我国耕地保护法律制度研究

尤登亮

摘要：随着我国人均耕地越来越少，人口越来越多，使得耕地、人口和粮食三者之间的矛盾也日显突出。本文首先介绍了目前我国耕地利用及耕地保护现状，分析了我国耕地保护法律制度存在的不足，提出完善我国耕地保护法律制度的设想，以期能够为加强耕地保护法律制度使其日益完善提供一定的理论依据，以减少耕地被闲置确保耕地质量不再下降。

关键词：耕地保护;法律制度;完善制度

我国是农业大国，耕地是命脉是社会稳定的基础，也是解决民生问题的首要条件，要想有效实施耕地保护耕地，提高耕地质量和人均耕地数量，那就必须遵循我国耕地保护法律制度，不断完善。随着改革开放的不断深入，以及城市化和工业化的步伐不断加快，越来越多的土地被征用或圈用，造成了大面积的耕地被闲置或荒芜。面對耕地数量的减少和耕地质量的下降，我国各级地方政府领导必须重视对耕地的保护。

一、我国耕地保护现状

（一）耕地的定义

耕地是在土地上种植农作物，如：水稻、玉米、油菜、小麦等满足人们日常生活所必须的农产品或果树类的经济作物等。确切地说耕地是我们人类赖以生存和发展的基础，所以我国的基本国策是合理利用土地、珍惜土地，切实有效地保护耕地。

（二）耕地开发利用与保护情况

对耕地保护的好不好关系到我国的经济和社会可持续性发展。保护耕地要保护好耕地数量和耕地质量，它是一项利国利民的事业，在耕地保护中会运用法律、行政、经济、技术等手段和措施来达到目的。目前，我国耕地数量严重不足，质量下降，面对这样的严峻形势，我们必须采取各种措施，预防和消除危害耕地的行为，减少耕地受到环境污染，尽量稳定耕地、扩大耕地面积，保持耕地应有的质量提高农作物产量来稳定农业基础地位和促进国民经济发展。我们都知道耕地是发展农业、促进粮食生产的基础。然而，现今我国耕地遭受破坏严重急需保护。中国有着960多万km2的土地面积，位居世界第三，但实际耕地面积不到国土总面积的百分之十三，土地的可使用相对很少。而我国世界上人口最多的国家。这种土地总面积相对较少，人口又多的形式，势必导致我国土地人均耕地更少，也说明了我国土地需要被保护迫在眉睫。

二、我国耕地质量总体下降的原因

（一）耕地总量在减少

改革开放浪潮不断涌来，工业化城市建设和小城镇化进程的不断加快发展，退耕还林和农业结构的调整，使得我国很多地方出现了耕地大量锐减。据不完全统计，我国二十世纪九十年代末，我国耕地面积为1.3亿公顷，到了二十一世纪初期只有1.2亿公顷了，可想而知耕地锐减之快实在令人担忧。特别是近几十年来，各地各政府为了所谓的政绩都在大力开辟工业园区，一批批的外资或合资被招商引资来，很多耕地被征用做厂房或闲置，导致耕地数量大幅度减少，环境被污染耕地质量也在不断下降。

（二）耕地污染情况愈发严重

一方面来自农村的污染，主要在于农业中大量使用农药、化肥。在农村，农药、化肥的超标使用，导致我国土壤和水资源受到严重污染。另一方面是来自城市的生活垃圾和厂矿企业的污染。如：城市人口剧增，设施设备不到位，人们的素质等使得城市垃圾随处可见，厂矿企业污水不达标乱排现象突出，每年被污染的良田很多，不仅使得粮食减产，还破坏了我国的生态环境，对食品安全也带来威胁。耕地的现状和我们赖以生存的环境应当引起我们每个人的重视，特别是各级政府官员需要高度重视。只有官员重视了才能想办法制定政策来改善耕地和保护耕地。国家安全和社会稳定的高度来认识保护耕地的重大意义。保护耕地也是稳定社会的基本国策，对国家安全来说也是意义重大[1]。

三、我国耕地保护法律制度的不足

（一）耕地数量和质量的不平衡

我国的耕地因地区不同分布也不同，沿海地区人多地少、西部地区地广人稀，有些因为土地土质差不利于开发利用。在保护耕地这块，我国大多地区只管控制土地数量，尽量减少浪费征地闲置现象，在开发上注重了保持耕地总数量使之达到平衡，但却忽视了对耕地质量的一个平衡。如：对耕地占补这块。耕地占补平衡是一种国家实行占用耕地补偿制度，指《土地管理法》规定的非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。这项制度是维护我国耕地的重要举措，必须坚守不能逾越。耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。但往往在实践操作中，耕地占补不能做到平衡。如最先占的肥沃耕地质量好数量也足够，最后补充的却大都是被开荒的新耕地，这种耕地土质贫瘠质量不达标，这就导致耕地占补不平衡，不利于耕地保护制度的落实。最近，国土资源部出台《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》。《指导意见》明确规定了补改结合的范围，即对于单独选址建设项目受资源条件限制，无法落实占优补优、占水田补水田的，可通过补改结合落实;各类城市建设涉及占用耕地的，仍坚持先补后占和直接补充优质耕地，落实占优补优、占水田补水田。其中就有规定，要求补改结合、提高质量改造一定要让政府主导、因地制宜地维护农民权益和严格审查慎重稳当地推进。

（二）不能完全按照基本农田保护制度来执行

基本农田保护制度是《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》和国土资源部制定的有关规章，其中对基本农田保护制度作了一些规定。虽然保护制度明确规定了八方面的规定但当地政府为了业绩和经济效率，钻农田保护制度的空，找保护制度的漏洞不以法定要求来操作。如，基本农田保护有规划制度，政府偏偏不按照农田保护布局来安排数量指标，这样很难达到质量要求。还有占用基本农田审批制度，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家很多重点设施建设项目如能源、交通、水利、军事的选址在无法避开基本农田保护区时，必须占用基本农田，当征地涉及农用地转用的必须经国务院批准。但很多单位因为人情或利益问题通过调整各级土地利用总体规划变相占用基本农田。对于基本农田占补平衡制度有时不能达到平衡的上面已经进行了分析论述。。如我们的地方政府还在为实现其短时间的经济和政治利益，不遵照农田保护制度规定的范围，违反条文利用法律存在的漏洞来打“擦边球”，选择经济价值低且无发展空间的耕地，大量投入改造效益慢的中低产田，很难真正实现保护优质农田的目的[2]。

（三）不完善的耕地用途管制制度

土地管理部门管理我国的耕地，它依法管理土地保护土地的开放利用，是政府职能部门。土地管理部门对下属部门的土地利用有检查、监督权，还有经营等多种职能，一部门身兼多职对制度的执行有不利影响。根据我国《土地管理法》的规定，在公共利益上，一旦国家有需要，国家可以依照法律对耕地进行征收或者征用并按照规定给予补偿。但“公共利益”的界定存在模糊性。一些地方政府为了满足政治需要，在利益的驱使下打着“公共利益”的牌子进行商业建设，为谋求工业发展提供便利条件，导致很多质量好的耕地被侵占遭受毁坏，严重侵害了百姓利益。我国现阶段因受科学技术和经济水平的影响，还没有建立较为完善的保护耕地的动态监测系统，我国耕地执法监督还没有完全达到先进国家的要求，检测系统滞后影响管制。

四、完善我国耕地保护法律制度的设想

（一）明确耕地保护立法

根据以上的种种不完善，应该把保护耕地的详细条款写进《土地管理法》中，为保障耕地保护制度，需要有配套的法律法规。明确违反法律已有的行为定义，通过立法形式详细写明什么是责任主体，对责任主体需要进行何种惩处措施要有个清晰的界限。在耕地实施过程中，国家为了保护耕地可以有相应的优惠政策和优惠的税收，对遭受损害的个人或单位并给予一定程度的财政补贴。对于完善的具有配套的法律法规的耕地保护，明确规定如出现不增遇到过的新问题，要求有可行有效的解决方法。

（二）补充耕地占补平衡制度

我国耕地占补数量和质量有不平衡，为了促使占补制度质量的平衡，首要解决的是通过法律法规的形式，细化耕地占补的数量、质量和补偿验收标准，建立明确的体系，明确各项规定细化到具体细节，连同验收采用什么方法、走什么程序、内容都一一详细备注说明。这样才能正真实现对耕地资源的保护做到占补平衡，有益于提高占补平衡的实施。

（三）完善基本农田保护制度

在实践中，各行政区域要视自身情况，确定基本农田比例要结合国家规定，在规定范围内才能有效实施。基本农田确立科学比例要根据国家情况，根据相关的耕地等级作为划分基本农田的主要依据，对还没有划入基本农田保护区的耕地，要想实现恢复耕地愿望，提升土地利用，需要采取良好措施进行改造达到完善。

（四）进一步完善土地用途管理制度

进一步完善土地用途管理制度，为防止单位或个人利用权利任意决定，为限制个人行为，当务之急是通过立法确定土地的征用范围。要不断加强对土地用途管理方面的监管。面对公共利益时，我们知道公众利益的内容只能由立法机关规定。在保障人民群众利益的基础上必要时赋予相关部门解释公众利益的权利，我们应采取概括的立法方式。在目前耕地保护工作中，我国的耕地保护法律制度发挥着巨大的作用，但随着经济发展及社会进步，各制度仍需进一步的完善和调整，从而才能适应现实的需求，更好的保护耕地资源[3]。

（五）加大耕地保护监督和查处违法行为

土地管理部门直接管理后，地方政府领导无法插手干涉，这样能更好地发挥监督作用。加强土地管理系统队伍建设势在必行，提升执法人员素质，确保能够开展经常性执法检查工作，需要对来自不同岗位不同文化程度的执法队员进行全方位培训。一旦在监督检查中发现有违法现象，针对不同情况及时予以处理。不管是行政处罚或行政处分，触犯刑法的，要移交司法机关依法处理。

五、结论

目前，面对我国耕地面积逐渐减少，耕地环境遭受破坏，耕地保护面临严峻形势下。为了更好做好耕地保护，需要政府、社会、个人通过努力，不断加强耕地保护宣传教育，增强人们的忧患意识、节约意识和保护意识，推动社会各界更加积极主动自觉地保护耕地。

参考文献

[1]孙翱翔，秦颖慧.论我国耕地保护体制的改革和法律制度的完善[J].江苏农业科学，2014，42（7）：482-484.

[2]欧胜彬，周长江.资源紧约束条件下我国粮食安全与耕地保护问题的研究[J].农业现代化研究，2013，34（1）：1-4.

[3]劉平养，沈哲.经济增长、耕地保护与土地约束[J].生产力研究，2013（3）：38-42.