非建设用地管控模式与途径探索

汤圆

摘要：目前城市规划编制体系中，非建设用地往往是规划的“留白区”，建设用地的“发展备用地”，随着自然资源领域改革的不断深入，如何有效实施非建设用地的规划管控，逐渐成为规划领域关注的重要问题。本文以广东省佛山市顺德区非建设用地管控为案例，提出非建设用地管控的主要困境在于其综合效益与建设用地存在级差，且现有管控手段和积累措施无法抑制用地性质转化的动因，并针对问题提出相应的管控模式与途径，探索一条回应经济发展诉求、适应非建设用地保护利用的实践路径。

关键词：非建设用地；管控；模式；途径；顺德区

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.015？中图分类号：TU984.1

文章编号：1009-1483（2019）09-0090-07？文献标识码：A？？？？

Exploration on the Mode and Approach of Non-construction Land Management and Control： Taking Shunde District of Foshan City as an Example

TANG Yuan

[Abstract] In the current urban planning system， non-construction land is often the "white space" of the plan， and the "development reserve land" for construction land. With the deepening of the reform of the natural resources field， how to effectively implement the planning and control of non-construction land， gradually become an important issue in the planning field. This paper takes Shunde non-construction land management and control as an example. The main dilemma of non-construction land management is that there is a difference between its comprehensive benefits and construction land， and the existing control measures and accumulation measures cannot inhibit the motives of land use conversion， and propose corresponding problems. Control mode and approach， explore a practical way to respond to the demands of economic development and adapt to the protection and utilization of non-construction land.

[Keywords] non-construction land； management； mode； approach； Shunde District

引言

2018年3月，國家自然资源部的成立标志着以土地为中心的空间分散管制得以统一。国土规划领域深化改革的不断推进，促使规划领域研究视角要聚焦到土地的整体管控上[1]。传统的城市规划编制技术重“建设用地”轻“非建设用地”。一是在规划的编制体系上，对非建设用地缺乏支撑。在总体规划层面大致划定城市水源地、河流、生态廊道等城市非建设用地范围和保护原则，具体的保护范围和保护措施则需要下一层次法定规划——控制性详细规划予以落实。然而，以建设用地为主的控制性详细规划对城市非建设用地的管控缺乏有效传导：2012年版《城市用地分类与规划建设用地标准》将非建设用地分为水域、农林用地和其他非建设用地三类，但未进一步提出管控要求，以该标准制定的法定规划难以覆盖城市的非建设用地，无法对非建设用地提出针对性的管控措施[2]。二是在规划的编制技术上，对非建设用地缺少支持[3]。当前规划的编制技术，如自然条件评价、用地经济性评价等，主要围绕着选择和决定规划建设用地的目标进行，往往通过土地使用成本的高低对用地进行分类，重视土地的综合经济效益，忽视了土地的生态价值和景观价值，无法科学评价非建设用地的真实价值。

在地区实践中，“非建设用地”并不是“空无一物”的理论概念，而是潜藏着复杂开发动因的非集中建设区[4]，不受管控的开发动因往往“自下而上”，力图将非建设用地转化为建设用地，“积少成多”逐渐侵占。目前，非建设用地管控的合法性依据不清晰，在何种条件下哪些地区的非建设用地可以用以何种类型的开发缺乏依据；管控手段单一、缺乏弹性，一刀切的“一律不予批准”容易走向消极管控的陷阱。因此，如何厘清非建设用地的开发动因，抑制乃至消除负面动因，合理引导正面动因也就成为非建设用地管控中的关键。

本文基于对非建设用地管控现状特征和困境的分析，通过摸查广东省佛山市顺德区非建设用地的开发动因，提出分区分类、差异化的管控模式，抛砖引玉，探索非建设用地管控的新路径。

1相关研究与地区实践

1.1相关研究

当前学界对于非建设用地规划及管控的研究逐渐升温。在非建设用地的管控理论方面，艾勇军等[5]梳理了非建设用地规划发展实践的5种形式及3种转向，进而提出复合功能利用、公共政策导向、完善规划协调等方面的理论研究建议；罗震东等[6]从概念、目标、内容、方法及实施等角度归纳当前关于非城市建设用地的相关研究成果，提出探索更为积极、主动的非城市集中建设用地规划编制模式与方法，形成符合城市和区域发展需求的增长管理政策；陈眉舞等[7]从制度与规划等层面探讨了导致我国城市非建设用地保护困境的原因，基于综合保护与利用的双向需求，提出生态全程指导的规划范式转型与“复合生态网络体系调控”理论框架；宋博[8]认为当前非建设用地规划的内涵较为“模糊”，应当对“城乡建设用地”和“非建设用地”进行统筹布局和管控，优化用地分类，进而建构城乡统筹的完整规划体系。在总结地区实践方面，董戈娅[9]结合《重庆市都市区非城市建设用地及组团隔离带规划》的编制过程和实施构想，探讨了重庆市都市区非建设用地控制的方法，并从技术、政策、法律监管、调控机制等方面结合提出了相关建议，另外，孟庆等[10]、岳晓群[11]分别总结了苏州、台湾地区等城市非建设用地管控的相关经验，沈尧義[12]对县级城市非建设用地的控制规划方法开展了研究。

1.2地区实践

深圳、成都经过多年的探索，在非建设用地规划及管控方面取得了显著成效。深圳通过细分非建设用地内建设项目的类型，有针对性的进行分类处理[13]。2005年《深圳市基本生态控制线管理规定》中，按照已批建设项目、已签订土地使用权出让合同但尚未开工的建设项目、线内已建合法建筑物构筑物、原农村居民点等基本情况，提出线内建设用地的处理方式。2012年《深圳市人民政府关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见（草案）》进一步规范基本生态控制线管理，按照建设项目所在位置生态敏感性、生态影响程度进一步提出处理措施，提出对线内企业转型实行扶持，增加已批未建项目环境影响评价和产业审核程序。同时，进一步深化非建设用地的准入机制，明确重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施、公园等四类线内准入项目，并严格项目准入程序，作为环境影响重大项目依法进行可行性研究、环境影响评价及规划选址论证。提出进入项目须符合产业政策，并进一步界定“市政公用设施”的内涵，明确科技研发、生态农业、文化旅游、创意产业等资源、环境消耗低等为生态保护不抵触的“适宜用途”，并对其进行扩容，同时强化行政裁量权以形成更为弹性的用途审核。

成都市在2003年编制了全国首个“非建设用地规划”，结合农业产业化提出了“城市村庄”的发展模式，并且制定了非城市建设控制图则。2009年成立“198”区域建设发展领导小组，2013年3月成都市政府批复《成都市环城生态区总体规划》，在全市划定了198平方公里的城市生态维育空间，突出强调198地区的两大定位，即生态功能和服务功能，通过对水系、湿地、公园、农业等项目的打造，塑造城区的大地景观，建设文体休闲、商务办公、基础设施等项目，提升区域的现代服务业功能。对区内用地的建设类型进行分类引导，限制工业、仓储物流、大型专业市场、大专院校等項目的进入，重点利用中心城区绕城高速路外侧500米生态带以内的绿色生态优势和独特空间资源，鼓励发展文化创意、健康休闲产业，建设成服务业发展的重要基地，完善现代服务业。

2顺德非建设用地的特征与管控困境

2.1非建设用地的主要特征

顺德区属于广东省佛山市，行政区面积达到了806平方公里。改革开放以来，顺德地区生产总值从改革开放之初的不足30亿元到2018年超过3100亿元。经济高速发展，城市用地也快速扩张，建设用地已占全区总用地的50%以上。顺德城镇空间的扩展主要源于两大动因：村级产业用地的扩张发展和城镇空间的延伸发展；而产业用地的快速增长又是其建设用地增长的主要用地类型。

回顾顺德空间发展的历史，可以看到土地的利用模式与产业发展的阶段是密切相关的，主要经历4个发展时期（见图1）。

（1）20世纪80年代，顺德的乡镇企业得到了独立发展的政策空间，被誉为“顺德模式”，城镇发展路径得以确立，这一时期城乡用地呈“点状—簇团”式发展。

（2）20世纪90年代，产权制度改革、宏观调控的大背景下，顺德逐渐从一个农业县城发展成为一个新兴工业城市，以大企业主导的产业集群开始形成，“一品一镇”城镇格局初步确立，这一时期城乡用地呈现“多组团、轴向延深+圈层扩散”式发展。

（3）2000年以后，“新型工业化”推动了经济结构战略性调整，2006年顺德成为全国第一个GDP超千亿的县域城市，街镇产业一体化，“新兴产业”崛起，城乡用地呈现“密实—连绵”式的发展。

（4）2010年以来，“一城三片”城市发展战略的提出，城市发展形态呈现向北、西扩张，中、南部相对滞后的特征，区域用地模式逐步形成“联合化、片区化”的格局。

非建设用地与建设用地“图、底”关联，建设用地压缩了非建设用地的空间，体现为以下几个方面。

2.1.1？空间分布碎片化、不均衡

非建设用地正是随着建设用地的不断扩张，在分布上逐步呈现由整化零、由连片成块到断点碎片的变化。目前顺德非建设用地主要分布在各镇中心外围地区和河道两岸，且分布不均，中部分布较多，东部分布少。

2.1.2？规模总量下降

2000年以来，顺德非建设用地以平均每年2%左右的速度递减。目前，顺德非建设用地存量已不足50%（见图2）。根据顺德发展规划，到2020年，规划期内各项刚性需求达1.12万公顷，对非建设用地的空间挤占压力将日益增加。

2.1.3？综合效益低下

目前，顺德非建设用地主要以花卉培育、渔业、林业为主，生产模式单一，产业化、规模化、集约化程度不高，加上人工成本增加，市场行情波动等影响，非建设用地的综合效益和产出始终难以提高。

2.1.4？传统特色消逝

历史上，基塘农业与水乡村落的景观是珠三角地区的传统特色，顺德又是其中重要的代表；而目前，仅在顺德的中南部地区留存岭南水乡村落的面貌，并已成为亟需保护与合理利用的风貌型资源[14]。

2.2管控困境

2.2.1？非建设用地综合经济效益与建设用地之间存在级差

在以经济效益为目标的土地开发模式下，将非建设用地转化为建设用地进行开发的经济效益远高于非建设用地的综合效益。顺德采用土地股权合作的土地产权机制，用地使用权者高度复合，发展诉求动因多元，既有村集体及村民保障自身经济收益，实现村集体用地利益最大化的诉求，也有企业降低开发成本、追逐高额利润的资本需求，又有地区政府提高地区经济发展，提升地区区域地位等方面的诉求。因此，“一刀切”式的硬性管控手段既无法有效回应各利益主体的发展诉求，非建设用地的管控政策也难以落到实处。

2.2.2？现有经济激励措施难以平衡用地综合经济效益的级差

当前城市管理的重点在于对建设用地的开发管控，在规划期内，未经土地利用总体规划调整的非建设用地不能开展城市建设，非建设用地往往成了建设用地的“发展备用地”，忽视对非建设用地合理使用、生态发展的引导，非建设用地的经济效益持续下降。同时，对于承担重要生态功能的非建设用地缺少生态补偿的机制，在建设用地经济效益的诱导下，非建设用地处在被动防御的位置。

2.2.3？现有管控手段难以指导非建设用地开发利用

目前，国内城市规划编制体系中对非建设用地的规划编制、管控方法上尚处于探索阶段，规划实践中，非建设用地往往成为“留白区”。加之非建设用地涉及基本农田、基塘、河流水道、饮用水源保护区、花卉苗圃、森林公园等多种要素分属国土、城建、农业、水务、环保、城管等部门“多头管理”，单个行政部门出台的专项管控的手段屡屡失效。

3管控策略

基于对非建设用地管控困境分析，可以看到，如何有效平衡用地性质转换中的经济效益的级差，是实现非建设用地管控的关键，因此管控可以从经济效益平衡的两端入手，恢复非建设用地的规模总量，优化布局，进一步提高综合服务价值。

3.1提高用地性质转换“门槛”

增加非建设用地转变为建设用地的“成本门槛”，即提高用地性质转变的使用限制、时限要求，进一步加大对违法、违规侵占非建设用地的查处力度，提高非建设用地非法使用的违法成本，从而有效抑制非建设用地侵占的负面动因。

3.2引导非建设用地合理利用

列明非建设用地合理利用的正面清单，积极引导能够有效提高非建设用地综合服务价值的项目合理利用非建设用地。同时，鼓励对建设用地中利用效率低下的項目进行补偿清退或置换升级，对收回的建设用地改造为非建设用地。

4管控体系构建

围绕上述管控策略，从规划实践的实际出发，构建非建设用地的管控体系应从规划编制、管控指引和政策制度三个方面构建立体的管控体系。

4.1？纳入法定规划体系，整体管控

将非建设用地纳入法定规划体系中进行管理，规范非建设用地性质转化的审批流程，从而提高了转化的政策门槛。

4.1.1？总体规划层面：“双线”引领

在总体规划层面，进行宏观指标的定量控制，明确用途管控的总体方向，确定非建设用地连续性的分布格局等，通过城市增长边界和生态控制线“两条线”编制，切实保障非建设用地的保护从建设用地角度划定城市增长边界，以控制建设用地无序向外扩张，防止建设用地蚕食非建设用地[15（]见图3）。从非建设用地的角度，划定生态控制线，明确非建设用地的空间范围，防止建设用地对非建设用地的不断侵蚀。在总规成果中专门制定非建设用地的管控专册，细化总体规划对非建设用地管控的目标。

4.1.2？详细规划层面：编制非建设用地控规

控制性详细规划作为重要的法定规划，其导出的规划条件也是国有土地使用权出让、开放和建设管理重要的法定依据。当前，控规编制的主要对象是建设用地，非建设用地主要通过土地利用总体规划间接实施管控，遵循的是被动管控的思路。通过对非建设用地开展控规编制，在传统控规容积率、建筑密度、建筑限高等指标的基础上，引入非建设用地的合理利用的正面清单，以及植被覆盖率、原有自然地形土壤保有率等非建设用地指标，有效地将非建设用地纳入法定的规划编制体系中（见图4）。

4.2分类实施建设引导，主动作为

4.2.1？对非建设用地合理利用的分类引导

基于对非建设用地综合服务价值的理解，需要突破常规对非建设用地的“消极”保护，科学评价非建设用地在环境保护、生态服务等方面的综合价值，并在量与质上保持动态的关系：在量上，严格保障城市发展的生态底线，确保非建设用地生态功能的完整性；在质上，优化非建设用地的综合服务能力，提升非建设用地的内涵，发掘其内在生态和景观特色。因此，分类、分级的方法就是通过对非建设用地的生态系统服务重要性进行分级，区分生态监管力度，明确需要严格保护的非建设用地，最大限度发挥非建设用地的生态价值与经济价值（见图5）。按照多级管制区的差异化管控思路，结合顺德规划实践，提出“两级四类”的分类引导体系（见表1、2）。

4.2.2？对低效建设用地清退腾挪的分类引导

地区实践中，非建设用地往往不是“无人区”，对于未划入城市开发边界的非建设用地中已经存在的建设项目，应在充分尊重现状的前提下，开展非建设用地的处置（见图6）。对于违法建设应制定分期处置的时间表，逐步清理，并加强复垦、复绿的生态修复工作；对于合法建设则应遵循权属关系分类，采取分类处理、分期推进的方式，并按照建设项目开发行为的影响强度制定相应的处置方案，如对于存在污染的工厂及经营性建设项目，近期采用生态处理的技术工艺减少乃至消除污染影响，并鼓励进行产业工艺的改造、产业结构的升级，对于采用搬迁复垦的予以相应的税收优惠等鼓励政策。

4.3建立健全激励机制，政策支撑

对非建设用地的保护及生态开发进行激励，鼓励多元化的功能发展模式，可以建立有效的管控激励机制，并针对不同用地可以配套相应的实施政策，既实现对生态资源的严格保护，提升生态效应和生态价值，又合理引导非建设用地的生态型开发，提升经济价值。建立全要素、多元化的生态补偿模式，鼓励多元化的功能发展与经营模式。定期开展生态补偿资金的计划安排、推进生态资源占用补偿制度，试行建设用地清退与建设用地指标增减挂钩制度。

5 结语

非建设用地规划编制的相关理论及实践仍处于摸索中，本文通过总结顺德非建设用地管控方面的一些研究和探索，以期为相关研究提供相应的经验参考。首先，应具体分析地区非建设用地管控中出现的关键问题和主要矛盾点，以问题为突破口，整合多种现行的管控工具，将非建设用地纳入法定规划的体系中进行整体管控；其次，应重视自下而上的开发诉求，合理设计经济因素的平衡机制，有效回应多元开发主体的利益诉求；再次，进一步制定配套的政策制度，强化制度支撑，以期从多个维度消除非建设用地转化为建设用地的负面动因，合理引导非建设用地合理利用和开放。

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