城市管理综合行政执法体制研究

时良珈

摘要：为实现城市管理的现代化，推进城市化进程，构建更加和谐文明的社会环境，就必须完善城市管理综合执法体制和机制，提高城市管理综合执法行政能力。本文首先介绍了城管综合执法制度的起源与发展，阐述城管综合执法制度存在的重要性和必要性，分析城管综合执法存在的系列问题，提出完善我国城市管理综合执法制度的建议。

关键词：城市管理;综合行政执法;问题;对策

随着社会经济的快速发展，城市建设进程不断加快，城市面貌焕然一新，这对城市管理的要求和压力也更大。给城市管理带来不少问题，比如环境卫生较差、交通拥堵、社会冲突明显、教育不均等等问题，面对日益复杂且种类繁多的情况，城市管理综合行政执法的难度不断加大，不能满足当下社会管理的需要，甚至在日常管理中与群众发生冲突。那么，如何解决当前城市管理综合行政执法过程中发生的各种问题，实现城市管理和民众生存和发展的双赢，就成为建设和谐城市面临的一个现实课题。

一、我国城管综合执法制度的建立和发展

我国自20世纪70年代末实施城市管理综合执法以来，对我国城市发展起到了巨大推动作用，也是构建和谐社会重要举措。随着改革开放的不断深入，我国经济水平不断提高，城市发展迅速，城市管理能力渐渐无法配备城市的发展要求。1997年，经国务院批准，北京市在全国范围内率先开展了城市管理综合行政执法试点工作。2002年，国务院印发《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省级人民政府在本行政区域内开展相对集中处罚权工作[1]。此后，不少地方政府探索开展城市管理综合执法行动，通过出台地方性发法规与规章，以地方立法的形式的确定了城市综合执法的法律地位。同时，城管综合执法队伍迅速发展壮大，成为城市管理、行政管理的重要执法力量，并逐步缓解了城管多头执法、职责不明、执法过度等现象，也扩大了管理的范围，从单一的城市市容市貌管理逐步发展到文化市场、交通出行等领域。

二、我国城市管理综合行政执法中存在的问题

（一）城市管理综合行政执法法律依据不足

虽然《行政处罚法》和相关法中对城市执法都有相应的规定，但是缺少一部专门法明确城管执法的范围、方式和内容。比如城管部门可以对供水设施发生故障，影响正常供水且不及时抢修的行为进行处罚，但这只是地方政府的规章制度中确定的，并没有赋予城管部门执

法权。而且，从理论上说，城管部门除了可以行使处罚权，还能行使检察权、强制权等，但目前城管部门这而权力的行使都缺乏明确的法律依据，导致城管部门在实际执法过程中缺乏稳定性，也增加了执法者执法的随意性。

（二）城市管理综合行政执法职权不清晰

一是城管执法职责边界划分不清晰，在许多领域与其他行政机关部门存在交集，范围界限模糊，容易导致重复执法、多头执法，或者执法空白。二是城管执法部门自由裁量权过大， 城管部门在行使执法权很多时候都是在行为发生过程中，那是否做出相应的处罚都取决于执法人员的现场判断，因此城管执法部门的行政自由裁量权有着重要的影响。在目前城市管理执法体制下，由于缺乏完整明确的法律条文，城管管理职权不清，会出现执法的自由裁量权过大，导致由滥用权力的现象发生。

（三） 城市管理综合行政执法机制不畅通

城管执法机构应是政府的职能部门之一，不与其他行政部门并列，但目前在地方城市管理综合行政执法部门是挂靠在城管局的下属单位，这在一定程度上降低了城市管理综合执法机关的行政层级，不利于行政执法权的行使[2]。此外，由于城管综合执法机关的职权不断扩大， 相应地，城管部门的职责权限也随之不断扩大，已经远远大于原先的城管部门，在交通出行、市场监管、文化市场等方面都有管辖权利，需要对各个部门进行协调，比如交通、公安、文化、市场监管等，需要各个部门的配合与协调。同时，城管机构和队伍也日益膨胀，而城管部门的双重管理体制，不仅给城管执法带来一系列问题，如管理秩序混乱、执法独立性缺乏有效保障等等，而且也使队伍缺乏整體的认同感和归属感，而且更多时候，在具体执法过程中，城市综合执法机关只有现场的执法权，后续处理程序和判定会又到有关职能部门的制约与影响，协调机制不畅，影响了城管功能的有效发挥，也难以做到公正执法和有效执法，尤其在范围规定不明、职能分割不清的时候。

（四）城市管理综合行政执法能力不到位

目前机构改革尚未到位，城管综合执法人员的身份定位不一，有的是公务员编制，有额是事业编制，还有临时聘用人员等等。但并不是所有在任的综合执法人员都接受过专业的培训和高等教育学习，他们的法制观念、文化素质、思想水平并不在同一个层面上，所以总的来说城管执法缺乏一支专业化、职业化、文明化、高素质的人才队伍，这导致城管人员的管理工作难做，执行能力不强。因为有的执法成员在执法过程中可能有过当过激行为，比如经常在报道中能有关暴力执法、暴力抗法的新闻，这不仅对公民权利造成侵害，而且严重损害政府机关形象。另外，地方政府对城管执法部门的财政投入不能满足现实需求，导致执法部门在技术设备上存在缺陷，信息化、智能化建设程度不够，无法高效完成日常行政执法任务，加大了行政执法的难度，拖慢了工作效率。另外对执法人员能力、素质、法律知识的培训投入不够，执法人员的素质如何直接影响到执法效果，如果执法人员缺乏常规法律知识，个人综合素质得不到改善，会严重影响城市管理执法效果。

三、完善城市管理综合行政执法的对策

（一）转变执法观念，树立“以人为本”“依法行政”的执法理念

目前存在的很多城市管理执法的纠纷，都与当前城市管理“暴力执法”“暴力抗法”有所关联，所要想改善我国城市管理现状，就要有的放矢，对症下药，通过重塑城管综合行政执法观念改变这种现状。

城市管理执法的是为了维护市容市貌，构建文明和谐的城市秩序，为市民提供更加便捷、有序、环境优美的城市环境。我国宪法明确中规定：“国家一切权力属于人民”，作为国家权力的重要构成部分的行政权的真正主体是人民，当然要服务人民，所以城市管理执法的根本目的是服务人民群众，城市管理是民众意志的体现与反映[3]。为此执法人员要认识到，执法的出发点是服务群众，是维护群众的根本利益，在具体执法中，要充分考虑到“以人为本”和“依法行政”，不能只采用冰冷机械的执法行为。比如针对有小商小贩占道经营，执法人员不能“一刀切”，不管不顾就没收商家的经营工具，这样无疑会激发群众与执法人员之间的矛盾。执法人员应该从人出发，人性化执法，对商贩进行晓之以理，动之以情地劝导，告诉他们在此经营会产生的负面影响，并现场帮助商贩收拾经营工具，之后可以在商贩集中地附近开辟一块合法经营的地块，供商贩们在一定时间段内进行经营，这样即保证了市容市貌的整洁，又给商贩提供了经营生存的场地。“依法行政”也是从人民的根本利益出发，法律是人民意志的反映和体现，依法行政就是在尊重人民的意志，所以在执法过程中坚持依法行政，既是维护宪法的权威性，也是在维护人民的合法权益。

（二）制定专门法，健全城市管理综合行政执法法律制度

目前关于城管执法的法律依据基本来源于《中华人民共和国行政处罚法》，但该法只是关于集中行使行政处罚权的规定，对这一制度的执法主体、执法范围、执法程序、法律责任等具体内容都没有规定。因为缺乏统一的专门性法律，所以目前城市管理综合行政执法工作中，有的是依据国家法律法规，有的是依据地方法规规章，有的是依据政府行政命令，但因为制定主体的多样性，导致执法判定中可能出现矛盾现象，不仅仅是在不同城市，在同一城市也可能出现执法冲突现象。这不但损害国家法制的权威，也影响了行政执法的效率，威胁了政府机构在人民群众心目中的印象。立法上的缺失与分散，导致综合执法工作缺乏统一性和规范性、法律适用冲突严重、执法手段遭到限制等一系列问题。因此，国家应在总结现有综合行政执法工作经验的基础上尽快制定一部专门法，对综合执法主体、执法范围、执法程序、法律责任等内容进行完善、具体、细致、全面地规定[4]。

（三）提高执法人员素质，探索现代化城市综合管理新路径

执法人员的素质直接决定了执法效果如何，所以一支专业化、高素质、肯吃苦的执法队伍是完善城市综合执法的有效保障。为提高执法人员的素质，需要从准入机制、培训机制、奖惩机制和退出机制等方面入手，首选要提高人员准入难度，在录用执法人员上要考验其文化知识水平、心理素质、法律素养等多项能力，确保具有现代城市管理理念、高水平的文化知识、过硬的心理能力、丰富的法律知识的人员进入到城管队伍中来。同时要加大对执法队伍的培训，提高执法人员的执法水平与能力，邀请岗位能手与大家分享工作经验，请上级部门领导给予执法人员执法信心，邀请专业人才为执法人员进行信息化、智能化管理系统的讲解，邀请法律工作者为执法人员普及相应的法律知識，提高执法人员的法律警戒性，通过以上多种途径，提高执法人员的行政效率，进而改善城管部门的形象。在工作中，部门要严格奖惩机制，对表现优秀突出的人员进行奖励，对工作失误的同志进行通报批评，有严重违规违纪的要调离执法岗位，确保人才有进有出，以此激励执法人员保持高水平的执法。

四、结语

随着我国城市进程的不断加快，城市的发展越来越快，同时城市管理面临的问题也越来越多。城市管理综合执法作为政府职能部门和执法部门，对促进城市更好地建设与发展起到了不可忽视的推动作用。要深刻地推动城市综合执法体制改革，确保广大人民群众的根本利益，就必须转变执法观念，制定专门法，提高执法人员素质，不断完善城市管理综合行政执法体制，探索现代化城市综合管理新路径。

【参考文献】

[1] 王传干.行政综合执法机制改革研究[J].西南政法大学学报，2012（6）.

[2] 陈艺.完善城管综合执法体制的路径选择[J].行政科学论坛，2016（8）：32.

[3] 杨真宝. 我国城管行政执法存在的问题及对策研究[D]. 广西师范大学，2017.

[4] 孟庆英.城管行政综合执法制度的若干思考[J].理论探索，2006（2）：127-129.