供给侧改革下新生代农民工人力资本增值策略

卢玉珑

[摘 要]供给侧结构性改革，要求全面提升人力资本存量。文章针对占全国就业人员近两成的新生代农民工的人力资本特征，提出从消除体制栅栏、教育培训前置、健全终身教育体系等对策措施，实现新生代农民工的人力资本增值。

[关键词]新生代农民工;人力资本;增值

[中图分类号]C93 [文献标识码]A [文章编号]1008-7656（2019）01-0086-08

人力资本增值是现代经济增长的首要引擎。据统计，截至2017年年末，全国就业人员77640万人，其中农民工28652万人[1]，1980年及以后出生的新生代农民工占农民工总量的50.5%，逐渐成为农民工主体[2]。提高新生代农民工这一庞大群体的人力资本存量，对深入推进供给侧结构性改革意义重大。

一、新生代农民工的人力资本特征

人力资本，是指通过费用支出于人力资源，而形成和凝结于人力资源体中，并能带来价值增值的智力、知识、技能及体能的总和[3]。我国新时代农民工人力资本存量相对较低，从而影响了他们的收入和社会地位。

（一）文化程度不高

教育水平是反映个人能力大小的有效信号，舒尔茨通过调查得出结论：教育投资增长的收益占劳动收入增长的比重为70%。2018年《政府工作报告》指出，我国劳动年龄人口平均受教育年限为10.5年，然而农民工专业化人力资本存量不及基础人力资本存量的1/3。统计数字显示，农民工中高中文化程度占17.1%，大专及以上占10.3%（见表1）[2]，这与社会需求的差距较大。例如，作为农民工主要就业流向的建筑业，从业人员大专以上学历人数占比57.57%，且大多数是建筑相关专业毕业，初中及以下学历只占15.15%[4]。

（二）继续教育少

任何人的职业可持续发展，都是建立在不断地习得技能和累积知识之上的。据2017年统计，接受过农业或非农职业技能培训的农民工占32.9%，其中接受非农职业技能培训的占30.6%;利用业余时间参加学习培训、读书看报的比重分别为1.9%和3.6%[2]。依据《制造业人才发展规划指南》，职工教育培训年参与率要达到50%以上[5]。显然，农民工接受继续教育的情况与社会需求有一定距离。

（三）健康资本存量贬损风险高

1.劳动安全卫生保障不健全导致健康隐患多

（1）工作环境恶劣

以5415.2万农民工从事的建筑业为例，他们中的绝大部分从事着较脏、累、危险的工作。与其他行业相比，在建筑业的农民工具有“三高三低”的特征，即“高风险、高强度、高流动性;低技术、低收入、低保障”。有研究表明，非常繁重的體力工作容易导致更多的事故。很多农民工在噪音、粉尘或其他危险的环境中作业，但是根据住房与建设部的调查，有1/4的农民工没有得到必要的劳动防护用品[6]。

（2）权益保障薄弱

首先，休息休假权落实难。张弛有度是维持人力资源身心健康的必要前提，而长时间超负荷工作会严重损害健康。《2016年农民工监测调查报告》显示，农民工从业时间超过8小时的占64.4%。

其次，职业病维权不易。新生代农民工中60%以上从业于职业健康风险高的行业。农民工一旦罹患职业病，其维权难度大。因为，职业病维权的前提是有劳动关系且能证明职业病与工作环境的因果关系。然而，依据《2016年农民工监测调查报告》，签订劳动合同的农民工比重为35.1%。

再次，医疗养老保险参保难。《2014年全国农民工监测调查报告》显示，农民工参加城镇职工医疗保险和养老保险的比例仅为17.6%和16.7%，大多数农民工只参加了新农合和农村社会养老保险。而2014年城镇职工基本养老保险参保人数占总参保人数的比例为74.82%[7]，农民工参保的比例较低。

（3）生活质量不高

近年来，各地政府通过公租房、廉租房等形式解决进城农民工住房问题。然而，许多农民工仍住在工棚、集体宿舍和自租房，这些房子安全隐患高、卫生条件差。此外，工余时间短、收入水平低，致使农民工很难做到膳食均衡和饮食营养。

2.代际传递造成不健康的几率高

（1）精神创伤代际传递的风险

我国农民工属于典型的拆分型劳动力再生产模式，在这种模式下，亲人少团聚，业余时间一般是看电视、上网，精神感到较为孤独。更令人堪忧的是，远离亲情还会代际传递给留守儿童。近年来，农村留守儿童数总体虽呈减少趋势，但截至2017年，全国农村仍有义务教育阶段留守儿童1550.56万人，其中，小学1064.48万人，占小学在校生数的10.55%;初中486.08万人，占初中在校生数的10.94%[8]。留守儿童与非留守儿童相比，相对容易出现社会性发展障碍，因为“一个人的人格成型于童年，后来的成长不过是展示其业已定型的人格结构和历程”[9]。据调查，某企业80%以上是新生代农民工，其中许多人曾是“留守儿童”[10]。

（2）贫困代际传递的风险

从2013年至2016年统计数据看，城乡在食品、交通通信、教育文化娱乐、医疗保健的消费都呈现“一降三升”（食品消费比例下降，其余三项占比上升）的趋势，尽管农村居民人力资本投资占可支配收入比例较城市居民的多一成以上，但投资绝对金额不及城市居民的一半（见下页表2）;再者，60%农村居民的可支配收入未达到城市居民低收入者的水平（见下页表3）。

贫困不仅仅是资金短缺问题，与贫困相关的、旷日持久的、日复一日的艰难选择实际上消耗了个体的带宽，或者说心理资源[11]。对于大多数贫困人口来说，智力贫乏才是造成贫困的深层次原因。据统计，2012年农村居民除了高收入户的人均文化教育支出比城镇的低收入户略低，其余4个收入组的人均支出均低于城镇的困难户（见表4）。由文化教育支出与受教育程度的正向关系推理，农村有可能存在智力贫困代际传递的风险。智力贫困代际传递的模式是：低教育水平—低财富资本—低社会资本—下一代低教育水平[12]。

二、新生代农民工人力资本存量相对较低的根源

（一）户籍制度的不完善

目前，城乡二元户籍制度尚不完善，使农村人力资本投资及其收益受到影响。

1.教育公平难以实现

近年来，尽管国家在教育经费上给予了乡村更多的倾斜，办学条件大为改善，但是乡村学校仍然缺乏吸引力。从2017年的教育统计数据看，乡村学校生均拥有图书、计算机的数量已经超过全国平均值，而乡村的生师比、班均在校生数略低于全国平均值（见下页表5）;另有资料显示，2016年，全国不足百人的小规模学校共计12.31万个，占小学和教学点总数的44.59%;全国有无人校点10033个，1～10人的乡村校点2.58万个 [13]，这些教学点一般地处偏远乡村，学生多来自贫困家庭。由此推断，当今城乡教育差距的焦点在师资的质量上。舒尔茨指出，劳动力迁移发生与否，取决于劳动力对迁移成本与收益的比较，而迁移收益很大程度上取决于迁移预期收入。一般而言，城市的市场化程度高于农村，人力资本水平高的劳动者在城市能有更多机会获得好的待遇，这种较高的预期收益使得高水平劳动者从农村向城市迁移的意愿更为强烈。因此，从20世纪90年代末期国家将大中专毕业生就业推向市场开始，大多数优秀的农村毕业生流向城市，乡村难以吸纳到高学历、高职称、高水平的教师。

2.挫伤农民工投资人力资本的积极性

城乡二元户籍制使农民工不能充分享受到城市的教育培训、医疗保障等公共福利，相对地加重了农民工的负担，不利于下一代的培养。

1986年7月1日起施行的《中华人民共和国义务教育法》明确规定，适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入學。2006年，农村义务教育实现全免费;2008年秋，城市义务教育实现全免费。尽管如此，由于二元户籍制，早期的农民工无法在其工作的城市里扎根，这势必波及子代的教育环境，不少新生代农民工在其儿时无法像城镇的同龄人一样随父母就近安心接受教育。即便是城镇化率已经提高到58.5%的2017年，全国仍有超过1550万的农村留守儿童，他们中有些人甚至会因学习困难或厌学而辍学、因贫而辍学、因上学太远或无法适应寄宿生活而辍学。

3.农民工的健康保障不足

据统计，身体状况较好的外出农村劳动力比其他劳动力的收入高35.4%，较差的则比其他劳动力收入低30.4%[14]，健康资本对体力劳动者的收入影响尤其大。舒尔茨认为，一个人所拥有的人力资本经济价值，即人的企业家能力、职业技能或者教育水平，都会随着其有效寿命的延长而增加。健康状况的改善，刺激人们接受更多的学校教育和获得更多的职业经验，以作为未来收入的投资，并且刺激父母更多地投资于子女的人力资本。同时，健康状况的改善和寿命的延长还意味着更长久的职业生涯、更强的体力劳动能力以及较少的病假时间损失所带来的劳动生产率的提高[15]。2016年中国贫困人口中，因病致贫的比例为44%。在农村，重大疾病、慢性病、地方病是致贫、返贫的主要原因[16]。

（二）对培训认知的不足

勒温指出，人的行为取决于内在需要和周围环境的相互作用。认知惰性是指由于认知因素而导致的消极行为状态。

1. 内在张力不足

有调查将影响农民工培训的内在积极认知因素分为发展认知和现实认知，其中，发展认知包括“培训对于找工作很重要”“培训对于增加收入很重要”“培训对于创业很重要”“培训对于适应城市环境很重要”“培训对于我未来发展很重要”，现实认知包括“培训可以提高我的技能”“我喜欢学习新东西”“竞争太激烈，不参加培训就要被淘汰”。结果显示，现实认知（M=5.54）高于发展认知（M=5.21）[17]，说明农民工的培训动力囿于即时有效性，对于未来发展缺乏规划，进而造成培训的内在驱动力不足。

2. 外在拉力有限

影响农民工培训的外在因素分为政府、企业、培训机构。其中，政府对农民工的支持主要落实在培训经费，企业的支持主要表现在提供参培的时间和机会，培训机构的支持主要体现于培训内容、地点和收费的合理性。

现实的情况是：政府方面，由于农民工群体对教育培训有不同需求，而培训计划和内容缺乏灵活性和针对性，使得政府投资未能产生预期的效益;企业方面，由于本位主义作祟，加之农民工流动性较大，大多数企业往往为避免人力资本投资的外溢作用而对培训农民工的意愿不强烈;培训机构方面，由于管理参差不齐，使得农民工不信赖这些机构组织的培训。因此，来自外部的拉力总体是非常有限的。

（三）压力的代际传递

第一代农民工由于人力资本存量低等方面原因，不易于积累出足以支撑其在城市扎根的资本和技能。与父辈相比，新生代农民工虽然少了对农村的归宿认同，多了对融入城市的渴望和能力。代际传递的压力，可从一份调查窥见一斑：在对政府公共服务的需求上，28.4%的建筑业农民工对政府最大的期望是创造一个公平的发展环境[6]。

三、新生代农民工人力资本增值举措

所谓人力资本增值，是指把体能、德能、知识和技能“凝聚”在一个具有一定发展水平的人身上，使其德智体能增加或结构优化[18]，促使人力资本的价值得以提升。

在供给侧结构性改革背景下，大部分用人单位对劳动力的素质要求不断提高，作为我国劳动力主要来源的新生代农民工，他们中的部分人将因人力资本存量低而难以融入现代经济社会。人力资本理论认为：人力资本的核心是提高人口质量，教育投资是人力投资的主要部分[19]。

（一）拆除体制栅栏，加强保障管理

1. 政府层面

取消城乡二元户籍制度，实现迁移自由权，使农民的公民身份、人格地位在社会公共物品面前、在市场经济运行机制中完全平等;加强劳动安全卫生保障监察制度，促使所有用工方严格执行劳动法，保障农民工的合法权益;协助农民工成立工会或吸纳农民工加入工会，维护农民工的合法权益，疏通农民工维权的主渠道。

2. 企业层面

科学设计选育用留等人力资本制度，对不同来源地的员工一视同仁，既重视吸纳农民工作为企业需要的员工，又促使员工为适应组织发展战略而不断提升自身人力资本水平和优化结构，实现成长性人力资本增值。

3. 农民工层面

淡漠“农民工”身份标签，增强主体意识，自觉提高素养，注重潜能开发;打破思维定式，大胆寻找和建立亲缘关系、地缘关系以外的各种社会资源关系网络，不断构建有利于人力资本开发的社会资本体系。首先，寻求政府支持，为农民工设计科学合理的融入城市的制度;其次，寻求社区支持，激发农民工参与社区公益事务的热情，促进邻里和谐，提升生活动力;再次，提升农民工自组织在社会关系构建中的作用，通过跨社区的商会、教育和文化协会、劳动保障协会等的建构，不断扩大农民工自组织与社会其他组织的合作，增强外界对农民工自组织的信任和支持[20]。

（二）教育培训前置，实现教育公平

1. 扶智先强师，关注乡村教师发展

由于多方面的原因，城乡教育仍有较大差距，短板和薄弱环节依然在乡村。认真贯彻落实《乡村教师支持计划（2015-2020年）》，是补齐乡村教育短板的治本之策。与此同时，继续加大农村教育投入，驰而不息、久久为功，去除薄弱环节，创造教育公平的环境，使农民子弟有学上、上好学，让知识改变命运，才能最大限度地阻断贫困代际传递。

2.关注准农民工岗前培训

农村子弟完成正规学校教育后，大部分缺少必要的职业技能培训，而技能就业已经成为新生代农民工实现“体面就业”的首选。从“临时工”到正式职工华丽转身的“全国五一劳动奖章”获得者侯金秀，曾感慨“是职业培训把我这块石头点成‘金’。”因此，有必要将职业培训前移至进城务工前，充分发挥当地职业学校的作用，使农村职业教育常态化，减少“裸技能”直面竞争激烈的城镇就业环境的状况。具体措施是：委派当地职业学校对农民务工集中的地域进行用工需求调查，确定职业教育方向，将未来工作的操作规范、先进工艺、质量标准、安全知识等作为培训内容，有针对性地开展职业教育教学活动，尽量培训准农民工成为多面手，让他们未来外出务工时能有多项选择的资本和顺利入职的机会。

（三）健全终身教育体系，促进智力扶贫

1. 发挥政府统筹调控功能

各级政府要高度重视提升农民工人力资本，促使农业、人力资源和社会保障、科技、教育、建设、财政等相关部门密切协作，实施常态化的文化知识扶贫、职业教育扶贫、实用技能扶贫，共同做好农民工培训工作。按照“实际、实用、实效”的原则，将面向学习型城市和学习型行业的“终身学习公共服务平台”延伸到农村，建设高质量的农民工现代远程培训基地，加强对农民工择业观念、职业安全、法制观念、社会公德和竞争意识等方面的教育，全面提高农民工的素质和就业竞争能力;利用县域职教中心的区位优势，尝试以县级职教中心和优势企业组成的职教集团为统筹主体，以县域内相关行业或部门管理的职业学校、企业及社会培训机构为统筹对象，以政府和用人单位教育培训经费为资金来源，建立县域统一的职业培训信息征集与培训机构“按需开方”对接机制、培训资金管理与分配统筹机制，实现县域内培训资源共享共通和常态化、菜单化的培训 [21];鼓励各类职业学校、技工学校适时调整专业结构，大力开展面向农民工的教育培训工作。力争提高能力到户、技术培训到户、就业脱贫到户，打开农村青壮年通过高质量就业、创业改变命运的通道，全面阻遏贫困代际传递，切断脱贫人群的“返贫路”。

2. 调动“智库”功能

从扶贫规划设计和扶贫开发实践的相关人员遴选专家，组建结构优化、进出畅通、专兼职结合的“扶贫智库”，完善精准扶贫对策研究和决策咨询，“量体裁衣”定制扶贫举措;鼓励各类智库利用自身资源优势，建構“智库+产业”平台，因地制宜引进长期项目、带动辐射能力强的主导产业，以此吸引农民工参与家乡建设，结束拆分型劳动力再生产模式带来的精神困扰，使农民工切实分享产业链和价值链带来的红利。

3. 构建农民工教育培训层级体系

人力资本形成具有层级性特点，农民工教育培训体系应当依循这一规律。在就业准备期，依托职业学校、技工学校等全日制教育机构，突出政府的主体责任;在择业期，建立带有救助功能的社会培训机制，确立群团组织和社会公益组织在这一环节的主体责任;在职业存续期，建立以行业为依托的继续教育机制，强化行业和企业开展培训的主体责任。这些措施将有助于打通农民工成长、成才的通道 [21]。

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