北欧国家高福利的背后支撑

张春龙

社会保障是民生安全网、社会稳定器，更是人民高品质生活的重要体现之一。由于自然环境、历史发展、民族文化、社会制度、经济基础等方面的原因，北欧国家（瑞典、芬兰、挪威、丹麦和冰岛）的社会保障制度以“高税收、高福利”而著称于世，包括英美在内的一些发达国家都甚是羡慕。透视北欧国家社会保障制度的特征及其产生的经济、法律、社会基础，有助于我们认识社会保障制度建设的长期性和渐进性规律、了解一国社会保障制度的发展机理、理解社会保障水平与经济发展水平之间的关系。

社会保障作为一项基本的公共服务，很大程度上依靠政府的公共财政支出，而政府的财政支出依赖于良好的经济发展。因此，社会保障在一定程度上受到经济发展的制约。与此同时，与经济发展相适应的社会保障制度和社会保障水平，它能起到促进经济发展的作用。也就是说，经济发展需要与之相适应的社会保障水平，而与之配套的社会保障制度能够促进经济的发展。

北欧国家基本上都属于高度发达国家。芬兰人口仅540万，但2017年国内生产总值为2518亿美元，人均国内生产总值为4.46万美元，该国的林业、泥炭资源丰富，已探明储量约690亿立方米，相当于40亿吨石油。丹麦人口520多万，2017年国内生产总值约3248.72亿美元，人均国内生产总值约5.52万美元，该国的农牧渔业及食品加工业发达，有欧洲乳酪市场之称。应该说，发达的经济和丰富的资源成为北欧国家“高福利”的坚强后盾。

北欧国家社会保障体系的建立经历了一个逐步发展完善的过程，许多制度的建立和完善经历了很长的时间，比如丹麦和芬兰的养老保险制度，自19世纪晚期提出，直到20世纪30年代末才得以通过，其完善更是经历了一个长时间的过渡。这种由自愿性向义务性过渡、自愿性与義务性相结合的做法，以及满足基本保障和考虑社会可承受能力的原则，是一种符合实际、不超越现实的循序渐进提高社会保障标准的有效路径。

北欧国家社会保障制度遵循“公民权利”原则，这是受到国家法律保护的。从保障对象来看，只要是本国的永久居民，在获得社会保障方面均没有太大差异，充分体现了平等性。芬兰明确提出，每一个公民，包括国内原有居民和满足居住年限等要求的外来居民，都有权利享受相同的社会保障待遇。也就是说，不因种族、阶级、阶层、性别的不同而区别对待，高收入者、低收入者以及无收入者均被纳入同样的福利体系之中。正因为这样，北欧国家的居民无论处于一种什么样的状态（就业或失业、有或无劳动能力等），都能获得良好的教育、医疗、住房、养老，能够过上比较有品质、无后顾之忧的生活。

北欧国家高福利的“统一性”是由一整套社会保障制度支撑的，大到宪法、小到实施细则，基本做到了应有尽有。宪法保障每一个公民的基本权益，而具体的法律明确每一种社会保障项目的目的、原则、标准和实施办法。比如，丹麦从1891年颁布老年年金补助法开始，1892年和1898年先后建立疾病与健康保险法、工伤与职业病保险法，1907年、1921年和1950年又分别制定了失业保险法、残疾人年金法和家庭津贴法。1977年，丹麦颁布《社会救济法》，才最终确立了一个较为完备的社会保障体系。

对于高福利，“高税收”是其重要支撑。在“高福利”免除生活的后顾之忧后，北欧国家的居民普遍享有高标准的生活品质，这成为北欧国家征收高额所得税但仍然获得社会广泛认同和支持的主要原因。根据经合组织公布的最新数据，芬兰、丹麦税收收入占其GDP比例超过50%。芬兰所得税率从35%至60%不等。在丹麦买车，所需支付的税费更是高得惊人，增值税、牌照注册费等税费加起来约相当于汽车价格的200%。高税收是维系北欧国家引以为豪的高福利社会的重要保障，国家的税收体系给社会保障体系提供良好的经费支持。

政府公务员清廉高效，获得了国民的高度信任，这是北欧国民支持“高税收”的另一个重要原因。监督世界各国腐败行为的非政府组织“透明国际”公布2012年全球清廉指数报告，在176个国家和地区中，丹麦、芬兰同列第一，其余三国位列第四、第七、第十一。正是政府的高度廉洁使得人民相信政府，绝大部分人愿意将自己近一半的薪水以税的形式上交。

社保基金运作机制公开透明是北欧政府廉洁的表现，也是“高税收、高福利”社会保障制度获得支持的重要原因。一般来说，社保支出是一国最大的政府支出项目之一，人们对社保的满意度及自身保障的安全感，往往与社保透明度密切相关。如果社保基金不透明、税收又高，极易影响社会互信及相关制度、政策的执行。一个鲜明的例子就是同样执行高福利制度的南欧诸国，由于制度不透明，富裕阶层通过地下经济逃税、通过家庭保障来养老的现象普遍，社会公众对公共机构的信任度很低，导致其福利模式基本破产。可见，只有政府的管理水平提高，透明度增加，加大社保基金的信息披露强度，公开社保基金的管理流程，社会大众保险缴费遵从度才能有效提高，在此基础上的社会保障政策才能真正有效运转。

福利社会如何不养“懒汉”？虽然，政策设计者在制度建立之初就预想到这个问题，且耗费心力地完善福利体系，但从长期实践效果来看，北欧国家的“高税收、高福利”产生的消极影响仍客观存在，不能完全避免。比如，芬兰的失业率一直居高不下，高于很多的发达国家，这与其“高福利”在一定程度上具有“养懒汉”效应是很有关联的。其实，为了避免高福利滋生“懒人和不劳而获者”，提高社会整体效率，芬兰等北欧国家对社会福利制度建立的原则进行了改革，但总体来看，由于操作难度较大而发挥效用有限。另外，“高福利”非常依赖国家的经济发展，在这些年经济较为疲软的时候，社会保障支出也开始有一定压缩，比如丹麦目前就要求提高养老机构准入条件以控制数量，减少相关支出。

由此可见，社会保障支出离不开经济基础，有必要建立与经济同步的社会保障调整机制。也就是说，各项社会保障待遇水平的提高必须以经济增长为条件，否则就会给财政支出造成很大压力。研究确定社会保障待遇水平需要科学的方法，需要考虑城镇居民消费价格指数、社会平均工资增长、经济发展水平以及财政承受能力、就业状况等一系列因素。因此，需要建立社会保障待遇正常调节机制，通过适时调节社保待遇水平，使保障水平持续、有序、合理增长。

（作者系江苏省社会科学院社会学研究所副所长、研究员，江苏省社会科学院中特中心特约研究员）

责任编辑：何乐