河南省政府投资基金发展投资策略研究

徐家荣 胡虹 李文辉 颛孙书勤 杨文生 谢梓苏

社会经济发展离不开金融投资支持，政府投资基金作为国内外广泛采用的政府投融资工具之一，在发挥国家产业引导和转型升级，扶持中小微企业，落实产业政策，促进科技创新，推动促进经济发展等方面具有积极、重要作用。如何从优化政府投资基金绩效评价体系的角度着手，通过多维度、多层次的评估来更有效地规范和促进政府投资基金发展，创新企业融资方式和拓宽融资渠道，进一步提高政府投资基金配置效率，发挥投资基金的杠杆作用，是目前亟待解决的关键问题。结合近年河南省政府投资基金发展审计情况，本文主要根据河南省政府投资基金运行情况，借鉴国内部分省市先行先试的经验，对河南政府投资基金发展策略的实现路径进行研究。

一、加强基金管理机构监管

（一）细化基金管理机构筛选标准和流程

一是在全省范围内，按年度发布引导基金资金安排计划和申报指南，明确申报要求和筛选程序，面向社会公开征集基金管理机构。二是细化子基金申请机构运营资质，包括资金实力、募资能力、信用记录、从业经验、历史投资业绩等。原则上，不应以基金管理人的所在地域作为限制为佳，这样能够面向全国招募一流的基金管理机构和专业的管理团队。同时，聘请财务、法务等专业机构对于通过初选、符合条件的基金管理机构进行尽职调查、现场访谈并形成报告。三是组织专家集中匿名评审。邀请并组织金融、投资、会计、法律等相关领域专家以及行业内熟悉基金的专家和有关政府部门代表，对于提交申报材料的各基金管理机构进行专业评审。四是及时公示评审结果，有关评审部门对于评审机构应当及时向社会公示，以示公平、公正，接受社会各界广泛监督。

（二）加强基金管理机构的日常约束

以山东经验为例，山东省股权投资引导基金对基金管理机构的要求是，子基金管理机构在完成对子基金70%的資金投资之前，不得募集其他股权投资基金。子基金管理机构每季度要向引导基金受托管理机构提交《子基金运行报告》和季度会计报表，每个会计年度结束后3个月内，向引导基金受托管理机构提交经审计的《子基金年度会计报告》和《子基金年度运行情况报告》。引导基金受托管理机构应当加强对子基金的监管，密切跟踪其经营和财务状况，防范财务风险。此外，引导基金受托管理机构也应当每季度向相关主管部门报送引导基金及参股子基金的运行情况，并于每个会计年度结束后3个月内报送经审计的《引导基金年度会计报告》和《引导基金年度运行情况报告》。当子基金的使用出现违法违规或偏离政策导向等情况时，引导基金受托管理机构应及时向相关主管部门报告，并按照协议及时终止合作。

（三）建立健全基金管理机构“负面清单”

建立黑名单机制和信用管理机制，主要用于对政府投资基金的基金管理机构及其高级管理人员进行信用记录管理，将其信用情况纳入全国统一的社会信用信息共享交换平台。在准入方面，对于以往存在不良诚信记录的基金管理机构及从业人员，原则上认定不宜作为管理政府投资基金的适当人选;在基金管理过程中，一旦发现基金管理机构对于投资管理的项目存在违法违规或是违约行为的，情节显著轻微的，可以警示并予以限期整改，情节严重的，应当及时终止合作，通过相关渠道公布其违法违规或违约行为，计入行业诚信管理档案。同时，可以由管委会办公室会同省发展改革委予以公告或开展联合惩戒。

二、优化基金投资运营行为

（一）提前做好本地项目储备

持续推进和开展产投对接活动，采取灵活多样的方式，发现、扶持并提前做好本地项目储备工作，可以在有关地市或区县推动专项产投对接活动。同时，河南省应当继续联合省工信委、科工局等部门，结合转型发展政策中的技术改造、绿色制造、智能制造、制造业创新中心、首台（套）重大技术装备、军民融合等项目企业，积极与基金管理机构保持面对面的对接和沟通。另外，河南省应当进一步树立政府投资基金的专业形象、影响和声誉，有利于收集和储备优质项目，推动基金加快投资落地。

（二）鼓励基金管理机构跟投项目

湖北省强调基金管理机构应当与产业基金尽可能地通过项目跟投等方式，充分保持利益一致，防范可能出现的利益冲突、利益输送等严重损害产业基金的行为，因此，虽然不通过法律或是契约等方式进行强制要求，湖北省大力鼓励基金管理机构的经营管理团队对于其主导的具体投资项目进行跟投，政府财政出资的部门可以通过适当让利的方式，发挥产业基金的激励作用，增强产业基金对于社会资本以及专业管理团队的吸引力。

（三）聘任专家充分发挥专业作用

一是设立基金咨询专业委员会。探索建立基金咨询委员会制度，聘任在科研、产业方面有丰富的专业知识和实践经验的骨干人才担任咨询委员会专家，跨区域实现专业人才向河南省内流动，借助专业力量，推动和实现地方省级产业转型升级要求，系统谋划产业发展中的战略性、前瞻性和全局性重大问题，结合河南实际情况，为河南省投资基金提供行业趋势判断和项目决策咨询意见，发挥“智库”作用，连接优质科研和项目资源，帮助河南省培养一批熟悉投资业务、了解产业的专业人才。二是设立基金绩效评价专家组。河南省现有绩效考评规定中，允许引入第三方专业机构协助开展工作，这里的专业机构主要是会计师事务所。为此，除了在绩效评价工作中引入会计事务所之外，可以考虑成立基金绩效评价专家组，引入律师事务所等专业中介服务机构，协助政府部门进行绩效评价指标的选取和考评工作。

三、规范投资基金绩效指标

（一）扩大基金考核对象的范围

一是增加对于行业主管部门的考核。除了针对基金之外，还包括针对行业主管部门的评价。对于行业主管部门的评价重点在于是否切实履行了监管职能和指导、服务政府投资基金的职能。河南省尚未在绩效考评中提出对于行业主管部门的考核要求。为此，建议可以考虑增加该项指标，提高行业主管部门对于政府投资基金的监管、指导力度和水平。同时，进一步增加对于财政出资代持机构的履职评价。比如，是否按照委托出资协议、基金合同等法律文件履约，是否从出资人角度切实履行了职责以保证国有资产不受非法损害。目前，河南省对于某些受托管理机构也尚未组织开展考核评价工作，为此，可以考虑将该主体也纳入绩效考核评价范围。

二是加强并细化对于基金管理机构的考核标准。首先，增加专业性考核和内部激励机制考核。对于基金投决会委员、管理人团队的专业性以及管理人团队的激励机制进行考核，重点评价投决会效果和基金管理人团队是否具备丰富的投资管理能力，对于基金管理人是否建立了市场化、有竞争力的激励约束机制。其次，增加信用评价指标考核。参考发改委出台的《政府出资产业投资基金绩效评价指标（投资期）》，把登记备案和信息报送情况和基金管理人信用情况纳入投资期考核指标。同时，进一步增加跟投考核，作为加分指标。要求引导基金、母基金、子基金管理人应对其管理的基金以现金出资。鼓励基金管理机构的经营管理团队对其主导的具体投资项目进行跟投。此外，增加对于基金管理人管理费的考核，进一步把管理费提取情况纳入绩效考核评价指标，参考基金合同、银行对账单等文件，重点评价管理费提取的合理性。

（二）增加设立必要性、社会资本募资完成率、杠杆率等基金效益评价指标

一是考核基金设立必要性。对于基金设立必要性单独设立考核评价指标，比如，财政支持必要性侧重从基金设立是否符合政策或产业需求来考察，相关领域市场资本是否供给失灵或不足;再如，与其他同类型基金的差异性、重复性，侧重从同一领域是否尚未设立同类型的其他政府投资基金来考察。把基金设立必要性纳入考核评价指标的重要性在于，有利于帮助本地避免在同一领域过多重复地设立同类型的政府投资基金，减少重复建设和财政资金浪费，从基金设立的源头，提高财政资金的使用效率，确保充分发挥财政资金的引导性。

二是考核社会资本募资完成率。现有的河南省考核指标体系中并未对上述考核指标予以明确，仅隐含在设立基金进度中，建议进一步明确化，单独增设为二级指标进行考核。将社会资本募资完成率纳入考核指标的目的在于，更加准确地反映了政府投资基金拉动社会资本的真实情况，以便充分衡量和评估其实际发挥的引导作用，比如，河南省农民工返乡创业投资基金（有限合伙）目前几乎全部为财政出资，缺少社会资本参与，如果按此指标来考核，则该只基金的综合效益可能进一步下折。

三是考核政府投资基金杠杆率。将拉动社会投资纳入指标体系，计算方式为累计拉动社会投资总额/母基金累计实际投资总额，定量标准为撬动社会投资倍数达到8倍得该项三级指标100%的分值;每减少1倍减少10%的分值，低于1倍不得分;每增加1倍增加10%的分值，最高不超过120%。现有考核的河南省效益指标包括政府投资基金杠杆率，建议进一步量化该指标，明确计算评分依据。

四是增加项目立项考核指标。把项目立项纳入评价内容，考核年度项目立项率，计算公式为年度实际立项项目数/目标年度立项数，定量指标为目标年度立项数为12，按比例对应得该三级指标分值，最高不超过100%。

五是加强对子基金违约情形的考核。进一步加强对子基金违约情形的考核，将子基金诸多违约情形作为绩效考评的扣分指标，视情况纳入诚信记录管理系统，通过加强对子基金考核，及时发现基金管理中的薄弱环节，对标国内外市场化优秀基金标准，加强母子基金的投资管理能力。

（三）加大报送事项评分比重等制度建设指标

一是加大事项报告的考评权重。为了解决多只基金未及时如实报送重大变更事项等合规问题，建议进一步加大及时报告的重大变更事项所占绩效考评的权重，以便地方政府及时了解子基金合规运行情况，提高子基金运行透明度。

二是未制定关联交易规范制度等纳入扣分指标。以关联交易制度为代表的规范制度是防范利益输送和利益冲突的有效机制。以北京经验为例，明确将关联交易管理制度纳入基金管理考核评价指标体系，主要评价的重点在于是否具有合理的关联交易制度，明确的关联交易授权管理规则，如发生未经授权的重大关联，或是出现因关联交易导致基金或投资者利益损失事件，相关责任人员应当依法承担赔偿责任。为了进一步完善基金制度建设，建议进一步将未制定關联交易规范制度等纳入扣分指标。

三是基金独立档案管理情况纳入考核指标。对于每只政府投资基金，应当建立独立、完整的基金管理档案，从“募、投、管、退”各个环节，加强基金独立档案的管理。在绩效考核评价体系中，将基金独立档案管理情况纳入考核指标，有利于提高基金合规性，能够保证接受主管部门监督检查和绩效考评，以便在事中、事后及时发现问题。

（四）增加退出期等考核指标

首先，增加退出期对基金业绩的考核。把内部收益率（IRR）、已分配收益倍数（DPI）、总收益倍数（TVPI）纳入考核指标。其次，增加年度基金项目退出完成率指标。计算公式为年度基金投资项目退出总额/年度计划投资项目退出总额，定量指标为项目投资期内不考核该项指标，该项分值相应调整至其他指标中。投资期满后，按比例对应的三级指标分值，最高不超过120%。建议将年度基金项目退出完成率同样纳入退出期的考核指标。最后，增加退出期被投企业情况及量化考核指标。系统指标有三个：1.计算值（基金回报倍数MOIC）=基金退出总金额/基金已投总金额;2.计算值（被投企业营业收入增长率）=（企业1的年营业收入增长率+企业2的年营业收入增长率+……+企业n的年营业收入增长率）/n，即该基金投资企业年营业收入增长率的算术平均值，其中n为累计投资企业个数;3.计算值（被投企业净利润增长率）=（企业1的年利润增长率+企业2的年利润增长率+……+企业n的年利润增长率）/n，即该基金投资企业年利润增长率的算术平均值，其中n为累计投资企业个数。

在退出期，除了考察基金投资收益以外，还需要关注被投企业的情况，将被投企业纳入考核范围。为此，建议进一步增加对于被投企业营业收入增长率和被投企业净利润增长率，甚至进一步细化至投向特定行业企业或者项目的比例，投资于设立方案规定的投向资金比例，投资于特定行业的企业营收增速与行业平均数据比较等，以量化的数据来考察政府投资基金服务于重点领域实体企业的经济效应。

（作者单位：中国内部审计协会 河南省审计厅）