基于委托代理理论的“双一流”政策执行优化路径探索

孙科技

摘 要：“双一流”政策的有效执行是确保其政策目标顺利实现的关键环节。运用委托代理理论，对“双一流”政策执行活动展开分析，旨在探索“双一流”政策执行的优化路径。研究发现，“双一流”政策执行中存在以逆向选择与道德风险为代表的委托代理问题。通过推动利益整合、促进信息共享、完善激励机制和优化监督方式等措施，可解决“双一流”政策执行中的委托代理问题，从而构建“双一流”政策执行的优化路径。

关键词：“双一流”;政策执行;委托代理;优化路径

近年来，为了提升我国高等教育综合实力与国际竞争力，中央政府出台了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《方案》）重大战略决策，即“双一流”政策。政策执行活动是实现政策目标的关键环节，“在实现政策目标的过程中，方案确定的作用只占了10%，其余的90%则取决于政策执行”[1]。因此，本文借鉴新制度经济学领域的委托代理理论（Principal-Agent Theory），尝试对“双一流”政策执行过程展开分析，以期为我国高等教育“双一流”政策目标的顺利实现提供政策建议。

一、问题的提出

早在政策科学创立之初，就有学者注意到了公共政策执行活动的重要性，他们认为“政策过程”包括诸多步骤与环节，而政策执行则是其中一个必不可少的重要阶段。[2]20世纪60年代，随着约翰逊（Lyndon Johnson）政府启动的“伟大社会”（Great Society）项目的失败，美国公共政策领域兴起了一场轰轰烈烈的“执行运动”。公共政策执行活动的本质是负责政策执行的机构将一项政策方案转化为具体实践活动的能动过程。因此，公共政策执行过程中存在着一种以政治（政策）与行政（执行）二分理论为前提的委托代理关系。[3]受到委托代理关系模式的影响，地方政府在“双一流”政策执行活动中容易出现代理人问题。

公共政策执行中的委托代理问题早已受到学界的重视。例如，丁煌等学者认为政策制定者与执行者之间存在一条复杂的委托代理链条，层级链条越长越容易引发政策执行者基于其“信息优势”的投机行为，从而出现信息噪音干扰、政策执行效益降低和激励错位等道德风险问题[4];通过对我国中央与地方政府以及各级地方政府之间在政策执行中行为选择的分析，深入探讨了道德风险的本质[5];并且指出在信息不对称和激励不相容条件下，政策执行主体和目标群体基于自身利益的博弈行为容易产生逆向选择问题[6]。另外，也有学者研究了教育政策执行中的委托代理问题。例如周建民等学者分析了“985”政策执行中政府与项目学校、项目学校与“平台”和“基地”、“平台”和“基地”与“成员”之间的三种委托代理关系，并对因利益目标冲突和信息不对称所引发的道德风险问题进行了剖析。[7]杨玉兰认为，由于我国研究生教育民族招生政策执行中各级政府之间、研究生培养单位、家长或考生等主体之间的委托代理关系交错体现，容易引发道德风险与逆向选择的委托代理问题，并对此提出了四项具体的化解策略。[8]

那么，“双一流”政策执行活动中存在哪些委托代理问题呢？这些委托代理问题的根源是什么？其破解策略有哪些？本研究基于上述研究成果，重点探究“双一流”政策执行中委托代理问题的具体表现、生成机理及破解策略，从而促进“双一流”政策目标的顺利实现。

二、理论工具及其适用性分析

20世纪60年代末70年代初，以威尔逊（Wilson）和简森（Michael C.Jensen）为代表的经济学家，在对传统制度经济学范畴的契约理论进行逐步完善的基础上，提出了委托代理理论。萨宾顿（David E.M.Sappington）认为，委托代理理论的核心内容是讨论在对代理人行为缺乏有效监督的情况下，委托人采取何种措施才能激励代理人按照他们的意愿行事。[9]威尔逊强调，委托代理理论建立在两个假设之上：一是委托人和代理人都是”经济人”，两者之间的利益存在冲突;二是委托人和代理人之间信息不对称，代理人可能利用自身信息优势，谋取自身利益最大化。[10]委托人与代理人日常关系中存在逆向选择（adverse selection）和道德风险（moral hazard）两种基本的委托代理问题，其中，逆向选择发生在双方签订合同之前，而道德风险则发生在双方签订合同之后。道德风险又可以分为两种类型，即隐藏行动（只能观测到结果，观测不到行为）的道德风险和隐藏信息（只能观测到行为，观测不到自然的选择）的道德风险。[11]有学者认为，委托人可以采取以下三种措施解决代理人问题：其一，通过一定的激励方式，代理人出于团结考虑而与委托人的目标保持一致;其二，通过直接监管和强制命令的方式来控制代理人的行为;其三，通过一般规则产生激励，促使代理人基于自身利益考虑而追求委托人的利益。[12]

·教育管理·基于委托代理理论的“双一流”政策执行优化路径探索

经济学领域的委托代理理论同样适用于分析公共政策范畴的“双一流”政策执行问题。

简森（Michael C.Jensen）认为，委托代理关系可以看作一个或多个人（委托人）雇用另一个人（代理人）代表他們执行某些任务的契约关系。[13]为了提升我国高等教育整体实力，中央政府适时出台了“双一流”政策方案，而后将政策执行事宜委托给了地方政府，并且赋予地方政府较大的行政决策权力。地方政府需要结合当地社会经济发展现状，制定具体的“双一流”政策实施方案，并对其执行结果负责。由此，中央与地方在“双一流”政策执行过程中存在一种契约关系，即地方政府遵照上述契约，代表中央政府具体实施“双一流”政策。另外，“双一流”政策执行活动满足委托代理关系的假设前提。根据公共选择理论，无论是中央政府还是地方政府，两者均是追求自身利益最大化的“经济人”，两者的“双一流”政策执行目标不一致。其中，中央政府站在国家整体发展的角度，旨在满足全体公民的利益诉求，而地方政府主要作为地方利益的代表者，致力于地方利益以及个人利益的最大化。同时，中央与地方政府之间“双一流”政策执行信息不对称。受到目标不一致和信息不对称等条件的制约，作为代理人的地方政府的“双一流”政策执行活动时常偏离中央政策目标，最终出现以逆向选择和道德风险为代表的委托代理问题。

三、“双一流”政策执行中的委托代理问题审视

（一）“双一流”政策执行中的逆向选择问题

由于中央政府对于“双一流”政策执行情况缺乏充分的了解和有效监督，部分地方政府采取投机取巧的方式，片面追求各种易于衡量的量化指标的达成，由此获得中央政府更多的财政资助和政策优惠，而那些坚持大学特色发展与本土化路径的地方政府则容易被淘汰出局，最终出现“劣币驱逐良币”的逆向选择问题。《方案》颁布以后，地方政府相继出台“双一流”政策执行方案，积极贯彻落实中央政府的各项政策要求。地方政府“双一流”政策执行路径主要有两种：一是“肢解”中央政策内容，聚焦于各种量化指标，片面地追求量的积累以快速提升当地高校和学科排名。地方政府在“双一流”建设过程中过分看重量化指标排名以及一流学科和一流大学所占的比重，具有数量化的目标定向特征。[14]二是全面理解政策本质内涵，将中央政策要求与当地经济社会发展现状紧密结合，探索特色化、本土化“双一流”建设之路。譬如，一些地方政府将“双一流”建设与当地产业升级对接，振兴老工业基地和突出生态优势，从而拉动当地经济社會发展。[15]

在缺乏委托人有效监督的情况下，作为代理人的地方政府往往出于自身利益最大化的考虑，着力提升那些易于衡量并快速见效的显性指标，造成“双一流”建设中的“指标化”、“同质化”现象。在“双一流”政策执行过程中，作为委托人的中央政府由于受到信息不对称的限制，在不了解地方政府“双一流”政策执行现状的情况下，通常将各种易于衡量的显性指标或者排名作为评价“双一流”建设水平的重要标准。正如一位学者所言：“这使指标本身从一种监控标准和管理手段演变成需要追求的目标。”[16]有些地方政府采取投机取巧的方式，凭借“优良”的指标考核和排名竞争结果，获得了中央政府的财政资助和政策倾斜，而真正致力于“潜心教书育人”、“立德树人”、“静心治学”以及“弘扬中华优秀传统文化”的地方政府，则在“双一流”建设活动中逐渐失去竞争优势。

逆向选择容易导致地方政府在“双一流”政策执行过程中盲目跟风，只看重短期收益忽视高校和学科建设的长期规划。此外，逆向选择也是造成高等教育发展不平衡问题的重要原因。由于东部地区经济比较发达，当地高校可以获得较为充裕的资金，能够通过重金招揽带有各种“头衔”的高端人才，更容易在各类评选活动中胜出和获得更多财政资助;中西部和东北地区由于受到经济社会发展水平的限制，当地高校获得的财政资金相对不足，学校待遇不高，留不住优秀人才，因而在各类评选中也就容易被淘汰，财政资助也相应地逐渐减少，如此循环往复，最终出现“马太效应”，从而加剧高等教育发展的不平衡现象，不利于我国高等教育整体水平的提升。[17]

（二）“双一流”政策执行中的道德风险问题

有些地方政府利用自身信息优势，通过隐藏信息和行为的方式，使得“双一流” 建设符合自身利益最大化诉求，造成“双一流”政策执行目标的偏移，最终出现道德风险问题。

首先，“双一流”政策的盲目执行。部分地方政府盲目地将“双一流”建设等同于高校和学科排名竞争，忽视当地特色大学与学科建设。截至2017年12月底，全国各省（区、市）均颁布了“双一流”政策实施方案，有的省市甚至早于中央政府先行制定“双一流”建设方案。例如上海市颁布《高等学校学科发展与优化布局规划（2014-2020年）》（2014年11月）、广东省制定《关于建设高水平大学的意见》（2015年4月）及出台《关于推动我省高等教育新一轮提升发展的若干意见》（2015年5月）。虽然地方政府在较短时间内出台了具体的执行方案，能够确保“双一流”政策及时得到贯彻落实，但是容易出现因政策理解不充分而盲目执行的现象。中央政府提出，“双一流”建设必须“坚持中国特色”和“扎根中国大地”。部分地方政府却忽视当地经济社会发展实际，盲目地将“双一流”建设标准等同于进入国内或世界一流大学和一流学科排行榜。而这些标准则容易转化为“标准化”，将“世界一流”因素变成一套所有大学和学科的发展方向和目标[18]，势必造成高校或学科建设的同质化现象。譬如某直辖市提出，2020年实现1所大学综合实力排名进入全国前50名、1所大学进入全国前90名及新增2所大学进入全国前100名;3个左右学科进入全球基本科学指标数据库（Essential Science Indicators，ESI）排名前1‰、20个左右学科进入前1%、10个左右学科在国内权威第三方评价中进入前10%、20个左右学科进入前20%。同样的，中部某省在“一流学科建设”中指出，2020年确保6个以上的学科进入ESI排名的前1‰、20个左右进入前200位、70个以上进入前1%，而在国内学科评估中，排名第一的学科约占全国总数的10%、大约60个学科进入前5名、120个左右学科进入前30%。

其次，“双一流”政策的选择执行。部分地方政府通过投机取巧的方式选择那些见效快的建设项目，不重视甚至忽视短期内无法获得显著效果的项目。譬如一些地方政府非常重视对“双一流”建设的财政投入，相对忽视高校管理制度改革与创新。截至2017年2月，在已出台建设方案的23个省份中，有11个省指定经费保障措施，经费总额高达400亿左右，其中北京市预计投入100亿，广东省各级财政三年计划投入超过100亿，山东省拟在“十三五”期间筹集50亿，河南省则投入31亿，就连作为西部欠发达省份的宁夏，也预计增加高等教育专项资金2亿。[19]地方政府“双一流”建设经费，除了用于支持重点实验室和创新平台建设以外，其中很大一部分用于高端人才引进。例如河南某大学给引进的首席科学家提供3000万元的科研启动经费，浙江某大学给院士500万元年薪，天津某大学给院士500万元住房补贴，上海某大学给学科领军人才提供800万元住房补贴和100万元年薪。[20]在“双一流”政策执行过程中，地方政府通过提高薪资福利待遇吸引人才本无可厚非，但是通过重金“挖人”则有投机取巧之嫌。因为地方政府不是利用人才管理和激励机制的创新对高校现有教师进行培养，而是选择重金引进“两院院士”、“长江学者”以及“杰出青年基金获得者”等具有各种头衔的高端人才，通过这种投机取巧的方式快速提升当地高校和学科排名，以期获得巨额的 “双一流”项目资金。

再次，“双一流”政策的替换执行。有些地方政府将“双一流”标准替换成“双一流”建设的根本目的，或者是将“双一流”政策执行目标替换成各种量化指标。其一，将“双一流”标准替换成“双一流”建设的根本目的。《方案》明确规定了“双一流”建设要以“立德树人为根本”，“突出人才培养的核心地位”，“将学生成长成才作为出发点和落脚点”，“培养中国特色社会主义事业建设者和接班人”。“双一流”建设的根本目的是有效地发挥高校的育人功能，为社会主义现代化建设和中华民族伟大复兴提供有力支持。但是从地方政府出台的“双一流”政策方案来看，部分地方政府明显地淡化“双一流”建设的育人功能，着力通过财政投入、人才引进、绩效评估以及国际合作等方式，实现“一流大学建设”和“一流学科建设”政策目标。“双一流”不是当前我国“双一流”建设的根本目的，而是通过“双一流”建设项目来逐步提升我国高等教育整体发展水平，培育具有高尚情操、坚强意志、健全人格和国际视野的新时代公民。其二，将“双一流”政策执行目标替换成各种量化指标。在“双一流”政策执行过程中，一些地方政府出于简单易行和见效显著的功利性目的，片面地将“双一流”政策执行目标替换成各种量化指标。比如，進入国内百强和世界一流排行榜的高校数量、进入ESI学科数目、具有各种头衔的高端人才规模等。由此，“双一流”政策执行过程中的唯指标化，辜负了大学的核心使命，诸多大学必然在“双一流”建设的名义下逐渐失去其合法性基础，并且与“双一流”政策目标渐行渐远。[21]

四、“双一流”政策执行中委托代理问题的成因剖析

（一）中央与地方间“双一流”政策执行目标不一致

受到“经济人”自身利益最大化诉求的制约，作为委托人的中央政府与作为代理人的地方政府在“双一流”政策执行过程中的目标是不一致的。中央政府旨在通过“双一流”建设提升我国高等教育整体水平，从而促进我国经济社会持续健康发展。譬如《方案》明确提出，“双一流”建设的总体目标是推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列，使之在服务经济社会发展和弘扬中华优秀传统文化等方面发挥重大作用。[22]由于受到行政区行政思想的影响，地方政府“双一流”政策执行的根本目的，通常是追求地方、部门或个人利益最大化，容易偏离中央政府的政策要求。“利益在推动或抑制人们的行为中扮演着极为重要的角色，利益追求是政策执行主体行为的内在驱动力，正是利益推动着人们去执行政策或违反政策。”[23]改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的确立以及中央政府一系列放权让利政策的出台，地方政府获得越来越多的自主发展权，在当地社会治理尤其是经济发展活动中的积极性得到了较大的提高。与此同时，地方政府的利益主体意识逐渐觉醒，在教育政策执行过程中经常与中央政府展开各种利益博弈，由此导致两者“双一流”政策执行目标不一致。综上，中央与地方政府间“双一流”政策执行政策目标不一致，是引发委托代理问题的重要原因之一。

（二）中央与地方间“双一流”政策执行信息不对称

由于中央政府出台的政策方案一般需要委托地方政府负责贯彻落实，因此地方政府比中央政府更了解一项政策执行的现状、进展及阻碍因素等信息。受到“经济人”本质属性和政治晋升压力的影响，地方政府倾向于有选择地向上传递政策执行信息，即所谓“报喜不报忧”现象，从而进一步加剧了中央与地方政府之间的信息不对称问题。例如地方政府在“双一流”政策执行过程中，热衷于向中央政府传递“双一流”建设资金数额、重点建设一流大学和学科数量以及高层次人才引进规模等“正面”信息，至于当地“双一流”建设中实际遇到的瓶颈等“负面”信息则鲜有公布。另外，中央政府想要了解地方政府的政策执行实况，需要进行信息收集、实地调查与访谈等活动，从而产生大量的成本，这构成了中央政府搜寻政策执行信息的障碍[24]，不利于中央与地方政府之间信息不对称问题的缓和。“双一流”政策执行中存在的信息不对称问题，阻碍中央政府对地方政府政策执行活动的有效监督，这就为地方政府的不良政策执行行为提供了滋生的土壤，最终导致委托代理问题的出现。

（三）“双一流”政策执行中存在激励不相容问题

由于“地方政府从虚假执行行为中获得的收益大于忠实执行行为获得的收益”[25]，从而产生激励不相容问题。“双一流”政策执行中的激励不相容主要表现在两个方面：其一，地方政府从重视各种量化指标积累以快速提升当地高校和学科排名的行为中获得的收益大于探索“双一流”特色化、本土化建设所获得的收益。虽然从长远来看，地方政府的特色化、本土化“双一流”建设路径有利于提高当地大学和学科发展的一流水平，但是由于其不重视国内百强和世界一流排行榜的高校数量、ESI学科数目、具有各种头衔的高端人才规模而导致排名并不是“遥遥领先”，从而错失中央政府的下一轮财政资助和政策优惠，这进一步诱使地方政府片面地追求大学和学科排名，最终产生委托代理问题。其二，地方政府官员从重视经济发展行为中获得的收益大于着力“双一流”建设所获得的收益。基于“经济参与人”和“政治参与人”的双重特征，地方官员尤为重视以GDP增长为基础的政治晋升博弈，通过发展当地经济以增加晋升机会。[26]虽然“双一流”建设也有利于提升当地经济发展水平，但是由高等教育发展带动地方经济水平提升的作用在短期内并不能看到显著效果，因此，地方政府官员如果将太多精力放在“双一流”政策执行上，势必造成当地经济规模在短期内取得较大增加的期望落空而失去政治晋升的机会。

（四）中央对地方“双一流”政策执行监督不完善

“双一流”政策执行中出现委托代理问题的一个基本条件是参与约束机制的缺乏，其中最突出的表现就是监督机制的孱弱。[27]近年来，随着我国民主法治建设的不断进步，我国已经建立了较为完善的监督体系，对于规范地方政府权力行使和提高行政效率发挥了重要作用。但是目前我国政府监督制度还存在一些不足，尤其是中央对地方政府监督的方式不科学。首先，过于依赖自上而下的监督方式。例如，中央政府重视对地方政府“双一流”建设过程实施动态监测，以便于及时发现问题和提出改进策略，相对忽视其他力量参与监督的重要作用。因此，中央政府想要了解“双一流”建设现状则必须通过地方政府的汇报，而地方政府官员基于政治晋升考虑，其汇报的内容往往是经过“筛选”的信息，由此不利于中央政府对“双一流”建设情况的全面把握。其次，偏重于事后监督。事后监督是政策执行活动结束以后进行的监督评估工作，虽然事后监督也能及时发现地方政府在“双一流”建设中存在的问题和采取适当措施予以纠正，却已经造成重大损失，更何况“双一流”建设事关高校人才培养，之前的损失将无法弥补。

五、“双一流”政策执行中委托代理问题的破解策略

（一）推动“双一流”政策執行利益整合

“双一流”政策执行活动中之所以会面临委托代理问题，其根本原因是由于中央与地方政府之间的目标不一致所导致的利益博弈行为，但是这种博弈现象是可以通过各种措施予以调和的。首先，明确“双一流”政策的根本目标。“双一流”政策的盲目执行、选择执行及替换执行，均与地方政府没有充分理解“双一流”政策的根本目标相关。有些地方政府片面地理解中央政策内容，将“双一流”建设等同于大学或学科之间的排名竞争，并采取投机取巧的方式追求显性指标的提升，导致“双一流”政策执行目标的偏离。因此，中央政府应该加强与地方政府之间的交流与互动，促使地方政府明确“双一流”政策的根本目标，确保地方政府的政策执行活动始终保持在中央政府的政策目标范围之内。其次，正确处理国家利益和地方利益之间的关系。作为委托方的中央政府所代表的是国家整体利益，其“双一流”政策执行活动以提高我国高等教育发展的整体水平为根本目标，从而实现我国从高等教育大国到高等教育强国的历史性跨越。但是，由于作为代理方的地方政府拥有多重身份，是中央政府、地区、部门以及个人利益的多方代表者，其“双一流”政策执行目标必然呈现出多样化特征。基于此，地方政府在“双一流”政策执行活动中，需要正确处理国家利益和地方利益之间的关系，国家利益优先于地方利益，地方政府的“双一流”建设不应与“双一流”政策根本目标发生冲突。总之，中央与地方政府在“双一流”政策执行过程中，应该加强交流与互动，以实现两者利益的整合。

（二）促进“双一流”政策执行信息资源共享

采取多种措施促进中央与地方政府在“双一流”政策执行中的信息资源共享，以解决两者之间的信息不对称问题。其一，促进“双一流”政策执行的信息公开。代理方积极主动公开信息是解决委托代理关系中信息不对称问题的首要条件。地方政府需要改变狭隘的“地方主义”思想，以国家高等教育整体水平提升的战略大局为重，积极地向中央政府公开当地“双一流”政策执行信息，而不是将自身信息优势视为与中央政府展开利益博弈的资本。其二，促进“双一流”政策执行的信息传递。从当前“双一流”政策执行信息传递情况来看，存在传递渠道单一和传递时间滞后的问题。中央政府可通过构建“双一流”政策执行监测信息系统，利用信息技术、组织结构调整及政府职能整合等方式，实现中央与地方政府在“双一流”政策执行中的信息传递和共享，以提高“双一流”政策执行信息传递质量。其三，促进“双一流”政策执行的信息隐私保护。据统计，2015年可能造成网站上个人信息泄露的漏洞多达1410个，涉及网站1282个，可能泄露的个人信息量高达55.3亿条;就漏洞修复率而言，社会团体的修复率最高（16.7%），其次是事业单位（10.7%）和企业（8.3%），政府的修复率最低（6.3%）[28]，存储在政府内部的个人信息安全系数较低，很容易发生公民隐私泄露事件。因此，在推进中央与地方政府在“双一流”政策执行信息共享过程中，应该重视对个人隐私信息的保护，并尽快出台《中华人民共和国公民隐私保护法》或《中华人民共和国政务公开个人数据保护条例》，为加强个人隐私保护提供法律依据。

（三）完善“双一流”政策执行激励机制

解决道德风险和逆向选择问题的关键在于构建一种激励机制，以促使代理人的契约行为能够最大程度地符合委托人的效用目标。正如柯武刚等学者所言，在一定的激励机制作用下，代理人能够出于团结的考虑与委托人的目标保持一致。[29]中央政府在“双一流”政策方案中明确提出，要通过绩效评估的方式，建立激励约束机制和鼓励公平竞争。在绩效评估过程中，需要坚持以下基本原则：首先，评估主体的多元化。在传统绩效评估模式下，评估活动主要是由上级或中央政府承担，评估主体比较单一，容易影响评估结果的客观性。因此，应该建立健全绩效评估机制，积极采用第三方评价，提高评估结果的科学性和公信度。此外，需要鼓励各类高校的管理者和师生踊跃参与“双一流”政策执行绩效评估活动，以促进评估主体的多元发展，从而提高评估结果的客观性与公正性。其次，评估内容的多样性。避免把经济指标作为评估“双一流”政策执行效果的唯一指标，而且要将师资队伍建设、创新人才培养、高校综合改革以及现代大学制度建设等内容纳入重点评估范围，逐步提高评估内容的多样化，从而确保“双一流”政策执行评估的全面性。再次，评估结果的充分应用。中央政府需要根据绩效评估结果，动态调整“双一流”建设资助范围，对那些执行有力、进展良好的地方政府，适当地增加支持力度;对于部分执行不力、缺乏实效的地方政府，则要减少财政资助和政策优惠甚至是淘汰出局，以激励地方政府有效贯彻“双一流”政策。

（四）优化“双一流”政策执行监督方式

除了完善激励机制以外，还需要不断优化外部监督的方式，对代理人的“双一流”政策执行活动进行有效约束，从而实现以委托人为代表的社会整体利益最大化。首先，综合使用自上而下和自下而上两种监督方式。中央政府在监督地方政府“双一流”政策执行活动的过程中，要确保政策执行信息来源渠道的多样化，除了参考地方政府汇报的政策执行信息以外，还需要充分发挥第三部门和公民等社会主体的民主监督作用，从而提高“双一流”政策执行信息的客观性。其次，综合发挥事前监督、事中监督和事后监督的整体作用。为了避免事后监督因时效性不高而带来的高等教育资源浪费问题，中央政府需要将事前、事中和事后三种监督方式结合起来，促进不同类型监督方式的优势互补，实现三种监督方式整体作用的有效发挥。例如，可通过“双一流”政策执行监测信息系统的构建及运行，利用现代信息技术，将中央与地方政府进行网络联结，实现中央政府对地方政府“双一流”政策执行信息的实时共享，以便于及时发现“双一流”建设中存在的问题并及时采取措施予以纠正。综上，通过优化监督方式，综合使用自上而下和自下而上以及事前、事中和事后多种监督方式，可促进“双一流”政策的稳固执行。

需要指出的是，委托代理理论作为西方新制度经济学的一个分支，其理论假设除了强调委托人与代理人之間的信息不对称以外，还重点突出了两者之间的目标不一致。实际上，由于我国地方政府身份的多重性，中央与地方之间的关系是非常复杂的。譬如，作为“经济人”的地方政府与中央政府之间的政策执行目标是不一致的，但作为“公共人”的地方政府则与中央政府的利益诉求一致。基于“理性经济人”假设前提的委托代理理论，用于解释中央与地方之间的“双一流”政策执行活动，仍然存在一定的局限性。因此，不能简单地套用委托代理理论的分析模型及其结论，而是应该借鉴委托代理理论分析问题的思路和方法，对我国现实情况进行具体问题具体分析，以更好地解决现实问题。[30]由此，分析“双一流”政策执行中存在的委托代理问题，需要结合我国高等教育发展实际，避免对国外经典理论的照搬照抄，从而探索“双一流”政策执行的优化路径。

参考文献：

[1]范国睿，等.教育政策的理论与实践[M].上海：上海教育出版社，2011：122.

[2]金太军，钱再见，张方华.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2005：43.

[3]刘桂芝，张赫.地方政府公共政策执行偏离的修正路径研究——以长春市“按份共有”廉租房政策为例[J].天津大学学报（社会科学版），2013（6）：541-546.

[4]丁煌，丁明捷.基于信息不对称的政策执行分析[J].北京行政学院学报，2008（6）：17-22.

[5][25][27]丁煌，李晓飞.公共政策执行过程中道德风险的成因及其规避机制——基于利益博弈的视角[J].北京行政学院学报，2010（4）：16-23.

[6]丁煌，李晓飞.逆向选择、利益博弈与政策执行阻滞[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2010（1）：15-21.

[7]周建民，丛军，高云.“985”政策执行中的委托代理关系探究[J].东北大学学报（社会科学版），2009（4）：342-350.

[8]杨玉兰.我国研究生教育民族招生政策的执行困境及其破解——基于委托代理理论视角[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2018（3）：65-69.

[9]David E.M.Sappington.Incentives in Principal-Agent Relationships[J].The Journal of Economic Perspectives，1991，5（2）：45-66.

[10][30]刘有贵，蒋年云.委托代理理论述评[J].学术界，2006（1）：69-78.

[11]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2012：236.

[12][29][德]柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].韩朝华，译.北京：商务印书馆，2000：79，79.

[13]Michael C.Jensen.Theory of the Firm：Managerial Behavior，Agency Costs and Ownership Structure[J].Journal of Financial Economics，October，1976，3（4）：305-360.

[14]邓小华.地方政府“双一流”建设的行动逻辑——基于地方政府“双一流”建设实施方案的分析[J].现代教育管理，2018（3）：24-29.

[15]董鲁，皖龙.“双一流”建设，地方如何出招？[N].中国教育报，2017-03-20.

[16]殷文杰.“项目治教”：大学治理中技术理性对价值理性的僭越[J].高等教育研究，2016（9）：31-37.

[17][20]韩天琪.破解“挖人”困局：去学术领域行政化是根本[N].中国科学报，2017-04-10.

[18]吴合文.“双一流”建设的系统审视与推进策略[J].高等教育研究，2017（1）：29-36.

[19]朱健斌.20余省豪掷400多亿建“双一流”！这应该是最全的榜单了！[EB/OL].（2017-02-28）[2018-08-22].http：//edu.cyol.com/content/2017-02/28/content_15675 673.htm.

[21]罗向阳.“双一流”建设：误区、基点与本土化[J].现代教育管理，2016（10）：12-17.

[22]中国政府网.统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案[EB/OL].（2015-10-24）[2018-09-20].http：//www.gov.cn/zhengce/content/ 2015-11/05 /content _10269.htm.

[23]丁煌.研究政策执行问题必须遵循科学的方法论[J].北京行政学院学报，2003（1）：16-21.

[24]丁煌，杨代福.政策执行过程中降低信息不对称的策略探讨[J].中国行政管理，2010（12）：104-107.

[26]周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因[J].经济研究，2004（6）：33-40.

[28]360互联网安全中心.2015年中国网站安全报告[R/OL].（2015-12-22）[2018-08-26].http：//zt.360.cn/1101061855.php？dtid=1101062368&did=1101536490.

（责任编辑 刘第红）