新时代厦门海洋经济发展地方立法初探

徐艺丹 孔昊 侯昱廷

摘要：进入新时代以来，海洋经济已成为国民经济的重要增长极。厦门市作为首批海洋经济创新发展示范区，可以利用地方立法权进行体制创新，以法律手段解决海洋产业发展中的问题。文章基于厦门海洋经济发展的大背景下，结合海洋经济发展所取得的成果、面临的挑战等，对立法进行可行性分析，为解决厦门海洋经济发展不平衡不充分、部分传统产业持续下行和海洋高新产业发展不足等问题并提出以下立法建议：①明确海洋经济的发展定位;②形成规划体系及结构布局;③建立激励机制和配套措施;④形成金融支持服务体系;⑤制定协调发展的保障性措施;⑥明确对台合作及国际化发展的内容。

关键词：新时代;厦门;海洋强国;海洋经济;立法

Abstract：Since entering the new era，marine economy has become an important growth pole of the national economy.As one of the first Marine Economic Innovation and Development Demonstration Zones，Xiamen can make use of the local legislative power to innovate the institution and solve the problems in the development of marine economy.Based on the background of Xiamen marine economic development，combining with the achievements and challenges of marine economic development，this paper analyzed the feasibility of legislation，to solve the problem of Xiamen marine economic development imbalance， traditional industries continued downward and marine high-tech industry development inadequate， and then put forward the following legislative suggestions： （1）to clarify the development orientation of marine economy;（2）to form planning system and structural layout;（3）to establish incentive mechanism and supporting measures;（4）to form financial support service system;（5）to formulate safeguard measures for coordinated development;and （6）to clarify the content of cooperation to Taiwan and other internationalization development.

Key words：New Era，Xiamen city，Maritime power，Marine economic，Legislation

進入新时代以来，党和政府都对海洋经济的发展高度重视，加快建设海洋强国已成为实现中国梦的必然选择，对维护国家主权，推进生态文明建设，实现全面建成小康社会目标意义重大。作为我国经济发展新的增长点，海洋经济科学可持续发展需要健全的法律体系和完善的法律法规提供强有力的支撑[1]。

厦门市作为我国首批经济特区、海洋经济创新发展示范城市和建设海上丝绸之路的中心枢纽城市，海洋经济发展区位条件、历史文化和海洋产业优势明显。为助力实施国家海洋强国战略，中共厦门市委市政府继2012年出台《关于加快海洋经济发展的实施意见》后，厦门市财政局、厦门市海洋与渔业局于2013年制定了《海洋经济发展专项资金管理办法》。迈入新时代以来，福建省“十三五”规划中明确提出“建设海洋经济强省，拓展厦门湾海洋经济空间”的要求，厦门市海洋经济“十三五”规划也再次强调“到2020年基本建成海洋强市;重点发展海洋交通运输业、滨海旅游业、海洋文化产业、涉海金融服务业以及海洋信息与科技服务业;加强法制海洋建设，健全完善海洋管理法规体系”的发展目标。在此背景下厦门可以充分发挥经济特区立法权优势，制定有关促进海洋经济发展的法规进行体制创新，将海洋经济发展纳入法治轨道，依法助推海洋强市目标的实现[2]。

1 厦门市海洋经济发展现状与问题

1.1 厦门市海洋经济发展现状

根据厦门市海洋发展局发布的《2018年厦门市海洋经济运行情况简析》显示，2018年全市海洋经济实现总产值2 514.85亿元，较上年同期增长10.22%;实现增加值661.42亿元，同比增长10.21%。海洋经济三次产业比重为0.7∶27.7∶71.5，保持以第三产业为主体，第二产业协同发展的态势[3]。

对“十二五”以来的厦门市海洋经济增加值及增速进行比较，从指标的变化不难看出，厦门市海洋经济的增速一直稳定在10%以上，海洋经济的增加值逐年增长，海洋经济总体呈现稳中向好的发展趋势，海洋经济对厦门经济社会发展的引领作用不断增强。进入新时代后这一发展特征愈加明显。详细数据见图1。

1.2 厦门市海洋经济发展存在的问题

尽管厦门市海洋经济在数据上表现良好，但海洋经济在实际的发展过程中仍然存在着一些问题。这些问题主要集中在海洋经济发展不平衡不充分、部分传统产业持续下行和海洋高新产业发展不足3个方面。

首先，厦门市当前海洋经济增长模式仍然没有摆脱依靠增加生产要素投入的粗放型经济增长，且三次产业结构内部不合理，主要体现在海洋捕捞持续占比偏低、产业集中度高、结构较为单一、近岸海湾用海矛盾凸出等[4]。

其次，渔业和海洋船舶工业持续减产。由于城乡一体化建设的快速发展，城市化、工业化进程加快，导致渔业生产空间不断缩减，海水养殖规模持续下降，海洋水产品加工业持续下行，渔业持续减产[5]。除渔业外，海洋船舶工业由于受国际经济影响，全球造船行业产能过剩，导致需求不足，订单锐减[5-6]。

第三，厦门海洋高新产业尚处于培育阶段，相关企业也处于成长起步阶段，使得产业链较短，中下游联系不紧密;此外，集聚效应不显著也成为阻碍高新产业进一步发展的重要原因[7]。

2 厦门为发展海洋经济立法的必要性和可行性

2.1 立法的必要性

厦门市为发展海洋经济立法，既是建立健全海洋经济法律制度的客观需要，也是厦门市海洋经济领域依法行政的客观需要，更是厦门市海洋经济持续健康快速发展的客观需要。

从建立健全海洋经济法律制度的客观需要来看，我国现行的相关法律法规往往只承担履行单一管理职能的法律责任，在功能上皆偏重于管理和规范，多局限在海洋经济发展的市场主体范围内，不涉及作为海洋经济发展促进主体的政府部门，这就需要通过海洋经济发展立法强化对海洋经济发展的激励和促进功能[8]。

从海洋经济领域依法行政的客观需要来看，进入新时代以来，海洋经济的战略地位和战略作用，决定了促进海洋经济发展必然成为政府的一项重要工作。而政府依法行政的前提和基础，是要有法可依。所以海洋经济发展领域要依法行政，迫切需要为海洋经济发展立法。

从海洋经济发展的客观需要来看，目前厦门制约海洋经济发展的深层次问题开始显现。政府主导、政策推动的传统海洋经济发展的促进方式固然可以在一定程度上解决这种问题，但非法律的传统促进方式解决问题的效率呈下降趋势。为了解决这些问题，探索立法促进海洋经济发展的呼声日高，人们对立法促进海洋经济发展的作用期待有加。

2.2 立法的可行性

从立法的政治保障、现实基础、基本条件、经验借鉴等方面来看，厦门市为海洋经济立法的基本条件已比较成熟。

（1）国家对海洋经济发展高度重视。中国经济已发展成为高度依赖海洋的外向型经济，对海洋资源、空间的依赖程度大幅提高，党中央和国务院对海洋经济的概念、战略地位和战略作用的认识逐步深化，海洋发展关系着国家的兴衰与安危，促进海洋经济发展已经成为党和国家的一项重要工作，为海洋经济立法提供了坚实的政治保障。

（2）《全国海洋经济发展“十三五”规划》强调，“完善制度体系，加强对地方海洋立法工作的指导，支持沿海地区进行制度创新和改革”，不少省、市已经先后出台了促进海洋经济发展的相关条例和规划，相关的研究也取得了阶段性成果，这些都为海洋经济立法提供了良好的现实基础。社会各界对海洋经济立法的广泛响应和期待，为海洋经济立法提供了广泛的社会基础。同时，在建设海洋经济强国的国家战略带动下，海洋经济促进法立法的前期研究和相关研究也已全面展开，相关研究机构经济学、海洋事务和法学等领域的专家学者加入了为海洋经济立法的研究行列，这些都为海洋经济立法提供了研究基础。

（3）近几年，国家就海洋经济发展政策的探索与实践，为海洋经济立法提供了坚实的政策基础和政策支撑。以党的十九大报告关于加快建设海洋强国战略举措为指导，党中央、国务院，各级海洋行政主管部门及相关部门，单独或联合制定出台了财政、税收、金融、科技、人才等一系列支持和促进海洋经济发展的政策。这些政策的探索与实践，为海洋经济立法提供了可供选择、并可上升为法律的政策支撑。

（4）厦门地方立法经验丰富。厦门市自1994年拥有立法权以来，行使特区立法权出台了近300部法律法规，涉及城建、教育、文化、引进外资、环境保护等方面，这些法规和规章的制定与实施，对厦门为海洋经济立法的先行先试提供了保障和经验借鉴。

3 厦门海洋经济发展立法建议

从海洋经济发展暴露出的问题来看，制约厦门海洋经济发展的原因不只表现在海洋经济发展不充分、不平衡，产业结构亟待优化等具象问题上，其背后反映出的海洋经济发展过程中面临的深层次的矛盾和问题，多与制度建设滞后、市场调节与法律调节不协调、多个不同的促进主体间的关系不协调、政策和法律环境与海洋经济发展的要求不相适应有关，涉及的问题大多是海洋经济发展的顶层制度设计问题[8]。因此，厦门市可以通过厦门市人大及其常委会进行地方立法，制定海洋经济发展促进条例，弥补当前海洋经济的立法空白，解决海洋法规体系建设和海洋经济发展等重大实践问题，促进海洋经济的科学可持续发展。

《厦门海洋经济发展促进条例》（以下简称《促进条例》）的构建要在体现建设海洋强市的战略定位基础上，凸显厦门海洋经济的发展特色，用法律手段解决当前发展面临的问题，主要目的是对厦门海洋管理事务进行整体把控，将规范海洋经济开发和促进海洋经济发展等问题统筹考慮，核心是促进海洋经济发展。对于《促进条例》的构建有以下几点建议。

3.1 明确海洋经济的发展定位

《促进条例》应明确以“调整海洋产业充分均衡发展，促进海洋经济高质量发展”为核心，以加快建成海洋强市为战略目标。在海洋经济发展方向上，结合厦门市人民政府于2012年发布《关于加快海洋经济发展的实施意见》，充分发挥厦门海洋资源特色优势，以加快转变发展方式为主线，实施陆海联动战略，加快海洋经济向质量效益型转变，全力培育发展海洋战略性新兴产业，大力发展海洋现代服务业，着力建设现代渔业，优化产业结构，促进海洋经济的全面发展。

3.2 形成规划体系及结构布局

在海洋强市战略背景下，进一步规范海洋经济发展路线和科学布局海洋产业结构，应成为《促进条例》的主要内容之一。尽管厦门市海洋与渔业局已经印发的《厦门市海洋经济发展“十三五”专项规划》对厦门市海洋经济在2016—2020年的发展做出了详细的分析和具体的目标，但该规划不同于厦门市人大制定的地方性法规，在产业定位，发展规划，产业结构体系、内容、具体要求及其实施保障效力等方面与《促进条例》有着很大不同。

在海洋经济产业结构布局上，《促进条例》可以将《厦门市海洋经济发展“十三五”专项规划》所提到的“一核引领，两翼拓展，环湾统筹，南北依托”海洋开发空间布局吸纳进来，使之形成更为有效的规划布局。同时，还可鼓励培育发展海洋新兴产业、深海产业、海洋现代服务业、海洋信息产业，提高外远海开发能力，鼓励建设海洋高新技术专业园区，加快搭建产业科技支撑平台、产业孵化综合服务平台，加强科技成果转化，并将现代海洋渔业、海洋现代服务业、邮轮游艇产业、港口物流、滨海旅游等产业作为发展重点[9]。

3.3 建立激励机制和配套措施

建立促进厦门市海洋经济发展的激励机制并出台配套措施，是《促进条例》中的另一主要内容。海洋经济的发展需要建立完善的助推激励机制、配套措施、优惠政策和扶持方案[10]。在激励机制上，出台具体措施鼓励资本多样化，吸收社会民间资本、外商资本介入，培育现代海洋经济新兴产业。在配套措施上，应加快建立厦门国家海洋高技术产业基地和海洋生物产业基地建设，构建海洋产业发展的服务平台、政策平臺和合作平台，促进产业升级，实现海洋高新技术研究开发的商业价值和社会价值。

《促进条例》应着力健全海洋经济发展的激励机制并持续推进厦门市海洋经济健康发展，完善促进厦门海洋经济发展的优惠政策和配套措施，出台对产业园区和服务平台建设的扶持方案，发挥海洋经济创新示范发展城市的带头模范作用。

3.4 形成金融支持服务体系

为达成推动海洋经济高质量发展，增强金融服务实体经济能力的目标，2018年8月，自然资源部、中国工商银行联合印发了《关于促进海洋经济高质量发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出“中国工商银行将力争未来五年为海洋经济发展提供1 000亿元融资额度，服务一批重点涉海企业，支持一批重大涉海项目建设，构建顺畅的政银合作机制。”

《促进条例》应在此《实施意见》的基础上优化金融支持海洋经济的政策环境，注重进一步地拓宽融资渠道，加强与众金融机构的合作，创新海洋经济发展的金融服务方式，加强海洋新兴产业、海洋科技项目的攻关、公共服务平台建设，加快金融改革，完善融资方式，以提升金融服务海洋经济发展的水平，形成符合厦门海洋经济发展的金融支持服务体系。

3.5 制定协调发展的保障性措施

发展厦门海洋经济，涉及海洋经济产业系统性和协调性问题[11]。《促进条例》应构建与海洋经济协调发展相关的保障性措施，如涉海产业高层次人才的引进和培养措施、海洋技术研发服务措施、海洋产业科技成果孵化措施、休渔期渔民生计保障措施、海洋周边产业的培育措施。这些措施的出台，能够确保厦门海洋产业的有效协同发展，保障厦门海洋经济发展的创新性、稳定性和持续性。

3.6 明确对台合作及国际化发展的内容

厦门与台湾隔海相望，其独特的地理位置决定了厦门海洋经济与其他沿海省、市、自治区既有共性，又有个性。这就要求《促进条例》在立足以国际化发展海洋经济为视角、制定国际化目标、明确发展方向、确定市场化与国际化的指导思想和措施的同时，也要考虑对台合作和台湾同胞来对厦门海洋高新产业投资的有关事项。

4 总结

进入新时代以来，厦门的海洋经济发展已出现一定的“瓶颈”效应，需要相应的体制机制创新来促进海洋经济的发展。厦门作为具有特区立法权的城市，为海洋经济发展立法作为一种体制创新，对于促进海洋经济的科学可持续发展有着重大深远的意义。在现阶段已经具备立法基础的情况下，建议由厦门市人大及其常委会制定并出台《厦门海洋经济发展促进条例》，以对厦门海洋管理事务进行整体把控为主要目的，核心是促进海洋经济发展，以加快建成海洋强市为战略定位，形成完善的规划体系及其结构布局，建立相关的激励机制和配套措施，加快形成厦门金融支持海洋经济发展服务体系，制定促进厦门海洋经济产业协调发展的保障性措施，明确厦门海洋经济产业对台合作及国际化发展的内容为主要内容，先行先试，以期在发展海洋经济方面为国家和地方立法提供有益的经验借鉴和参考。

参考文献

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