领导干部宪法宣誓的宪法意涵

胡锦光

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”为了落实党的十八届四中全会《决定》的要求，2015年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》，其中明确规定了必须进行宪法宣誓的领导干部的范围、宣誓的基本要求和程序、宣誓的誓词。2018年全国人大通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定，宪法第二十七条增加一款，作为第三款：“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”至此，我国从宪法和法律上建立了宪法宣誓制度。建立宪法宣誓制度并将其载入宪法，是加强宪法实施、推进全面依法治国的重大举措和制度成果。

宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。实施中最为重要的是作为“关键少数”的领导干部的宪法意识和法治观念。为了提高领导干部的宪法意识，党中央决定“要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容”。宪法宣誓作为领导干部宪法教育的重要形式，十分必要。

党的十一届三中全会以后，借鉴过往经验教训，党中央明确提出要“发扬社会主义民主，加强社会主义法制”。党的十五大报告进一步提出，“建设社会主义法治国家”，其后，在1999年修改宪法时，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略，以根本法的形式予以确认。党的十八届四中全会更是以专门决定的形式，就全面依法治国作出部署。而依法治国，首先是依宪治国。

“法治”具有三层含义：一是必须有一套完整的体系化的法律制度；二是必须严格执行已经制定的法律；三是当法律制度自身存在争议时，必须有一套机制能够有效解决这些争议。经过多年的努力，法治第一个层次的任务基本上已经完成。2008年发布的《中国的法治建设》白皮书宣布，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成。进入新时代，我国法治建设面临的任务和挑战是如何保证宪法和法律的全面有效实施，以及如何保证法律制度的合理性，即如何实现规则之治和良法之治。

笔者认为，党的十八大以后，党中央已经形成了治国理政的基本逻辑。这一逻辑的最高顶点是中华民族伟大复兴，而要实现这一伟大目标，就必须有效解决新时代我国社会的主要矛盾，治理的思维和方式必须能适应新时代我国社会的基本特征；要有效解决新时代我国社会的主要矛盾、治理思维和方式适应新时代我国社会的基本特征，就必须实现国家治理体系和治理能力的现代化，提升执政能力和执政水平，推进“五大建设”；法治是实现国家治理现代化的必然要求，唯有实行法治才能提升执政能力和执政水平，才能有效推进“五大建设”；依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政；要依宪治国、依宪执政，就必须全面实施宪法，而实施宪法的关键是全体人民的宪法意识和宪法观念，因为人民群众是保证宪法实施的最伟大力量。其中，最重要的是领导干部的宪法意识和宪法观念。

宪法在社会主义法治中起核心作用。依宪治国重要性的基本前提是依法治国的重要性。关于法治的重要性，习近平总书记强调，“全面依法治国具有基础性、保障性作用，在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，全面建设社会主义现代化国家的新征程上，要加强党对全面依法治国的集中统一领导，坚持以全面依法治国新理念新思想新战略为指导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”。

法治有两个基本的标志，即规则之治和良法之治。宪法在这两个基本标志中都起着核心作用。

第一，规则之治要求所有的国家机关、社会团体、企业事业组织、公民个人都必须在法治之下，不能在法治之外和法治之上；都必须服从宪法和法律，必须依据宪法和法律办事，即规则至上。规则至上就是宪法和法律至上。正是在这一意义上，党的十九大报告要求，“树立宪法法律至上”的法治理念。宪法具有最高的法律效力，法律的效力低于宪法、必须符合宪法。因此，宪法和法律至上最重要的是宪法至上，要維护宪法的权威和尊严。宪法至上是规则之治的核心要求。

第二，良法之治要求立法必须科学，符合客观实际情况，符合规律，符合人性；必须符合民主要求，充分听取不同意见，让不同利益主体能够通过有效途径充分反映自己的利益诉求，能够平衡和兼顾社会不同利益群体之间的关系；必须符合正当程序的要求；必须符合立法授权，在权限范围内进行，不违反宪法保留和法律保留原则；必须符合宪法的精神、基本原则、基本理念和宪法规范的要求。宪法是国家的根本法和最高法，判断法律文件是否为良法的最高依据是宪法。换言之，符合宪法的即为良法，违反宪法的即为恶法。依法治国所依之“法”首先必须符合宪法，违反宪法的法律文件是无效的。

建立统一、严肃的宪法宣誓制度有其必要性。随着社会主义民主法治建设的不断发展，一些部门和地方开始积极探索宪法宣誓制度，有的还制定了具体规则，大致有三种情况：一是政府部门组织公务员宣誓；二是司法机关组织法官和检察官宣誓；三是地方人大常委会组织任命的地方国家机关工作人员宣誓。

各地宪法宣誓的做法并不一致：不同地区、不同性质的国家机关各自拟定宪法宣誓的誓词，既不统一，也不规范；宪法宣誓的领导干部范围不一致；宪法宣誓的程序和要求不统一。与此同时，一些全国人大代表也提出建立统一宣誓制度的建议。宪法宣誓是一种庄严的法定仪式，是国家法律制度的重要组成部分，需要以宪法和法律的形式作出统一的规定，彰显其严肃性。

建立宪法宣誓制度符合国际惯例。在宪法中确立宪法宣誓制度，是世界上大多数有成文宪法的国家普遍采取的一种方式。据统计，在142个有成文宪法的国家中，规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个，虽然各国关于宪法宣誓的主体、内容、程序的规定不尽相同，但一般都在有关人员开始履行职务之前或就职时举行宣誓。宪法宣誓做法起源于美国。1787年美国宪法规定，美国总统就职时，必须宣誓“竭尽全力恪守、维护和捍卫合众国宪法”。1919年德国魏玛宪法规定，“一切公务人员及国防军人，应对本宪法宣誓”，第一次把宪法宣誓主体扩大为所有公务人员和军人。自此，宪法宣誓逐渐在国际社会得到广泛认可，成为世界上大多数国家宪法制度的一项重要内容。

在十三届全国人大一次会议上，王晨副委员长作关于《中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明，指出：“将宪法宣誓制度在宪法中确认下来，有利于促使国家工作人员树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，也有利于彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施。”向宪法宣誓的形式意义在于表明宪法与宣誓人的关系，即宣誓人的权力来自于宪法，宣誓人在宪法之下。这一关系彰显了宪法的权威和尊严，具体体现在以下两个方面。

一是有利于强化宪法的最高法地位。宪法以法律的形式确认了我国的根本制度和根本任务，是党的主张和人民意志的高度统一，具有最高法律效力。宪法是一切国家机关、社会团体和全体公民的最高行为准则，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则；宪法是我国社会主义法律体系的核心，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

宪法是国家的根本法，国家的一切制度都以宪法为依据和基础。宪法是“母法”，其他法律是“子法”。因此，我国绝大多数法律第一条明确规定，根据宪法制定本法。即使法律的第一条未作出这一规定，其实际上也是依据宪法制定的。领导干部向宪法宣誓表明，我国所有的国家机关和社会主体都在宪法之下，都必须服从宪法；一切法律文件都在宪法之下，都必须符合宪法。

二是有利于强化人民主权的理念。我国现行宪法明确规定，中華人民共和国的一切权力属于人民。宪法是人民主权的产物和载体。人民通过宪法设定了国家权力、行使国家权力的制度和国家机构体系、不同国家机关间的权力分配和相互关系。宪法规定了国家权力的组织和活动原则。因此，宪法保证了国家权力的合法性和正当性，保证了国家机关的合法性。

“我的权力是人民赋予的”，这一表述只是抽象地、一般性地表明了国家权力的政治来源。在此基础上，必须回答国家权力的法律来源。在法治社会，任何一种国家权力都只能来自于宪法的授予而不能脱离于宪法之外。领导干部向宪法宣誓表明，所有领导干部享有的权力必须来自于宪法，而且只能来自于宪法。

国家工作人员就职时必须向宪法宣誓，不能将宣誓仅仅理解为一种就职仪式，其实质就是要求国家工作人员从内心里尊崇宪法、认同宪法作为国家根本法的价值及宪法中所确认的价值，严格依据宪法的理念和思维行使权力。

“忠于中华人民共和国宪法”，要求宣誓的领导干部要忠于宪法的核心价值、基本原则和基本精神。宪法的核心价值是尊重和保障人权，宪法的基本原则是中国共产党的领导、人民主权、基本人权、权力制约和监督、社会主义法治、国家统一，宪法的基本精神是通过各项制度限制和防止国家权力滥用。

“忠于中华人民共和国宪法”，要求宣誓的领导干部必须忠于宪法的基本原理。领导干部读的是宪法文本，文本由条款构成，而条款内在地体现了不同的宪法规范，由宪法规范构成了宪法制度，而宪法制度又体现了宪法原理，如人民主权原理、基本人权原理、正当程序原理、平等原理等。只有理解了这些基本原理，才能真正理解宪法。

“忠于中华人民共和国宪法”，要求宣誓的领导干部必须按照宪法思维行使权力。宪法思维具体包括人民主权的思维、宪法法律至上的思维、尊重和保障人权的思维、权力制约和监督的思维、正当程序的思维及平等的思维。

2018年3月17日上午，在十三届全国人大一次会议第五次全体会议上，中共中央总书记、中央军委主席习近平全票当选中华人民共和国主席、中华人民共和国中央军事委员会主席，随后，在人民大会堂举行了隆重庄严的宪法宣誓仪式。第十三届全国人大一次会议选举产生或决定任命的全国人大常委会委员长、国务院总理等其他新一届国家领导人，也在人民大会堂进行了隆重庄严的宪法宣誓。他们成为新中国历史上首批举行宪法宣誓的国家领导人，这充分体现了习近平总书记等国家领导人身体力行，率先垂范，坚持和践行依法治国、依宪执政、维护宪法权威的理念要求。

（摘自《人民论坛》2019年6月下。作者为中国人民大学法学院教授、博导）