协同共治：新时代乡村治理的理念创新与实践路径

汪恭礼

摘 要：乡村治理是一项复杂的系统工程，是国家治理体系的重要组成部分，关系到乡村和谐稳定和生存发展，关系到全面建成小康社会目标的实现。十八大以来，为解决当前乡村社会发展不协调、不平衡、不充分等问题，习近平总书记在系列重要讲话中提出了很多乡村治理的新理念新思想，其中“协同共治”成为新时代乡村治理的重要理念创新和路径选择。其具体实施策略主要有：树立系统思维，完善乡村治理体制;建立多元化解机制，构建矛盾纠纷预防化解体系;以人民为中心，创新村民自治有效实现形式;加强法制宣传与教育，推进乡村法治建设;提升村民道德水准，减少和预防乡村社会矛盾发生。

关键词：乡村治理;协同共治;理念创新;实践路径

中图分类号：D920.0                   文献标识码：A                  文章编号：1674-9170（2019）02-0007-06

乡村治理是一项复杂的系统工程，是国家治理体系的重要组成部分，关系到乡村和谐稳定和生存发展，关系到全面建成小康社会目标的实现。当前，乡村社会各种矛盾交織、叠加、集中在一起，一个矛盾或问题的解决，需要多个方面、多个部门的协作配合，而乡村治理的权力仍然分散在不同人员和组织之中，相互之间缺乏有效衔接，导致同级不同部门、上级与下级之间或是“各扫门前雪”，或是相互推诿、互相牵制，增加了治理的成本和难度。有的矛盾和问题本应该整体性、系统化解决，却被分成若干部分解决，会出现“头痛医头、脚痛医脚”的现象，整体效果不佳;有的矛盾和问题单一部门难以解决，由很多部门共管且权责模糊，往往会发生相互推诿扯皮和“九龙治水”多头治理的现象，治理效率不高。如福建一名村支书说，想给一些贫困户盖房子，要17个部门的审批手续。[1]又如南方某省的一名基层干部感慨：“靠基层去协调部门很困难。”[1]

为此，“协同共治”成为创新乡村治理体系的重要理念和路径选择。习近平总书记在党的十九大报告中提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。[2]习近平总书记还在其他多个场合、从多个方面就乡村治理展开了论述，提出了许多新理念、新思想，为乡村治理提供了重要的思想与实践指导。

一、树立系统思维，完善乡村治理体制

当前，农村仍然实行家庭联产承包责任制，农村税费改革后，乡村干部在一定程度上减少了与农民群众交流沟通的机会。一些乡村干部仍然延续以往的管理模式，服务群众的主动性、自觉性不足，认为“多一事不如少一事，安安稳稳就好”，呈现“村民热、干部冷”的现象;一些乡村干部作风不实、工作方法简单、处事不公、感情用事，影响了党群、干群关系，破坏了党的形象;还有些乡村干部职责认识比较模糊，考虑老百姓意愿不够，按照条条框框办事，只求“不犯错”，稍有超越职责或者涉及多个部门的事情能推就推。[1]乡村治理能力跟不上形势要求，亟待提高。

习近平总书记在十九大报告中提出，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”[2]。同时，习近平总书记在系列重要讲话中也强调，树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理理念，确保广大农民安居乐业、农村社会安定有序。[3]2019年两会期间，习近平总书记在参加河南团审议时再次强调，“要夯实乡村治理这个根基”。

完善乡村治理体制，一要加强各级党委对乡村治理的领导，特别是乡村两级党组织在乡村治理中的核心领导地位，确保党始终总揽全局、协调各方，提高新时代党领导乡村治理的能力和水平。[4]二要发挥各级政府及政府各部门的主导作用，特别乡镇政府及其七站八所的主导作用。三要充分发挥社会协同治理的作用，引导、鼓励基层群众性自治组织、工青妇等群众组织、辖区内企事业单位以及其他各类社会组织积极参与乡村治理，实现乡村公共事务社会多方协同参与治理。四要鼓励和引导每个公民自觉遵守法律法规，依法依规行使权利、解决纠纷、理性表达诉求，自觉遵守行业规章、乡规民约、团体章程等制度，依法有序地参与乡村社会治理和服务公共事务，自觉维护和谐稳定的乡村社会秩序。总之，在党的领导下，政府、社会、公众依据宪法、法律及规章制度参与乡村治理，从而实现政府负责治理、社会协同参与和群众自治的良性互动。

二、建立多元化解机制，构建矛盾纠纷预防化解体系

随着城镇化和工业化的快速推进，乡村人口流动速度加快，封闭保守的乡村社会格局被打破，城乡利益格局深刻调整，乡村居民的思想价值观念、生活生产方式逐步转变，民主法治意识明显增强，各种利益诉求不断出现，利益需求多元化。宅基地、土（林）地承包与收益等经济纠纷，家庭和邻里矛盾，以及征地拆迁、道路交通事故、环境污染与保护、村民换届选举、医疗卫生等引发的新型矛盾纠纷不断发生，甚至存在大量的群体性矛盾冲突，各类矛盾纠纷日趋复杂突出。乡村发展不协调、不平衡、不充分、不可持续的问题比较突出，贫富差距、消极腐败、社会保障不健全等社会问题还将在一定时期存在，与群众的预期和全面建成小康社会的目标都有较大的差距。这种客观存在的差距影响了群众的价值判断和社会心理。当群众的正当利益诉求得不到满足时，他们就会非理性的上访，甚至会出现群体性上访事件，引起乡村社会秩序的混乱，大大增加了乡村治理的成本、难度和风险。

习近平总书记在系列重要讲话中强调，“要着力完善制度、健全机制、搭建平台、强化保障，推动各种矛盾纠纷化解方式的衔接配合，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制”[5]。

完善乡村社会矛盾多元化解机制，构建矛盾纠纷预防化解体系，是新时期化解乡村社会矛盾纠纷，保障群众合法权益的重要途径，也是加强和创新乡村治理的必然要求。一要建立健全地方县级以上联合调解中心和乡镇、村以及行业性调解委员会，纵向整合省、市、县（市、区）、乡镇、村组的调解资源，横向衔接人民调解、行政调解、司法调解等行业性调解，形成统一指挥、上下一体、左右联动的多元化联合调解机制。二要建立健全调解中心和调解委员会内部管理的各项制度，不断完善、巩固和规范各乡镇、村以及行业性调解委员会，分流、指导、协调、调解各类乡村社会矛盾纠纷，构建高效运转的调处网络体系，提高化解乡村社会矛盾纠纷的能力和水平。三要整合公、检、法、司等部门资源，在乡镇、村建立矛盾纠纷调解室，搭建乡村社会矛盾纠纷调解平台，积极引入律师、法律工作者、法官、检察官等法律专业人员参与调解，提高调解矛盾纠纷的成效，着力实现“小事不出村、大事不出乡镇，矛盾纠纷不上交”。四要加强矛盾纠纷调解队伍建设，配全配齐专职调解人员，招募律师、公证员、法律工作者、警察、法官、检察官、记者、大中专毕业生、心理咨询师、企业家、乡贤等各行各业热心人士组建矛盾纠纷调解志愿者队伍。依据当地经济社会发展水平和财力状况，并逐步建立矛盾纠纷调解经费的动态增长机制，确保矛盾纠纷化解的人员和经费保障。五要积极开展乡村社会矛盾纠纷及涉稳事项大走访、大排查，及时收集社会矛盾舆情，对收集到的矛盾纠纷情况进行归纳和分析，在问题及矛盾激化之前，提早介入，及时发现问题、有效解决问题，切实做好乡村社会矛盾纠纷预防工作，增强乡村社会矛盾纠纷化解的针对性和实效性。六要健全重大事项社会稳定风险评估机制，严格落实重大事项社会稳定风险评估“应评尽评”制度，通过充分听取受益群众代表、行业专家意见，摸排不稳定隐患，切实将社会稳定风险降低到最低限度。

三、以人民为中心，创新村民自治有效实现形式

村民自治是一个复杂的系统工程，由于村民缺乏独立的权利意识，参与自治活动的态度淡漠，民主决策难形成、决策效率难提高、村民利益难协调，影响了村民自治的有效实现。一是召开村民（或村民代表）会议时，参加人员懒散及无故迟到、缺席，议事规则缺失，代表整体议事能力低下，导致许多村级事务都不能进行有效处理，严重影响村级事务决策;对村级事务的监督也因各自利益的不同而经常各自为阵，很难取得监督效果。二是许多村民因利益驱动而无视法律规定，甚至为追求自身利益最大化而将基本的道德准则、法律准则等一并抛于脑后。当村民个体利益（如外嫁女、离婚妇女、选民资格等情况）与大多数村民利益产生矛盾时，使用“少数服从多数的”村民自治表决机制，以表面合法的形式侵犯村民少数个体权益。三是少数乡村干部权力边界意识不强，常常干涉村民自治事务，加剧了村民与政府之间的矛盾，使村民丧失了对政府的信任，甚至出现与政府对抗的极端案例，最终影响到整个乡村社会的和谐与稳定。

“以人民为中心”的发展思想是以习近平同志为核心的党中央在继承中国共产党人民观的基础上，在治国理政的长期實践与思考中逐步形成和完善的。习近平总书记强调，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。[6]在2017年12月28日的中央农村工作会议上，习近平总书记强调，要丰富基层民主协商的实现形式，发挥村民监督的作用，让农民自己“说事、议事、主事”，做到村里的事村民商量办。习总书记的讲话将“有事好商量”的方法进行了细化。他说，“涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程”[7]。

以人民为中心的发展思想体现在村民自治上，村民可充分享受到选举民主、决策民主、参与民主、管理民主、监督民主诸方面一系列的自治权利[8]。一要让村民自己“说事”，立足乡村实际，因地制宜地动员、引导和组织村民通过递交书面材料、个别走访、会上说、网上聊等多种方式，充分表达他们的想法、意见和诉求，敞开“说事”，破解民意沟通不畅问题。二要让村民自己“议事”。在村民自己“说事”过程中，广泛听取他们的意见建议，进行分类整理，确定议事议题。村级日常管理类事项以及分类整理确定的议题，经党员会议、村支两委班子初议后，召开与议事有关的村民会议，由村民自己进行充分讨论，以民主协商的方式达成共识。三要让村民自己“主事”，即由党员代表大会和村民代表大会通过“海选”方式将普通村民（不一定是党员，也不是村组干部）推选为“主事人”，在村级事务中承担着“主事”的角色，义务管理、协商、处理、监督村级事务处理过程中出现的问题。

四、加强法制宣传与教育，推进乡村法治建设

当前，农民法治意识淡薄，法制观念缺失，法律责任感十分欠缺，大多数农民认为只要自己没有干违法犯罪的事情，多一事不如少一事，对身边违法现象表现出漠不关心的态度，即便是当自身权利受到侵害时，很少有人用法律来捍卫自身的合法权益，也不懂如何用法维权。面对村霸乡痞侵权行为，村民们常常因害怕招惹麻烦而自认倒霉，导致一些乡村村霸乡痞扰乱公共秩序的行为难以得到有效遏制，一些乡村违法犯罪数量居高不下。此外，受乡村熟人社会形成的处事方式和思维习惯的影响，一些乡村干部法律意识淡薄，习惯于以“人治”代替“法治”，甚至出现徇私枉法、执法犯法等不良现象，给乡村法治建设带来了一定的难度。同时，一些乡村干部以权谋私、违法乱纪，不依法行使行政权力，使党群关系趋于紧张，加重了村民对法制的不信任感。由此可以看出，我国乡村社会仍是社会主义法制建设的薄弱环节，加快乡村法治建设的进程势在必行。

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对坚定不移地走中国特色社会主义法治道路、全面推进依法治国以及建设法治中国等关乎中国命运的重大理论问题作出了一系列重要论断，丰富创新和继承发展了马克思主义法治理论，使依法治国实践进入全面深化的全新阶段。[9]法治以权利义务为中心，具有稳定性和强制性，是乡村各类矛盾化解和各项事务管理科学化和规范化运行的保障。在2017年12月28日的中央农村工作会议上，习近平总书记强调，要把政府各项涉农工作纳入法治化轨道，加强农村法治宣传教育，完善农村法治服务，引导干部群众尊法学法守法用法，依法表达诉求、解决纠纷、维护权益。严惩横行乡里、欺压百姓的黑恶势力及充当保护伞的党员干部，廓清农村基层政治生态。

推进乡村法治建设，通过法律手段、运用法律思维来维护乡村人民权益、解决他们之间的矛盾纠纷尤为重要。一要加强对乡村干部、党员的法治意识培养，树立依法治理理念，充分运用法治思维和方式来解决乡村发展中面临的新问题、新矛盾。乡村干部要自觉带头学法、守法和用法，将乡村治理纳入法治化轨道，把守法用法自始至终贯穿到乡村工作之中。在乡村工作决策、执行中要坚守法律底线、运用法治思维、强化法律依据。要不断加强对权力的监督和制约，建立健全监督和制约体系，充分发挥民主监督、社会监督、舆论监督的作用，全面实行村务、政务公开，实现决策、执行、管理、结果公开透明，增强基层组织公信力和执行力。二要以法制宣传强化农民群众用法守法的理念意识，探索农民看得见、用得上、能接受、听得懂的普法工作新机制，结合乡情村情，在进村串户、田间地头对群众普法过程中，将社会公序良俗及生产生活实际融入法律法规、国家方针政策之中，尤其注意向农民群众阐明其身边发生纠纷时可以采取的法律手段以及与其生活息息相关的基本法律概念，逐步提高广大农民群众的法律素养，力促广大群众养成遇事找法、办事依法、化解矛盾靠法、解决问题用法的法治思维。三要加快建设社会治安防控体系，加强对吸毒人员、乡村社区矫正对象、肇事肇祸精神障碍患者等重点人员管理，大力整治乡村社会突出治安问题及其周边治安环境，深入开展打黑除恶、打击两抢一盗、电信诈骗、治爆缉枪等专项整治行动，打击“黄赌毒”、拐卖儿童妇女等违法犯罪活动，强化预防乡村青少年违法犯罪，切实提升乡村广大人民群众安全感。四要完善乡村法律服务体系建设，增加乡村法律服务人员的数量，并提高其素质，着力提高乡村法律服务质量。在法律服务不高的乡村，要根据其具体需要，可以向他们提供法律服务机构名录，推荐和协助联系法律服务机构，畅通乡村的司法渠道，让乡村农民群众能够便利地获得专业法律服务，能够更加高效便捷地通过法律来维护自己的合法权益，从而使他们真正信仰法律，避免矛盾的激化。

五、提升村民道德素质，预防和减少乡村社会矛盾发生

当前，随着乡村社会结构日益分化、生产方式日益变革，农民群众荣辱观、得失观、是非观、义利观等思想观念日益发生变化。一些农民群众道德滑坡、追求格调低下的文化娱乐，封建迷信活动大有抬头蔓延的倾向，陈规陋习沉渣泛起，算命、天价彩礼、赌博时有发生，红白喜事大操大办，婚丧嫁娶铺张浪费;一些农民群众不遵守社会公德，集体主义观念淡薄，只顾自己，不管他人，垃圾乱丢、乱倒、乱堆、乱摊，“室内装璜现代化、室外垃圾脏乱差”，不遵守交通规则等不良习惯，引起的矛盾冲突增多;一些农民群众家庭责任感弱化，家庭美德意识淡化，尊老不足、爱幼有余以及薄养厚葬，老年人不讲科学、青少年怕吃苦不爱劳动，宗族、邻里、家庭内部等之间存在各种矛盾纠纷;一些农民群众理想信念认识模糊、诚信观念淡薄，只关心自己的经济利益，片面追求个人利益，万事只讲钱，漠视国家利益、集体利益和他人利益，甚至采取种种不正当手段牟取暴利，如制假售劣、不讲信用等;一些因农民群众争地争利引起的斗殴、纠纷等现象时有发生，无论怎样耐心细致做思想工作，他们就是不听、不认、不理，有理无理，稍不滿意就要上访，群访、越级访案事件明显增多，影响了正常的社会秩序。这些问题的解决急需要加强乡村德治建设，提高农民科学文化素养，提升农民群众道德素质和精神风貌，培育淳朴民风、良好家风、文明乡风，提高乡村社会文明程度，减少和预防乡村社会矛盾发生。

党的十八大以来，习近平总书记围绕德治的理论与实践发表了一系列重要讲话，精辟阐明了德治的战略意义、政治立场、实践场域、浸润艺术、思维路径与化人实效[10]。中共中央政治局第三十七次集体学习中，习近平指出，法律是成文的道德，道德是内心的法律。要运用法治手段解决道德领域突出问题，要依法加强对群众反映强烈的失德行为的整治。对突出的诚信缺失问题，既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使人不敢失信、不能失信。对见利忘义、制假售假的违法行为，要加大执法力度，让败德违法者受到惩治、付出代价。习近平强调，道德要得到遵守，必须提高全体人民道德素质。要加强道德建设，弘扬中华民族传统美德，提升全社会思想道德素质。要深入实施公民道德建设工程，深化群众性精神文明创建活动，引导广大人民群众自觉践行社会主义核心价值观，树立良好道德风尚，争做社会主义道德的示范者、良好风尚的维护者。

今年中央一号文件提出要“提升乡村德治水平，深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化作用，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家”。一要深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，修改完善和系统梳理乡村有关行为准则和规章制度，建立完善道德约束机制，制定出一系列推动乡村振兴的道德规范，包括“村规民约”“乡规民约”等各项规约，使之有约可依，有章可循，并通过宣传教育使每个农民能自觉遵守，更好地约束自身的行为。规范和约束乡村党员和干部参与、自办红白喜事的标准和报备制度，引导乡村党员和干部带头抵制不良风气，移风易俗，以好党风政风带民风。二要以社会主义核心价值体系建设为统领，强化道德教化作用，创新性发展、创造性转化乡村优秀传统文化中蕴含的丰富思想道德资源，营造倡导社会主义核心价值观的良好氛围，使农民群众在生活和日常的劳动中领悟、感知社会主义核心价值观，引导他们了解政策、解放思想、更新观念、热爱祖国，推进个人品德、职业道德、家庭美德、社会公德建设，制约他们违背核心价值观的行为，鼓励他们符合核心价值观的行为，从而培育农民群众的良好道德习惯、强烈道德追求和正确道德判断以及讲正气、作奉献、知荣辱、促和谐的良好风尚，不断提高乡村社会道德水平。[11]同时，乡村干部要多为农民群众办实事、办好事，在解决实际问题中解决他们思想道德问题，切实提高他们自我管理、自我服务、自我教育的能力和水平，逐步转变乡村社会风气，全面提升整个乡村文明水平。三要健全征信系统，加强乡村诚信建设，完善失信惩戒和守信激励机制，强化农民群众的诚实守信意识、真诚合作意识、主人翁意识、集体意识、社会责任意识、规则意识以及保护环境、爱护公物、文明礼貌、奉献社会、助人为乐的道德风尚。四要弘扬家风家训，教育农民群众和谐兴家、勤俭持家、文明立家、以德治家、平安保家，倡导邻里团结、夫妻和睦、尊老爱幼的道德风尚。

参考文献：

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[2] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[3] 兰红光.中央农村工作会议在北京举行 习近平李克强作重要讲话[N].人民日报，2013-12-25（01）.

[4] 李俊.协同共治：创新乡村治理体系的路径选择[N].光明日报，2018-04-17（06）

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[6] 郭广银.全面把握以人民为中心的发展思想[N].光明日报，2018-04-02（ 11）

[7] 孙铁翔.习近平为何要提出“有事好商量”？[EB/OL].（2014-09-23）[2019-02-20].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201409/23/t20140923_3577789.shtml.

[8] 胡承槐.完善村民自治制度的实践意义[N].光明日报，2017-10-29（07）.

[9] 赵赟 .习近平新时代法治思想指引下创新党校法学教育的思考[J].兵团党校学报，2018（2）：96-100.

[10] 童建军.习近平德治思想研究[J].社会主义核心价值观研究，2017（3）：13-29.

[11] 邝小军，曾文，陈向科.习近平治国理政思想指引下农村社会治理的实现路径[J].安徽农业大学学报：社会科学版，2017（5）：1-4.

责任编校    王学青