“全面二孩”政策下城镇学前教育面临的挑战及对策

王碧琮，周燕

【摘要】随着“全面二孩”政策的实施，学前适龄幼儿数不断上升，城镇学前教育面临着多重挑战，其中包括城镇适龄幼儿数的增长，城镇体制内人群生育意愿的提高，流动儿童的增加以及城镇民办幼儿园的困境加剧。为了应对这些挑战，应从合理增加幼儿园数和班数、提高教师队伍质量、建立教师培训评价体系、加快建设普惠性幼儿园和规范管理民办园，促进民办园的生态发展。

【关键词】全面二孩；城镇学前教育；城镇适龄幼儿数；民办园

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2019）07/08-0033-05

【作者简介】王碧琮（1995-），女，广东河源人，广州大学教育学院学前教育学硕士研究生；周燕（1965-），女，湖南株洲人，广州大学教育学院教授，博士。

学前教育公平问题近年来备受学者关注，但是多把关注的重点放在农村和西部学前教育发展上，主张政策的优惠应该向农村和西部倾斜，坚持政府主导优先普及农村学前教育的发展战略，要将有限的资源用于大力推进农村学前教育发展上[1][2][3][4]。然而随着“全面二孩”政策的实施，我国迎来新一轮的“婴儿潮”。人口的增长变化必然会影响教育资源的配置，学前教育正面临新一轮的挑战，我们不得不重新思考学前教育的战略发展重点真的只是在农村地区吗。“全面二孩”政策的实施提高了体制内人群的生育意愿，而这一部分群体又多集中在城镇，这无疑增加了城镇适龄幼儿数。与此同时，随着城镇化的加速发展，越来越多的农村人口涌向城镇成为城镇户籍人口或是流动人口。在三方面的夹击下，城镇学前教育资源严重短缺，以民办园为主体的幼儿园市场也面临着更为严峻的挑战。为了避免学前教育资源出现配置风险，更好地处理和解决社会矛盾，重新思考城乡的学前教育公平问题是当务之急。

因此本文在“全面二孩”政策的背景下，从城镇适龄幼儿数的增长、城镇体制内人群生育意愿的提高、流动儿童的增加以及民办幼儿园面临的严峻挑战等四个方面讨论城镇学前教育发展面临的压力，并给出相应的对策。

一、“全面二孩”政策下，城镇适龄幼儿数不断增长

中国城镇化率正逐年上升，2011年城镇人口比重已经超过50%，2016年城镇人口比重已达57.35%。图1显示，从整体来看，城镇人口不断上升，乡村人口则不断下降。

2016年城镇地区（非农户口）“全面二孩”政策育龄妇女的初步规模约为5082.1万人，约占49.1%，农村地区（农业户口）“全面二孩”政策育龄妇女的初步规模约为5273.0万人，约占50.9%[5]，从户籍看城镇和农村符合全面二孩政策的育龄妇女人数并没有显著差异。在城乡生育意愿的调查中发现，以江苏省为例，其农村生育二孩的意愿为60.7%，城市生育二孩的意愿为49.8%，但是在实际上，60.7%与49.8%之间生育二孩的差异并不是太大。以此可进一步看出，城镇化进程中，城乡之间关于生育二孩的观念在不断地趋向一致，传统的生育观念改变比较明显[6]。

也有研究表明，城市居民的意愿生育子女数在一定程度上要少于农村居民，但城乡之间、地区之间居民生育意愿的差异日益缩小，且生育意愿差别不大[7]。在学龄前适龄幼儿的预测上，杨顺光、李玲、张兵娟、殷新等人基于2010年全国第六次人口普查数据，通过CPPS人口预测软件，对“全面二孩”政策实施以后我国未来20年的人口变动进行预测，测算了学前教育阶段的适龄幼儿和在园幼儿规模。研究表明，在2019～2021年学前教育适龄幼儿新增人数会迅速上升，2021年后开始回落。到2021年，因“全面二孩”政策新增的当年学前教育阶段适龄幼儿将达到1500万[8]。

因此综合以上因素，新增学前教育阶段适龄幼儿数将大多数出现在城镇地区，城镇学前教育在未来面临的压力将超过农村学前教育。“全面二孩”的政策下，资源分配前的人口预测是做好城乡学前教育公平的必要手段。

尽管生育政策的开放必然带来学前教育适龄幼儿数的增长，但是在大多数的学前教育资源配置预测的研究中都表明，因“全面二孩”政策增加的学前教育阶段适龄幼儿并不会持续呈迅猛的增长趋势，而是呈抛物线式。因此在进行资源配置的时候，城镇地区的学前教育资源配置也应该是理性的，分批阶段式地增加幼儿园数量，否则将可能面临适龄人潮过后的校舍闲置，以致资源浪费。

二、“全面二孩”政策提高体制内育龄妇女的生育意愿

我国的计划生育政策，从1979年提出的“全面一孩”政策，随后在1984年为了缓和农村生育与生产生活的矛盾，修改为农村家庭可生育“一孩半”政策。 90年代开始，各省市自治区逐步实现了“双独二孩”政策。21世纪以来，逐步在各少数民族地区实行了农村普遍二孩政策。再到全国范围内2013年的“单独二孩”和2015年的“全面二孩”又引起全社会的高度关注。从整个计划生育的政策发展过程来说，我们不难看出，计划生育政策的“优惠”更多地倾向于农村和西部地区，对于城市和沿海地区则有着时间长、要求高的政策规定。

计划生育政策对体制内人群有更强的约束力，惩罚也更为严厉。体制内群体泛指公务员、国企编制内员工或国家管理阶层家属等代表国家权力或依靠国有资产获得收益的群体。一旦违反计生政策，体制内人群除了面临经济上的惩罚，甚至危及自身的事业发展，因此制度要求和心理压力更加严格控制了体制内人口的生育。另外，对于大部分的体制内人群来说，他们的工作稳定，拥有较好的福利待遇，甚至拥有较大的發展空间，人们多数不愿意以此为代价生育二孩。

因此，在高成本的付出面前，体制内工作人员会以更加谨慎的态度对待超生行为。然而随着计划生育政策的逐步放开，体制内群体的政策响应是明显的。有研究表明体制内身份对城镇家庭生育选择有显著的抑制作用，而农村的体制内人群其身份并不影响生育二孩。因此“全面二孩”政策的出台主要提高了城镇体制内育龄妇女生育的意愿[9]。

在我国，体制内家庭占有相当的比例，从以往生育政策对体制内身份的严格管控下，“全面二孩”的放开势必也会增加体制内家庭中新生儿的数量。在城乡体制人员规模的比较下，城市体制内群体数量占据相当高的比例。再者体制内的群体主要集中在政府机关、事业单位、国有企业，大多数都拥有高学历和良好的教育背景，对未来子女的教育会倾注更多的关注，因此对教育高质量的需求也会更迫切，对教师素质也有更严格和明确的要求。

在处理城乡学前教育公平的时候，政府应该两手抓，既要看到农村学前教育发展的不足，也要看到在新时代的要求下，城镇学前教育发展的迫切需求。在加快建设幼儿园，增加幼儿园数的同时，为了满足人民群众对学前教育高质量的需求，政府也应该加强幼儿园教师队伍建设。对已有的教师队伍建设的方案进行评估判断，及时调整培训方式，将有限的教育资源能够更加有效充分地运用在教师队伍建设上，优化现有的教师队伍结构。

三、城镇化的推进，流动人口家庭化带来流动儿童数的增加

城镇化的发展，不仅增加了城镇户籍人口，也增加了流动人口。2016年流动人口规模为2.45亿，仍然保持较大比重，且在较长一段时间内流动人口都是我国人口发展及经济社会发展中的重要现象。流动人口主要分跨省流动和省内流动，但是从整体上看，都是从农村向城市的单向流动。在我国现行流动人口迁移中流动人口家庭化是主要模式，且流动人口低龄化趋势发展显著。

根据2010年第六次人口普查数据，学龄前儿童在流动儿童中所占比例为25.09%，规模达到899万，比2005年的学龄前流动儿童规模增加了191万，增幅达26.91%。在各市3～5岁幼儿中流动幼儿所占比例，上海和北京占比最高，分别高达44.22%和38.13%。小学和初中阶段学龄儿童在流动儿童中所占比例分别为25.94%和12.95%，义务教育阶段流动儿童总人口数达1393万，与2005年相比增加了267万，但增幅为23.69%，低于学龄前儿童增幅的3个百分点[10]。

随迁子女呈现低龄化，3～6岁幼儿占据较大比重，流动人口中学龄前儿童的增多毋庸置疑会给城镇地区带来学前教育的压力。此外有研究表明，随迁子女难以进入幼儿园对流动女性就业带来显著的负面影响[11]，限制了流动女性参与和成功就业的机会。因此不管是从流动儿童的受教育机会还是从社会的经济发展状况，都要求城镇地区，尤其是流入人口大的地区要处理好流动儿童入园教育的问题。然而从全国范围看，流动儿童入园问题并没有得到很好的解决，有研究从农村户籍已婚流动妇女的生育子女数为统计单位分析其学龄前教育的类型，如图2所示，38.45%的流动儿童没有接受幼儿园教育，46.93%的流动儿童走进民办幼儿园。流动儿童入园难的原因错综复杂，主要原因有以下两方面：一方面是教育资源的供给跟不上教育需求[12]，另一方面是家长对学前教育理念的错误解读[13]。

“80后”及“90后”已成为流动人口的主力军，因此流动儿童的父母也主要是“80后”和“90后”。有不少外出打工的父母，谋求更高的经济利益，是为了孩子将来能够享有更好的教育。有研究指出“外出打工的父母比在家的父母更重视子女的教育”[15]。流动人口父母对教育重要性的深刻认识是流动人口家庭化的重要推动力，因此一旦外出打工的父母有经济能力，都會将子女带到身边，随迁进城。流动家庭受户籍和经济条件的影响，并不能多数进入公办幼儿园。而不少民办幼儿园出现乱收费，管理混乱的局面，对于低收入的流动家庭来说，教育支出是巨大的压力，因此也阻挡着适龄幼儿进入幼儿园接受教育。政府应加快建设普惠性幼儿园，保证流动儿童的入园率，保障适龄儿童的受教育权利。

四、城镇民办幼儿园基数大，质量差带来严峻挑战

我国在幼儿园发展上，一直坚持公办为主导，民办为主体，因此民办幼儿园数量占据主要位置，并连年呈现上升的趋势。2016年全国共有幼儿园24.0万所，比上年增加1.6万所。其中民办幼儿园15.4万所，比上年增加7827所，占全国总数的64.3%。在城乡发展中，民办幼儿园在城镇中占据着主体地位。

从图3（见上页）我们不难看出，城乡民办幼儿园在数量上存在明显的差距，且从发展趋势看，城镇民办幼儿园的发展速度比农村的更快。但是由于国内幼儿园整体市场管理并没有跟上快速的幼儿园数量的发展，导致幼儿园，尤其是民办幼儿园乱象丛生。众多学者在研究民办幼儿园的问题时主要体现在三方面：一是园所环境设备的研究。有学者在2012～2014年通过调查大连市的公私立幼儿园，经过对比发现，在光照度、课桌椅、人均活动室面积中公办幼儿园的合格率都显著高于民办幼儿园[16]。二是教师队伍发展研究。不管是从数量还是质量上看，民办幼儿园的教师队伍发展的问题都更为严峻。调查显示，河南省城市民办幼儿园师幼比为1∶16，距离《幼儿园教职工配备标准（暂行）》中的1∶7～1∶9还有很大的差距。在职称评比中，北京市民办幼儿园仅有2.4%的教师参与过职称评定，大连市城区有64.5%的民办幼儿园教师没有参与过职称评定[17]。三是民办幼儿园政策研究，根据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》中的相关规定，民办幼儿园的资金筹措全由举办者负责，而政府只是积极鼓励企事业单位或个人为民办幼儿园捐款。在生均拨款中，河南省2017年发布的《关于完善学前教育经费投入机制的通知》中明确指出，公办幼儿园年生均财政拨款额3000元至1万元不等，民办幼儿园年生均拨款至少奖补200元[18]。

由此可见，尽管政府在大力扶持民办幼儿园，但是其力度仍然有待提高。另外，城镇民办幼儿园的安全问题也是社会关注的焦点，近年来不断出现的幼儿园虐童事件多发生在民办幼儿园，比重约占89%，其中接近16%的幼儿园是无办园资质的[19]。

由上述可知，学前流动儿童入园难的问题，不仅难在对数量的需求无法满足，在质量上也难以享受到优质的公办园的服务。然而在较长的历史时期内，民办幼儿园都是幼教事业发展的主力军，随着“全面二孩”政策的实施，城镇适龄幼儿数的增加更加刺激了学前教育的发展。由于实现普惠性幼儿园财政投入大，政府在短期内不能够及时满足求学需求，民办幼儿园在相当长的一段时间内仍将是主体。因此其规范管理、面向大众和有质量保证的教育教学应尽快落实，满足人民群众的需要。在面对流动儿童日益增多的社会，城镇民办幼儿园的迅猛发展，必然会带来更加严峻的挑战。政府如何做好普惠性学前教育事业的发展，更好地发挥服务功能，既要保障适龄儿童的入学机会，又要提高教育质量，此是缓解社会矛盾的重要切口。既不能盲目地将资源分配在乡村教育建设，又要解决当下城镇适龄学童带来的就学压力，这是一个迫切需要权衡的问题。

为了缓解民办幼儿园的办学压力，政府可借鉴义务教育阶段中流动人口教育经费管理的措施建议。流出地政府不应再承担流动儿童的教育经费，但是流入地政府也不应承担全部的教育经费。更重要的是由中央政府承担主要的责任，可建立流动儿童教育经费专项转移支付制度，流入地流动儿童多的应得到更多的教育经费的支持，教育经费以教育券的形式流通，利用互联网技术将每张教育券与流动儿童的身份证号对应录入，流入地幼儿园根据教育券向上申报相应数量的教育经费[20]。

在提高民办幼儿园教育质量方面，政府除了应增加民办幼儿教师的培训机会，尽快出台相关的民办教师待遇标准，提高教师待遇外，也可以鼓励公办幼儿园牵手民办幼儿园，共享教育资源，比如示范园的课程活动经验可以跟民办幼儿园共享，多方面促进交流学习。政府也要对努力合作并且取得一定成效的公私立幼儿园给予一定的经费支持，鼓励更多的公私立幼儿园合作发展。

学前教育的发展由于历史积淀一直存在着悬而未决的问题，在“全面二孩”政策实施的形势下，城镇学前教育更是面临着历史以来巨大的挑战。这不得不提醒我们，在重视乡村学前教育发展的同时，城镇学前教育的发展也仍然不容懈怠。清楚地辨析城镇学前教育面临的巨大挑战，有利于政府重新思考学前教育的资源配置问题。解决城镇的学前教育发展中带来的挑战，理性对待在“全面二孩”政策下的资源配置，避免盲目大量的无效投入，不仅要看到数量上的迫切需求，也要看到民众对质量的强烈期待。

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本文系广东省哲学社会科学规划项目“‘全面二孩’政策下广东学前教育资源配置存在的问题与对策研究”（项目编号：GD16CJY09）、广东省普通高校省级重大科研项目（社科类）“全面二孩政策下广东城市地区0-3岁婴幼儿托育服务体系研究”（项目编号：2017WZDXM033）的课题成果。

通讯作者：周燕，gzdxshirley@163.com

（责任编辑 张付庆）