以“管资本”为主的国资监管体制改革迈出关键一步

郑凯平

2019年上半年倏然而过。回顾这半年，国资国企改革最大的亮点或者说进展，是以“管资本”为主的国资监管体制改革向前迈进了一大步。有三个标志：一是2018年12月28日，国务院国资委推出第三批共10家国有资本投资公司试点，至此在央企层面，国有资本投资运营公司试点达到21家，占到全国央企总数的20%以上;二是2019年4月28日，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》，这是国有资本授权经营体制改革的纲领性文件;三是2019年6月3日，国务院国资委印发《授权放权清单（2019年版）》，给出了“很解渴”的授权放权具体事项。

纵观过去四十多年的中国国企改革，产权制度改革始终是其主线，主要包括所有权、经营权、处置权、收益权等权利制度以及相互之间关系的改革。在中国，国有资产属于全体中国人民，由各级政府部门作为产权所有人持有。改革开放以前的计划经济时代，政府直接介入企业生产经营，政企不分、权责不明的现象导致生产效率低下以及资源严重错配和浪费。

改革开放以后，政府部门逐步放松对国有资产和企业的管制，陆续实行了放权让利、承包经营等制度。到1993年十四届三中全会提出，国有企业的改革方向是建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。此后抓大放小、股份制改革、公司制改革、混合所有制改革被接连推出并持续推进。

2003年，以国务院国资委成立为标志，中国国有资产监管改变了部门分割行使国有资产所有者职能的现象，统一了管人、管事和管资产的权力。在国资监管部门的强力推动下，中国国有企业的现代企业制度建设进入快车道，国有企业效益明显转好，国有资产规模持续提升，成为了中国特色社会主义重要的物质基础和政治基础。

但在这一阶段，一个不容回避的事实是，按照现代企业制度的标准，中国国有企业距离成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体，还有较大距离。特别是“管资产和管人、管事相结合”的背景下，出资企业的战略规划制定、重大经营事项决策、企业重组与资产保值增值、重要人事安排、干部考核、薪酬管理、激励约束措施等都要由国资监管部门或上级国有企业批准。这就拉长了决策流程，遏制了企业的经营自主性，难以应对激烈的市场竞争。

2013年，党的十八届三中全会拉开全面深化改革的序幕，在国资国企改革领域提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。应该讲，从“管企业”转向“管资本”，这是中国国资国企监管理念的重大变化，也决定着这一轮国资国企改革的具体方案和举措。

那么怎么才能實现“以管资本为主加强国有资产监管”呢？就是设立国有资本投资和运营两类公司，然后再由国资监管部门向两类公司授权和放权，这一过程借鉴参考了新加坡淡马锡控股公司的模式。

上世纪70年代，新加坡由政府各部门出面兴办的企业越来越多，如何加强对这些企业的监管，使他们能够在激烈的市场竞争中不断发展壮大，而不是处处依赖政府的保护和帮助，这是摆在当时新加坡政府面前一个十分迫切而又艰巨的课题。为此，新加坡政府成立了淡马锡控股公司，该公司由新加坡财政部全资控股，董事会成员由总统任命。新加坡政府对淡马锡公司的监管主要通过“抓班子”（监管淡马锡公司的领导班子）、立指标（制定考核经济指标）、定范围（审批子公司的经营方向）和看效益（分析和调查子公司的财务状况）等手段，以此实现国有资产的保值和增值，扩大国有经济的控制力，并培育和造就一批国际水平的现代企业。淡马锡公司对旗下企业的管理主要以参加股东大会投票的方式参与决策，而不直接参与管理。同时，对于不同类型的企业，淡马锡公司的持股也有差异，对涉及国家重要资源和公用事业的企业实行全资或控股，对具有良好发展前景或新兴产业的龙头企业，持有部分股份，对经营不善或与淡马锡公司投资战略不再相符的企业，则逐步退出。

相比新加坡来说，中国的国有资产体量更为庞大、涉及国民经济的领域更为宽泛，所以在中国国资监管制度设计中，“淡马锡”不可能只有一家，而是一方面将现有央企集团进行合并重组，另一方面陆续将央企集团改组为国有资本投资或运营公司。有了承载平台，接下来就是向这些平台授权放权，让他们成为真正的法人实体和市场竞争主体。

2019年的4月和6月，先是国务院出台《改革国有资本授权经营体制方案》（下称“《方案》”），后是国资委印发《授权放权清单（2019年版）》（下称“《清单》”）。无论是《方案》还是《清单》，都是面向全部中央企业的，但《清单》中的授权事项，又分为通用类和试点类，“两类公司”是承载最多的，也是最能代表国资监管体制和国资国企改革方向的。

《方案》是国有资本授权经营体制改革的纲领性文件。一是优化履职方式，明确“谁来授、怎么授”。明确国资委、财政部及其他部门和机构作为授权主体，依据职责定位和股权关系对国家出资企业开展授权放权。授权方式主要包括实行清单管理、强化章程约束、发挥董事会作用和创新监管方式等;二是分类开展授权放权，明确“授什么”，确保“授得准”。对“两类公司”，在战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等方面采取一企一策方针，有侧重、分先后地向符合条件的企业赋予更多自主权;对其他商业类企业和公益类企业，要充分落实企业的经营自主权，逐步落实董事会职权;三是加强企业行权能力建设，确保“接得住”。主要从完善公司治理体系，强化基础管理，优化集团管控、提升资本运作能力四方面落实;四是完善监督管理体系，实现“管得好”。重点提出搭建实时在线的国资监管平台、统筹协同各类监督力量、健全国有企业违规经营、投资责任、追究制度等三大措施;五是坚持和加强党的全面领导，确保“党建强”。提出要加强对授权放权工作的领导、改进对企业党建工作的领导指导和督导、充分发挥企业党组织的领导作用。

随后发布的《清单》共5大类35项，给外界的一致感觉是“力度大”、“很解渴”。在混改方面，提出由央企集团审批所属企业的混改方案。在工资和激励机制方面，央企控股上市公司股权激励计划分期实施方案由央企集团审批;央企所属企业开展股权激励的实际收益水平不纳入工资总额基数;对商业一类和部分商业二类央企实行工资总额预算备案制管理;由央企集团审批所属科技型子企业股权和分红激励方案，企业实施分红激励所需支出计入工资总额，但不受当年本单位工资总额限制，不纳入本单位工资总额基数。在董事会职权方面，授权国有资本投资运营公司董事会在已批准的主业范围以外，根据落实国家战略需要、国有经济布局结构调整方向、中央企业中长期发展规划、企业五年发展战略和规划，研究提出拟培育发展的1-3个新业务领域，报国资委同意后，视同主业管理。在上市公司股权转让方面，由央企集团审批未导致上市公司控股权转移的国有股东通过证券交易系统增持、协议受让、认购上市公司发行股票等事项，审批未触及证监会规定的重大资产重组标准的国有股东与所控股上市公司进行资产重组事项等等。

长期以来，以上的混改审批、工资总额限制、董事会职权落实、股权激励等中长期激励制度等，被各界视为国企改革中亟需破题的“卡脖子”问题，此次清单一揽子解决，将明显加快国资国企改革进程。更为重要的是，这次的授权放权力度，或将成为中央全面推进央企市场化的一种政策导向，未来的授权放权还会有更大操作空间。

综合来看，2019年的上半年必将成为新一轮国资国企改革的重要时间点，随着越来越多的央企集团改组为“两类公司”，随着国有资本授权经营体制的继续深化，中国国有企业也必然在未来的市场竞争中实现做强做优做大的目标，也必然在中华民族伟大复兴的征程中，扮演更为重要的角色，发挥更为重要的作用。

（本文为北京产权交易所推出的财经时事评论系列之七）