从新时代党和国家机构改革看国家理论的创新发展

吴延溢 王雷

摘 要：以习近平同志为核心的党中央适应新时代中国特色社会主义发展要求，作出深化党和国家机构改革的决定，提出一系列新思想、新观点、新要求，推动了中国特色社会主义国家理论的新发展。具体体现在四个方面：在国家领导体制理论方面，彰显了“全方位”“全过程”“全覆盖”全面领导思想和“三位一体”统一领导思想;在国家权力配置理论方面，形成了横向上“四权分设”的新架构模式和纵向上关于央地关系的新运作机制;在国家治理理论方面，提出了“以人民为中心”的治理理念和具体的国家战略目标执行落实体系;在民主政治理论方面，赋予了代议制民主和协商民主理论以中国特色社会主义新内容。

关键词：党和国家机构改革;国家理论;新时代;新发展

中图分类号：D63                   文献标识码：A                  文章编号：1674-9170（2019）02-0017-06

党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》。十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》）、审议批准了国务院机构改革方案。这些是以习近平同志为核心的党中央，于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期、改革开放40周年的关键时间节点，从党和国家事业发展全局的战略高度作出的重大决策部署，以一系列新思想、新观点、新要求丰富和发展了中国特色社会主义国家理论。

一、全面领导与统一领导：国家领导体制理论的新发展

中国共产党在我国政治生活中居于领导地位，但党的领导要借助国家政权的力量加以实现。这就需要我们党处理好与国家政权的关系，即解决如何领导国家的问题。围绕对这一问题的思考，在社会主义革命和建設时期，毛泽东提出了“党领导一切”的思想，“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的”[1]，形成了高度集中的领导体制。党的十一届三中全会以后，邓小平提出“改善党的领导”的思想。他在《目前的形势和任务》这篇讲话中指出：“中国由共产党领导，中国的社会主义现代化建设事业由共产党领导，这个原则是不能动摇的”，“另一方面要看到，为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导。”[2]267-268邓小平这一思想的提出，打破了以往在党的领导问题上的僵化认识，既坚定贯彻了坚持党的领导这条基本原则，又明确强调了改善党的领导的必要性。在党的十九届三中全会上，以习近平同志为核心的党中央在总结我们党执政近七十年，特别是改革开放四十年理论与实践经验的基础上，进一步对深化党和国家机构改革作出新的制度安排。在国家领导体制问题上，既反复强调“坚持党的领导”这一基本原则，又对如何加强和完善党的领导提出了新要求，深化了对如何领导国家问题的认识，推动了国家领导体制理论的新发展。具体表现在以下两个方面：

（一）强化党的全面领导：党的领导是全方位的领导、全过程的领导和全覆盖的领导

十九届三中全会提出“完善坚持党的全面领导的制度”[3]这一重要思想，并从建立健全党对重大工作的领导体制机制等方面进行安排部署，不断健全党的全面领导体制机制。比如，党的机构与政府机构统筹设置：新组建的国家监委与中央纪委合署办公，监察对象涵盖所有行使公权力的公职人员;原中央直属机关工委与中央国家机关工委合并为中央和国家机关工作委员会，统一部署中央和国家机关党建工作。可见，“完善坚持党的全面领导的制度”是具体的、实在的，不是抽象的、空洞的，体现在治国理政的方方面面。首先，党的全面领导是全方位的领导，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个领域。其次，党的全面领导是全过程的领导，体现在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局全过程，贯穿于决胜全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的全过程。最后，党的全面领导是全覆盖的领导，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[4]20。党的领导在领域上覆盖“党、政、军、民、学”，在地域上覆盖“东、西、南、北、中”，党的工作开展到什么地方，党的组织就要相应覆盖到什么地方;各级监委与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察监督的全覆盖。本轮深化党和国家机构改革，将“完善坚持党的全面领导的制度”这一新思想贯彻到国家政权的机构、制度、体制等的设置、安排和运行之中，为工人阶级政党更好地领导国家作出了新的示范。在这里，要特别注意关于“党政职责分工”这一问题。我们要统一思想认识，强化“四个意识”，自觉与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

（二）完善党的统一领导：实现党的领袖、国家元首与军队统帅“三位一体”领导体制的内在协调

“三位一体”是指党的领袖同时兼任国家元首与军队统帅的领导体制。我国以往的政治生活中，在国家领导体制方面，党的总书记、国家主席与中央军委主席“三位一体”领导体制存在制度上的不完全协同性。通过考察党章和宪法相关规定可以发现：《中华人民共和国宪法》对国家主席有“连续任职不得超过两届”的规定，但《中国共产党章程》对党的中央委员会总书记和党的中央军事委员会主席、《中华人民共和国宪法》对中华人民共和国中央军事委员会主席都没有作出如此之规定。国家主席是我国国家机构的重要组成部分，事关党和国家领导体制的统一协调。鉴于此，十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》对国家主席任期制度进行了调整和完善。《宪法修正案》79条第3款删去了对国家主席“连续任职不得超过两届”的规定。这就使得“三位一体”中的“三位”任职规定保持一致，进一步巩固了党的领袖、国家元首与军队统帅“三位一体”格局，实现了执政党的领导权、国家领导权、军事领导权的高度统一和内在协调，是对社会主义国家领导体制的新探索，进一步发展了中国特色社会主义国家领导体制理论。

二、横向突破与纵向优化：国家权力配置理论的新发展

从国家权力配置的结构上考察，国家权力配置包括横向权力配置和纵向权力配置。前者是中央层面的权力配置，在理论上属于“政权组织形式”问题;后者是中央和地方间的权力配置，在理论上属于“国家结构形式”问题。在社会主义国家，权力应该如何配置，马克思主义经典作家们一直在不断地思考和摸索。在《法兰西内战》中，针对资产阶级议会制存在的弊端，马克思结合巴黎公社的实践，提出了建立在普选基础上“议行合一”的国家权力配置设想。列宁继承了马克思的“议行合一”思想，并在《国家与革命》中对资产阶级议会制作了进一步批判：“请看一看任何一个议会制的国家，从美国到瑞士，从法国到英国和挪威等等，那里真正的‘国家’工作是在幕后做的，是由各部、官厅和司令部进行的。议会专门为了愚弄‘老百姓’而从事空谈。”[5]中国的国家形式一直是大一统的，自秦以来，中国大一统的统治模式已延续了两千多年。改革开放新时期，邓小平在探索解决中国统一问题时，将马克思主义国家理论与中国的特殊国情相结合，创造性地提出了“一个国家、两种制度”的新构想。“一国两制”的提出及其在香港、澳门的成功实践开创了一种崭新的国家权力配置形式。十九届三中全会适应新时代党和国家发展的新形势新实践，以深化党和国家机构改革为着力点，在国家权力横向配置结构与纵向运作机制上取得创新性发展，这是对当代中国国家权力配置理论的丰富和充实。

（一）国家权力横向配置结构上的突破：形成了具有中国特色的立法权、行政权、监察权、司法权“四权分设”架构

监察体制改革是对国家权力的重新配置和调整，是一次重大的政治体制改革。十九届三中全会《决定》提出，组建国家、省、市、县四级监察委员会与党的纪律检查机关合署办公。随后，在十三届全国人大一次会议表决通过的《宪法修正案》中，将监察机关作为与国家行政机关、审判机关、检察机关并行的国家机关，写进了国家根本大法。监察机关由同级人大产生，对其负责，受其监督。从国家权力结构的视角来看，国家监察体制改革的核心是通过创制国家监察权以优化国家政治权力配置和完善权力监督体系，把政治权力关进制度的笼子里。[6]随着国家监察委员会的成立，我国横向权力体制由原来的“一府两院”体制演变为“一府一委两院”体制，突破了传统的立法权、行政权、司法权三级权力配置，形成了具有中国特色的立法权、行政权、监察权、司法权“四权分设”架构。十九届三中全会通过推动国家监察体制改革，对国家权力配置进行的这一顶层设计和改革，塑造了一种全新的国家权力结构，是国家权力横向配置结构上的重大突破和发展。

（二）国家权力纵向运作机制上的优化：构建了从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系

当前，一些地区和部门仍然存在对中央制定的理论和路线方针政策在执行时打折扣、搞变通、做选择的情况，导致中央有关决策部署未能落实到位，离人民群众的要求还有一定差距。这反映出现行的国家权力纵向运作机制和工作体系存在一些弊端和不足。十九届三中全会作出的《决定》对症施策，提出“统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系”[3]。既具有完整的体系性，又具有很强的现实针对性。其中，“运行顺畅”就是要确保上下贯通、执行有力。对涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能，省、市、县党委职能部门和政府主要工作部门总体上要做到与中央基本对应，明确同中央对口的组织机构。“充满活力”就是要赋予省级及以下机构更多自主权，理顺中央和地方职责关系，理清中央和地方所管辖领域及事务的边界划分，将由地方实施更为直接高效的经济社会管理事项下放到地方，更好地发挥地方的能动性、创造性，允许地方因地制宜推进党政机构综合设置或合署办公，自主灵活配置职能。“令行禁止”就是要做到有令必行、有禁必止。各地区、各部门、各单位要在思想上政治上行动上与党中央保持高度一致，自觉维护中央权威，保证中央政令畅通。对中央各项决策部署要坚决有力执行，对中央明令禁止不可为之事，要及时自查自纠，切不可触碰“高压线”。这一工作体系对中央与地方权力关系进行了最新厘定，是对国家权力纵向配置的优化升级，进一步理顺了中央和地方权责关系，有利于更充分发挥中央与地方的积极性。

三、“以人民为中心”治理理念与“1+4”治理体系：国家治理理论的新发展

纵览世界社会主义发展史可以看出，“怎样治理社会主义国家”这个问题在以往的实践中没有得到很好地解决。对此，习近平总书记曾有过专门论述：“马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的;列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题;苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题。”[7]“党的十八大以来，习近平总书记在总结新中国成立以来，尤其是改革开放以来的实践经验和汲取其他社会主义国家兴衰成败经验教训的基础上，提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大课题”[8]。这标志着我们党治国理政的理论与实践提升到了一个新的境界。当前深化党和国家机构改革主要从组织机构层面推进国家治理体系和治理能力现代化，在我国迈向国家治理现代化的进程中具有里程碑意义。其中蕴含的“以人民为中心”的治理理念和构建的“1+4”治理体系，是对“国家治理体系和治理能力现代化”的细化和落实，为中国化的马克思主义国家治理理论增添了新的时代内涵。

（一）“以人民为中心”的治理理念：新时代国家治理的初心与归宿

“坚持以人民为中心”是新时代坚持和发展中国特色社会主义十四条基本方略之一。随着我国社会主要矛盾的转化，人民群众“不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”[4]11。为中国人民谋幸福是中国共产党人须臾不能忘却的初心和使命，也是我们国家为之努力奋斗的目标和方向。这就要求党和国家机构必须认真践行党的群众路线，积极作为，以更好地满足人民对美好生活新的多样化需求。为此，本轮深化党和国家机构改革充分彰显了“以人民为中心”的治理理念，具体体现为机构改革的整合性和针对性两个方面。从整合性上看，按照优化协同高效的原则，通过统筹设置党的机构与政府机构，组建国家、省、市、县四级监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，建立起集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员的监察监督，确保公权力的行使始终为了最广大人民群众的根本利益。从针对性上看，在行政机构的组建与职能配置上有效回应了人民群众的关注与关切。可以看出，“以人民為中心”的治理理念是深化党和国家机构改革的出发点和落脚点，同时也是新时代国家治理的初心与归宿。

（二）“1+4”治理体系的建构：新时代国家战略目标的执行落实体系

新时代、新任务、新要求推动国家治理体系新变革。本轮机构改革构建了“1+4”治理体系，这是国家治理体系的组织基础。“1”指的是治理体系的构建目标。本轮机构改革提出“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”[3]，这是国家治理体系在组织机构层面的具体展开，是组织机构治理体系的构建目标和方向。其中系统完备就是机构健全、职能配套、机制完善，重点解决党和国家机构职能体系覆盖面问题;科学规范就是设置合理、程序严密、于法周延，重点解决党和国家机构职能体系精准度问题;运行高效就是运转协调、执行顺畅、监督有力，重点解决党和国家机构职能体系实效性问题。[9]“4”指的是治理体系的构建框架。本轮机构改革后形成四个工作体系，即“总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系”[3]。这四个方面的工作体系是组织机构治理体系的构建框架，它们一起构成党和国家机构职能体系。在我们党治国理政实践中，党和国家机构是制度执行、政策落实的重要载体。“1+4”组织机构治理体系就是实现新时代国家战略目标的执行落实体系，为推进国家治理现代化提供了崭新方案。

四、有效落实人大主体责任与有力彰显协商民主优势：民主政治理论的新发展

共产党从成立之初，就把争取民主写在了自己的旗帜上。人民当家作主更是中国共产党人一以贯之、孜孜以求的奋斗目标。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中明确指出：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”[10]列宁继承并发展了马克思、恩格斯的上述思想主张，认为发展社会主义民主还必须建立相应制度。他强调：“不仅仅需要民主形式的代表机构，而且需要建立由群众自己从下面来全面管理国家的制度，让群众有效地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极的作用。”[11]以毛泽东为代表的中国共产党人早在新民主主义革命时期，就充分认识到“争得民主”的重要性，提出“民主是跳出过去历代政权‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’历史周期率新路”的著名论断。新中国成立后，毛泽东又明确提出：“我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。”[12]1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中，提出了民主和法制相结合的思想。他指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[2]146民主政治在中国的制度落实主要是通过代议民主制和协商民主制来实现的，二者在实践中取得了显著成效，为推动中国特色社会主义民主政治发挥了巨大的作用，但也逐渐暴露出一些不容忽视的问题。新时代机构改革坚持问题导向，通过充实和完善全国人大专门委员会设置、优化和调整政协专门委员会设置，使人大主体责任得到有效落实、协商民主优势不断彰显，推动社会主义民主政治理论取得了新进展。

（一）有效落实人大主体责任：充实和完善全国人大专门委员会设置

全国人大专门委员会是全国人大的常设工作机构，由全国人大产生，受其领导，并对其负责。在全国人大闭会期间，全国人大各专门委员会受全国人大常委会领导。本轮党和国家机构改革适应新时代我国社会主要矛盾的变化，对全国人大专门委员会的设置进行了充实和完善。十三届全国人大共设立10个专门委员会，其中有两个专门委员会更名、一个新增设。习近平总书记在党的十九大报告中强调：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”[4]37这次机构改革后，全国人大专门委员会的机构设置更趋完善、主体责任更加明确，主要体现在以下两个方面：一是组建全国人大社会建设委员会。社会建设问题关乎每一个社会成员，原来全国人大并没有一个专门委员会来对应解决相关立法、监督等方面存在的问题，为适应统筹推进“五位一体”总体布局需要，本轮机构改革组建社会建设委员会，表明党和国家对于社会问题的高度重视，如此一来，在劳动就业、社会保障、民政事务等方面就有了专门委员会来具体履行相应职责。二是更新设置全国人大宪法和法律委员会，以往全国人大缺少落实宪法监督职责的专门委员会。更新设置后，全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，全面加强宪法实施和监督，开展宪法解释和宣传教育，推进合宪性审查等职责。这将进一步强化全国人大专门委员会的责任担当，促使其积极主动落实主体责任，有效监督政府有关部门履行宪制责任，充分发挥职能作用，更好地支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，不断增强人民当家作主的制度保障。

（二）有力彰显协商民主优势：优化和调整政协专门委员会设置

专门委员会工作是政协工作的重要基础，是政协履行职能的重要方式。本轮党和国家机构改革新组建农业和农村委员会，将“教科文卫体委员会”调整为“教科卫体委员会”，将“文史和学习委员会”调整为“文化文史和学习委员会”，进一步优化了政协专门委员会设置和职能配置。党的十九大报告指出：“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”[4]38我国是农业大国，但在以往政协委员队伍里，农业界委员人数却相对较少。本轮机构改革新设立了全国政协农业和农村委员会，根据党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》，其主要职责是：“组织委员学习宣传党和国家农业农村方面的方针政策和法律法规，就‘三农’问题开展调查研究，提出意见、建议和提案，团结和联系农业和农村界委员反映社情民意。”[13]农业和农村委员会的组建将明显提高农业和农村界委员代表比例，加强委员队伍的整体建设，增强了人民政协界别的代表性。本次机构改革后，全国政协专门委员会的设置更加优化和全面，机构职责更加细化和清晰，这将进一步提高人民政协履职能力，更好发挥其作为专门协商机构的重要作用，有力彰顯了中国特色协商民主在保证人民广泛持续深入参与日常政治生活方面的优势。

新时代党和国家机构改革以司法体制改革打头阵，实现了政治体制改革的破冰之旅;以监察体制改革为重头戏，作出了国家宪制结构的重大调整;以行政机构改革为大手笔，完成了前所未有的精简重组;以党的机构与国家机构职能分工上的双重改革为基本框架，进一步强化了执政党的领导地位，彰显了中国特色社会主义的本质特征。正如习近平总书记在2019年新年贺词中总结的那样，这是一场“对党和国家机构进行了系统性、整体性、重构性的改革”[14]，有着深远的历史意义和重大的理论价值，它“解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事”[4]8，提出并实施了一系列新思想、新观点、新要求、新举措，使得中国特色社会主义国家理论在新时代的改革实践中不断实现历史性跃迁。我们有理由相信，深化党和国家机构改革必将为推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴构建一套基础坚实、结构优化、运转高效、富有中国特色的上层建筑体系。

参考文献：

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[3] 中共中央关于深化党和国家机构改革的决定[N].人民日报，2018-03-05.

[4] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

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[6] 陈尧.从“三位一体”到“四位一体”：监察体制改革对我国政体模式的创新[J].探索，2018（4）：25-32.

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[8] 刘昀献，陈广西.习近平治国理政思想的时代意义暨对科学社会主义的新发展[J].中国浦东干部学院学报，2017，11（2）：18-31.

[9] 杨晓渡.构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系[N].人民日报，2018-03-14.

[10] 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，2012：421.

[11] 列宁.列宁全集：第29卷[M].北京：人民出版社，1985：287.

[12] 毛泽东.建国以来毛泽东文稿：第6册[M].北京：中央文献出版社，1992：543-544.

[13] 中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》[N].人民日报，2018-03-22.

[14] 国家主席习近平发表二〇一九年新年贺词[N].人民日报，2019-01-01.

责任編校    陈 瑶