨境经济合作区设立秘书处，负责日常事务;每季度合署办公一次，每年进行一次工作总结，总结经验、解决问题，积极推动进展。

第三，加强顶层设计，理顺关系，统筹协调各部门、地方和口岸的职能、功能、利益关系（包括各部门职责范围，口岸功能和权限、隶属关系，以及广西与云南、各口岸之间、各主管部门和部门之间的关系等）。建议根据不同口岸的区位优势和特色，规划形成具有特色功能的跨境经济合作区，以及按货物类别分类的口岸，如纺织品、农产品以及相关农副产品进出口的专门口岸，以避免各个跨境经济合作区合作之间的不合理竞争，又有利于跨境经济合作区的专业化、现代化。

第四，加强两国对口单位的交流和沟通，在法律文件、行政管理体制融通方面加强合作探索;继续加大道路、仓储等基础设施建设，保证基础设施互联互通;提高贸易便利化水平，创新口岸监管模式，提升金融服务便利化功能，促进人员往来便利化;降低结算的时间成本和资金成本，有效推动贸易结算便利化、规范化。

综上所述，由于中越两国在地理位置、文化习俗、政治制度、经济互补性等多方面的便利条件，两国的跨境经济合作具备了充分的基础和条件。在当前发达国家贸易保护主义兴起的背景下，中越两国应把握中国广西、云南获批建立自由贸易试验区的机遇， 充分发挥越南政府提出的“革新2.0” 的战略契机，积极推进两国跨境经济合作，发挥“1+1>2”的合作精神要义，以应对外部环境变化带来的冲击，为中国与东盟国家和欧亚大陆的大通道（南向—北向通道）建设、推进中越两国“一带一路”倡议与“两廊一圈”构想对接，开展积极务实合作， 造福两国边境人民，为中越两国关系积极向前发展增添基石。

（责任编辑： 李碧华）