欠发达地区社会工作参与社区治理的路径研究

冯中心　李庆

摘 要：随着经济快速发展，社会结构日益复杂化，社会工作根据其专业性参与社区治理是实现社区治理多元化的基本途径。通过对欠发达地区的广东省C市进行调查，发现当地政府对社会工作缺乏重视，社会工作专业人才建设缓慢，居民认同度低，与居委会角色冲突等问题。以社会工作本土化的视角，分析其遇到问题的原因，发现社会工作受社会组织发展、传统思想以及政府管理方式的影响较深。因此，提出结合当地社区发展情况和传统社区工作优点，加强与政府的互动、培育当地社会工作人才、扎根社区、吸收传统社区工作手法优点等方式，促进欠发达地区社会工作的本土化，从而推进社会工作有效参与社区治理。

关键词：欠发达地区;社会工作;社区治理路径

一、前言

2018年是改革开放四十周年，中国的经济经历40年的发展获得丰硕的成果，使世界为之瞩目。但随着经济粗放型的高速发展，城市化、现代化进程加快，也带来一系列的问题，如农民工城市融入问题、留守儿童问题、医疗保障等问题。自改革开放以来，我国重视经济发展、忽视社会问题，政府重管理、轻社会自治。这使得我国现代社会建设在政府、市场、社会三者关系中，明显处于弱势地位。在全面深化改革的背景下，十八届三中全会提出推进现代国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理体制，激发社会组织活力。社会工作与社会治理的结构和内涵有一定的相通性，具体体现在：社会工作与社会治理的主要对象、目标、方法等具有内在的一致性[1]。社会服务机构及其专业工作人员作为社会工作的主体，可以根据不同社会服务对象的不同需求，提供针对性、专业性、自助性强的应对方案，在帮助困难群体解决现实困难、发展服务对象的能力、追求社会公平正义起着不可替代的作用[2]。然而欠发达地区社会工作发展滞后，例如广东省地区，截至2016年底，粤东西北地区社会工作专业岗位数1104个，仅占全省7%，年度资金投入2330万，不足全省2%[3]。因此，研究在欠发达地区如何促进社会工作参与社会治理具有重要意义。

众所周知，社会工作源于西方社会，其经过长久的发展，形成了完善而成熟的西方社会工作知识体系。然而我国国情和西方国情具有明显的差异，例如西方国家强调个人主义，我国强调集体主义;西方国家受基督教影响较深，我国受儒家思想影响较深;西方国家社会组织是“自下而上”发展起来的，我国社会组织发展初期大部分是“自上而下”建立起来的。因此，要研究如何促进社会工作参与社区治理，需要对社会工作进行本土化研究，特别是改革相对滞后，受传统思想影响较深的欠发达地区。

二、研究现状

随着社会工作在我国逐步发展，以及我国社会治理的逐步深入，不少学者对社会工作与社会治理之间的联系进行研究。主要有以下几个方面：

（一）基于社会治理创新视角分析

王思斌通过分析共建共享社会治理格局的意涵与现实意义，提出社会工作通过精细化服务可以促进共建共享的社会治理[4]。顾东辉通过分析社会治理的内涵，提出社会工作与社会治理的结构和内涵有一定的相通性，社会治理需要吸纳社会工作在制度、政策、行政和实务层面的智慧[5]。向德平通过分析社会工作的专业价值观、专业理论、专业方法和专业平台，提出社会工作可以為减贫工作实践方向多元化、介入渠道多极化、服务方法专业化、实践理念积极化和工作模式系统化[6]。

（二）基于社会工作能力建设分析

戴香智以场域优化的视角，提出需要改变社会工作机构与政府的关系资源分配结构、制度安排体系和惯习系统，推动社会治理转型[7]。杨威威，鲍伟娜运用“生活视角”分析了三个社会工作与基层政治组织“打交道”的具体案例，提出社会工作者可以吸纳和运用基层组织信任、号召力和权威的优势，从而发挥服务型治理的作用[8]。柳拯通过分析社会治理背景下的中国社会工作发展，提出扎实推进社会工作，需要重点抓好制度设计、主体培育、资源整合和环境营造[9]。

（三）基于社会治理路径分析

周群英从建立健全社会工作发展制度、社会工作专业人才制度、激发社会工作机构组织活力等三方面对社会工作参与社会治理的路径进行了探析[10]。张红霞分析农村基层场域的变化，提出社会工作通过公平、正义的理念嵌入，重建社区共同体，实现农村治理要素的再整合，最终推动农村现代化变迁[11]。穆莉萍以重庆市“三区”社会工作专业人才支持计划为例，提出建立“政社”协同治理机制，形成“贫困群体-社会组织-政府”完整的服务路径对脱贫攻坚是有必要的[12]。

综上所述，目前学者对社会工作参与社会治理的研究主要从宏观角度对社会工作如何参与社会治理做了分析，也从战略上做了顶层设计，对社会工作参与社会治理做了长远的规划，获得了较为丰富的成果。然而，针对欠发达地区社会工作发展滞后的情境下，如何有效促进社会工作参与社区治理的研究较少。本文从社会工作本土化的视角，对具体如何促进欠发达地区社会工作有效参与社区治理进行研究。

三、欠发达地区社会工作参与社区治理面临的问题——以广东省C市为例

C市位于广东省西南部，属于粤西地区。笔者通过对C市年鉴统计数据，广东省社会工作发展情况报告，C市政府相关政策文件等相关的文献资料的归纳总结，以及对B社会工作机构的负责人和C市社会工作协会的副秘书长进行深入访谈，得出C市社会工作参与社会治理面临的问题如下：

（一）地方政府缺乏重视

目前，从国家层面上，中央政府对社会工作的建设非常重视，但地方政府往往需要根据自身的实际情况制定相关的政策。欠发达地区政府官员基于政绩和效率考虑容易出现重视经济发展、忽视社会问题，重管理、轻治理。C市各级领导干部的思想意识中，对专业社会工作在社会建设中所起的作用还没有一个清醒深刻的认识。另外在民政局机关内部，受到编制与机构设置的限制没有独立的社会工作部门，有关社会工作专业人才队伍的建设工作，只能由人事科兼管[13]。而人事科人员少，负责的内容较广，即使想推进社会工作发展，却难以实施。

（二）专业社会工作人才队伍建设缓慢

据C市2016年统计年鉴，至2016年年底，C市有持证社会工作187人，社会工作专业岗位101个，民办社会工作服务机构8个，社会工作行业组织11个[14]。C市拥有一所专科高校和一所本科学校开设社会工作专业，2016年C市高校社会工作专业学生近600人，每年毕业的有150多名[15]。但是由于C市经济发展相对落后，社会工作事业发展缓慢，社会工作机构发展滞后，与本地培养的社会工作人才大量外流形成一种互相补充的恶性循环，出现“墙内花开墙外香”现象，难以留住社会工作人才。

（三）社区居民认同度低

作为正式支持系统主体，政府对社会工作缺乏重视，对社会工作宣传力度不够。而大众媒体、企业、事业单位等非正式支持主体由于缺乏官方权威的推动，宣传力度更低。目前，C市社会工作者开展服务大部分还要依托街道，居委会进行宣传，居民往往会把民办社会工作机构当做政府的下属单位。从社会大众的角度看，很多人把专业社会工作者与志愿者混为一谈，甚至把社会工作者当做家政人员看待，是为他们提供便利服务的工作人员，觉得从事社会工作是一种卑微的工作[16]。

（四）与居委会角色冲突

在社会工作人才建设滞后，社会认同度低的地区，要顺利进入社区开展服务必然离不开与居委会的互动。社会工作者与居委会工作人员角色确实存在相似之处，例如服务对象、工作目标、资金来源等。但是也存在明显的区别，例如社会工作是以助人自助为宗旨，利用专业手法进行的助人服务活动;而居委会是依据传统工作经验服务群众的基层群众性自治组织。在互动的过程中，社会工作者希望通过利用居委会亲民特性向居民宣传社会工作，减少居民对社会工作的误解，顺利开展工作;而居委会也希望社会工作者可以为其行政工作提供帮助，分担工作压力。但由于居委会人力资源、财政资源和权力资源短缺，会选择性的应付上级政府的各项行政事务，对社会工作机构更是无暇顾及;而社会工作者也考虑自身的专业性和独立性不愿为居委会提供过多的行政性工作，两者在实际互动过程中存在冲突。

四、基于社会工作本土化分析

社会工作作为舶来品，基于国情差异，我们不能直接照搬国外的经验运用于当下中国社会。社会工作本土化，就是把作为舶来品的社会工作结合我国社会背景进行合理应用。目前欠发达地区社会工作参与社区治理正在面临的问题与中国社会特殊性有关。主要表现在以下几点：

（一）社会组织畸形发展

社会工作机构被注册为民办非企业单位，属于社会组织的一种类别，其发展受社会组织影响。中国社会组织经历了长期的“曲折发展期”。国务院为推动社会团体的登记注册，在民政部设立了社会团体登记管理部门，并在1988年9月和1989年10月先后颁布了《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》。但是由于“双重管理制度”，很多民间社会组织难以注册，没有得到有效支持。1995年世界妇女大会传播了NGO的知识和价值，激发民众创办NGO，出现了中国社会组织发展的第二个增长波。随后为防止法轮功事件再次发生，1998年国务院颁布《社会团体登记管理条例》（修订）和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，进一步加强了双重管理体制，对社会组织进行新一轮的清理整顿，这导致了社会组织数量的又一次下降。直到2006年十六届六中全会提出要“建设宏大的社会工作人才队伍”，才逐渐放宽社会组织登记注册条件。因此，社会组织经过了长期的曲折发展期，社会公众对社会组织缺乏客观认识，对社会工作更是缺乏了解。

（二）“家文化”思想根深蒂固

中国长期受到儒家思想的熏陶，人们很多行为方式、思想观念受其深厚影响，重孝道、重礼仪。费孝通针对中国社会提出“差序格局”，他认为社会关系网络就是以“己”为中心，像把石头丢到水面形成的波纹，一圈圈推出去，越远越薄[17]。杨笑思认为西方社会是一种“个人—社会”两极模式的社会结构，而中国社会结构则是一种“个人—家庭—社会”三级模式[18]。在西方社会，家庭、社区、各种组织只是附属在个人和社会之中;中国的“家庭”是社会生活的核心，是连接个人和社会的重要一环。由于中国对家庭的重视，从“家文化”衍生出“家丑不可外扬”。当家庭出现问题倾向内部解决，不希望外人干预，导致社会工作难以介入。

（三）居民对政府的过多依赖

在计划经济时期，政府通过指令性计划和行政手段进行社会管理，政府是全能型的。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，呈现出高度一元化的社会管控的特征。随着改革开放的深入，经济发展，社会结构日益复杂，政府作为原先社会管理的唯一主体，逐渐难以满足人民的日益增长的需求，提出创新社会治理体制。但是由于长期受到政府高度一元化管控的影响，公众遇到利用熟人关系也解决不了的事情，在社会生活中更倾向于相信和依赖政府，求助于政府，而不是社会工作。

（四）社会工作缺乏足够“养分”

西方国家的社会工作顺利发展基于两个有利背景：一是经过长期积累形成的非官方的民间慈善和公益环境;二是注重社会工作自身在推进专业和职业发展中的主观能动性。前者为社会工作的发展提供了充分的空间、资源，后者为社会工作的发展提供了人力保障和制度环境，这些要素之间相互作用、相互影响，促成了西方社会工作的发展。而我国社会工作是在政府的“培育”下发展起来的。这个发展过程是与社会建设与社会治理等宏大叙事聯系在一起。中国内地绝大多数社会工作机构很年轻，很多机构缺乏筹款或者动员服务资源的能力，是因政府购买服务而兴起的，依赖政府购买服务的资金生存，无法保障其为案主提供持续有效的服务。而欠发达地区政府对社会工作自上而下的推动力不足，社会工作自身发展缺乏能动性，影响社会工作发展。

五、路径分析

由上论述可知，社会工作者在参与社区治理的过程中遇到的重要问题是社会工作发展滞后，没有实现本土化，即没有很好的结合该地区社会发展背景、社会资源发展社会工作。基于C市社会工作参与社区治理遇到的问题，笔者提出以下路径：

（一）加强与政府的互动

根据社会交换理论，社会互动的实质是交换酬赏与惩罚的过程，社会交换不仅存在于市场关系中，也存在于各种社会关系中[19]。社会工作的发展离不开政府的支持，政府可以为社会工作提供资金支持、制度支持、人力支持等;而社会工作也可以运用它的专业性为政府有效进行社会治理提供专业化的服务。在欠发达地区，政府对社会工作的认识不够，缺乏信任。因此社会工作机构需要采取各种方式增强政府对社会工作的认识，例如通过充分熟悉政府的职能、研究社会治理的相关政策协助政府开展活动，以及邀请政府参与社会工作服务活动等方式，加强社会工作与政府的互动，在互动的过程中提高政府对社会工作的信任，促进彼此之间的合作。

（二）完善社会工作制度化建设

目前，国家并没有制定完善的法律法规明确规定社会工作机构或者社会工作者的权利和义务，导致政府、居委会、社区居民等对社会工作者造成很多误会。例如政府工作人员把社会工作者与志愿者混为一谈;居委会认为是协助其行政工作的人员;社区居民甚至认为社会工作者是推销员等。通过制定完善的法律法规赋予社会工作者一定的权力并规范其行为，可以减少社会工作者在提供服务的过程中遇到的不必要的障碍，同时也对社会工作者的行为进行监督，防止出现违法违规现象。

（三）培育当地的社会工作人才

在经济欠发达地区，特别是社会工作发展相对滞后，想要吸引或者留住外地社会工作人才并不现实。但是基于中国“家文化”背景，怀着对家乡的热爱，可以让部分本地优秀社会工作留在欠发达地区，以及呼吁外地工作的社会工作者把学到的经验带回家乡发展。另外，社区志愿者、党员等也是社会工作丰富的人力资源，可以通过筛选优秀成员，加入到社会工作人才建设队伍中来。通过政府提供资金支持，社会工作机构链接高校教师资源为当地符合条件的优秀成员提供培训，并鼓励参与社会工作师考试，培育当地的社会工作人才。

（四）扎根社区

费孝通所提出的“差序格局”中，“家庭”处于最中心的位置，以血缘关系为核心，逐渐根据地缘和业缘的亲近疏远向外扩散，分为“自己人”和“外人”。对于“自己人”较为信任，对于“外人”则较为警惕。社会工作者作为外来人，想要获得居民的信任，需要扎根社区，真正参与到他们的生活中去，为他们提供力所能及的帮助。在互动的过程中耐心向他们介绍社会工作的工作性质、工作内容，了解他们的需求和满足他们的需求，从而减少居民对社会工作者的顾虑，拉近双方的距离，获得信任，进而能深入挖掘居民存在的问题，为其提供合理的帮助。

（五）吸收传统社区服务精华

传统社区服务以居委会开展的服务为代表，它是以为人民服务为宗旨，运用行政管理和群众工作结合的工作方法，秉承从群众中来，到群众中去的工作作风，促进社会公平公正稳定。虽然其工作手法缺乏系统性，提供的是统一化的服务。但是，从发展历程看，它有60多年社区服务经验的传承;从居民认可度上看，它熟悉社区以及本地的风土人情，具有扎实的群众基础;从与政府关系上，它是党和政府联系人民群众的主要桥梁，与政府具有亲密关系等。社会工作者在开展服务的过程中，充满了复杂性、多样性和不确定性。因此需要吸收传统社区服务的精华，从群众中来，到群众中去，提高社会工作的亲民性，链接当地社区资源，切实的协助服务对象解决问题。

六、小结

社会工作发源于西方国家，其实际就是西方社会本土化的社会工作。因此，完全照搬其工作手法和发展模式应用到中国社会，简单抛弃我国长期以来形成的本土性社会工作实践理论与经验知识，是不可取的。在欠发达地区，政府对社会工作缺乏重视，社会工作发展滞后，社会资源匮乏。在这样的背景下，通过加强与政府的互动，制定法律法规明确权利和义务，充分挖掘当地社区资源，培育当地的社会工作人才，扎根社区，与当地长期形成的社区工作经验知识相结合，促使社会工作本土化，有助于促进社会工作的发展，从而推进社会工作有效参与社区治理。

参考文献：

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[19] 郑航生，李强等.社会学概论[M].中国人民大学出版社，2014：131.

作者简介：冯中心（1991- ），男，广东茂名人，广西师范大学社会学硕士，研究方向为社会组织与社会治理;李庆（1992- ），女，四川宜宾人，广西师范大学社会工作硕士，研究方向为社区营造。