县市*国土空间总体规划技术思路探索

顾建波

摘要：县市国土空间总体规划位于“五级”规划体系的实施层，主要任务是对上级国土空间规划的要求进行细化和落实；县级空间单元又是“三类”空间规划的集中地，国土空间总体规划对专项规划具有指导和约束作用，也是详细规划编制的法定依据。县市国土空间总体规划编制的核心任务是“构建全域空间格局、优化空间要素配置”，因此在规划编制的过程中，不仅需要理解和把握各个工作环节的技术思路，还需要贯彻当前规划理念的转变。

关键词： 国土空间规划；空间格局；功能分区；要素配置

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.004 中图分类号：TU981

文章编号：1009-1483（2019）11-0017-09 文献标识码：A

Exploration on the Technical Approach of the Territorial Spatial Planning of the County and City

GU Jianbo

[Abstract] The county-level territorial spatial planning is located in the implementation level of the five level planning system， of which the main task is to refine and implement the requirements of the superior spatial planning. County spatial unit is the focus of three types of spatial planning. Territorial Spatial planning will guide and bind special planning， and it is also the basis of detailed planning. Therefore， in the process of "building a global spatial pattern and optimizing the allocation of spatial elements"， we not only need to understand and grasp the technical ideas， but also need to change the planning concept.

[Keywords] territorial spatial planning； spatial pattern； functional subarea； element allocation

引言

2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），明确将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合為统一的国土空间规划。同月，自然资源部也印发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（以下简称《通知》），要求各地“抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划”。当前，全国、省级、以及试点市县的国土空间总体规划的编制工作已经展开，对建立国土空间规划体系这一庞大系统的理论和技术探讨也在整个规划行业内如火如荼地进行中，国土空间规划的相关编制规程、技术标准也在紧锣密鼓地推进中。

县市国土空间总体规划的主要编制内容包括战略目标、空间格局、要素配置、国土整治、分解落实、政策措施等，其核心是“构建全域空间格局、优化空间要素配置”。即通过划定“三区三线”确定空间基本格局，通过“要素配置”不断优化全域空间格局，最后以“一张图”信息管理实现规划分区和土地用途管控。本文从县级空间单元在“五级三类”国土空间规划体系中的特征分析出发，探讨县市国土空间总体规划从“分区”和“要素”两个环节构建全域空间格局的技术思路及规划理念。

1县市国土空间规划的特征

1.1 位于“五级”空间规划的实施层

自秦汉以来，“县”一直是我们大一统国家治理的基本单元，以县为单元的“块块”严丝合缝[1]，组成全国的国土空间范围。当前我国的县级行政区包含了市辖区、县级市、自治县等，通常由地级市或省直接管辖。县级行政单元（市辖区除外）不管受哪个层级管辖，其辖区内的各类开发保护建设活动，都具有直接的管理权。《若干意见》明确指出市县和乡镇国土空间规划侧重实施性，要对上级国土空间规划的要求进行细化落实，也要对本行政区域的开发保护作具体安排。

对地级市、县和乡镇级国土空间规划的实施性特征需作进一步说明。其中乡镇属于“五级”体系的最后一级，《若干意见》也提出各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制。从实际工作情况来看，县级国土空间规划往往把所辖乡镇一并纳入共同编制。一般而言，地级市的国土空间总体规划一方面要对市辖区编制实施性规划，另一方面也要对所管辖的县域空间提出管控和指引。在地级市只有县域单元，没有辖区的情况下，相应的国土空间规划就要着重体现协调性了。

由此可见，实施性是编制县市国土空间总体规划的最重要特征，规划编制的精度要达到“主体功能区战略和各类空间管控要素的精准落地” （见图1）。《若干意见》同时要求完成县级以上国土空间基础信息平台的建设，以“县”为基本管理单元，逐步形成全国国土空间规划的“一张图”。

1.2 处于“三类”空间规划的集中地

国土空间规划是对一定区域内国土开发保护在空间和时间上作出的安排，类型上有“总体规划”“详细规划”和“专项规划”三类。《若干意见》规定在市县及以下编制详细规划，村庄规划也作为详细规划，而专项规划可在国家、省和市县层级编制。也就是说，在国土空间规划体系里，县级空间单元是三类空间规划的集中地，县市国土空间规划要做到“能用、好用、管用”，离不开同一空间单元内三类规划之间的传导与协调（见图1）。

《若干意见》对三类规划如何协调也有明确的指示。总体规划需要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。专项规划要遵循总体规划，在编制和审查过程中要加强与“一张图”的核对，批复后叠加到国土空间规划“一张图”上，其主要内容纳入详细规划。因此，无论是国土空间总体规划，还是专项规划，最后的实施环节必须依赖详细规划。然而，国土空间总体规划与详细规划之间的传导方式还需要进一步的探讨。如果按《通知》要求，仅仅完成“中心城区城市功能布局和用地结构”，显然还不能够指导具体地块完成后续的详细规划。这方面可以借鉴原城乡规划的经验，在总规和详规之间增加环节。比如北京城市总体规划批准后，还需编制分区规划、街区控规，最后才能落到具体的地块控规，完成地块开发建设的管控。

县市国土空间总体规划编制必定会涉及对区域问题和经济社会发展问题的研究[2]，因而同时具备战略引领和底线管控的作用。因此，在县市国土空间总体规划编制时，可同步展开总体城市设计、综合交通等专项研究，既加强空间规划的科学性，也能为城镇开发边界内的用途分类作进一步的细化，完成总体规划到详细规划之间的过渡。

2“功能分区”构建空间基本格局

编制县市国土空间总体规划的核心任务是构建全域空间格局，需要围绕战略目标，完成“功能分区”和“要素配置”两个工作环节（见图2）。在功能分区环节，“双评价”明确空间自然本底，“多规合一”明确以往规划的空间诉求，在战略格局和区域协同的指引下，划定“三线三区”形成国土空间基本格局。

2.1 “双评价”识别自然本底

资源环境承载能力是一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合承载水平，国土空间开发适宜性是进一步结合地理区位和整体特征，评价国土空间进行城镇建设、农业生产等不同开发保护利用方式的适宜程度。“双评价”为国土空间规划提供基础性的自然本底支撑，在“双评价”的基础上划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，科学布局生态、农业、城镇等功能空间。

“双评价”过程主要包括三个步骤，即要素单项评价、集成评价和综合分析（见图3）。其中单项要素包括土地资源、水资源、气候、生态、环境及灾害等，集成评价首先确定国土空间内生态保护的重要性等级，然后进行农业生产和城镇建设的承载规模和适宜性等级划分。综合分析首先是识别资源环境存在的问题和风险，其次是评价国土空间开发与保护的潜力。

县级空间单元应侧重于“双评价”的综合分析报告。首先要把水资源作为城镇建设和农业生产的约束性指标，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，做到量水而行；其次是加强生态要素的评价，为划定生态保护红线、补充生态空间提供依据；第三应优先生态保护和农业生产的集成评价，城镇建设适宜性评价需结合城镇发展方向，在现有城镇建设用地周边和有可能集中建设的区域做重点评估，避免与农业生产空间有过多重叠。

2.2 “多规合一”延续规划本底

《若干意见》指出建立国土空间规划体系，就是要解决以往存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题，实现“多规合一”。《通知》亦明确了“已批准的规划期至2020年后的……、城镇体系规划、主体功能区规划，城市（镇）总体规划，……将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中”。因此，本次县市国土空间总体规划编制只有上位规划（省级和市级国土空间规划），以往编制的各类空间规划就成了延续的“规划本底”。

2014 年8月三部委发出《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，全国陆续开展了28个市县试点工作，期望形成“一个市县一本规划、一张蓝图”。2017年又开展了9个省级空间规划试点，探索“针对各类空间性规划存在的问题，加强体制机制、法律法规等顶层设计”。因此，前几年的“多规合一”探索为本次县市国土空间总体规划的编制积累了技术经验[3]，“多规内容的继承、合一蓝图的绘制”，是本轮国土空间规划中“多规合一”工作的重点（见图4）。

县市国土空间总体规划首先要做到城镇总体规划和土地利用总体规划的“两规合一”，对这两项规划的实施评估也是划定永久基本农田和城镇开发边界的基本依据。城镇总规中对县城和乡镇重点发展区的功能结构和空间布局是继承的重点，土地利用总规中对土地资源的分类、数量和边界，特别是建设用地的增长边界是延续的重点。其次是在国土空间总体规划中统筹其他类型的空间规划，如林业、农业、水利、交通、市政等，將其作为构建全域空间格局的要素，并以专项规划的形式纳入国土空间规划体系。

2.3 “三线三区”确定基本格局

县市国土空间总体规划的核心任务是构建“陆海一体、城乡融合，多中心、网络化、组团式、集约型的国土空间开发保护总体格局”。全域空间格局由“分区+要素”两部分组成：一是以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线为基础，划定生态空间、农业空间和城镇空间，从而进一步按功能细分；二是统筹“山水林田湖草”等自然保护类要素和城乡、产业、交通等空间支撑类要素的空间布局。分区和要素共同组成了全域性的生态格局、农业格局与城乡发展格局，以及综合交通网络体系、市政基础设施体系、国土安全格局等专类格局（见图2）。

在全域空间格局中，“三线”是国土空间开发保护“一张图”的底线，是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。“三线”应遵循“市县同步，上下联动，衔接协调”的原则统筹划定，在“双评价”和“多规合一”的基础上，科学有序布局生态、农业、城镇等基本功能空间，从而确定全域基本格局。

县级空间单元的“三线三区”划定工作，首先是在“一张图”上落位三线的空间坐标，然后在战略目标指引下，划定农业、生态和城镇的空间边界，最后结合要素的配置构建三大基本格局。其中生态格局的重点是构建城镇内部的水系、绿地与外围河湖、森林、耕地形成的完整、连续的绿色空间网络；同时构建适应农业现代化的趋势，稳定和优化农业生产空间，引导农业发展向优势地区聚集，形成特色化、专业化的农业生产格局。城乡发展格局的重点是明确“城—镇—村”体系，优化全域产业空间布局，保障新产业新业态的发展空间等。

2.4 “分区管制”保障规划传导

国土空间规划是实施国土空间管制的基础和依据[4]。落实国土空间开发保护格局，实施全域全要素国土空间用途管制，基本的方法是“合理划分国土空间规划基本分区，确定全域国土空间功能导向和主要用途方向，制定用途准入原则和相关控制要求”。《若干意见》明确在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。因此，县市国土空间总体规划需要通过“规划分区”在详细规划和专项规划之间建立传导方式。其中总体规划通过“基本分区+约束指标”向详规和专项规划传导，专项规划细化各个基本分区的“约束指标”后纳入总体规划，一并向详细规划传导。

结合《市县国土空间规划基本分区与用途分类指南》（试行稿），县市国土空间总体规划宜将生态空间、农业空间和城镇空间进一步细分为八类，将三区三线细化为八区三线（见图5）。如城镇空间细分为集中建设区、有条件建设区和特殊用途区；农业空间细分为永久基本农田保护区、永久基本农田储备区、农业农村发展区；生态空间细分为生态红线保护区、一般生态保护区。其中城镇集中建设区可进一步按城市功能细化分区，对空间布局进行约束管控；农业农村发展区则通过村庄详细规划，进一步划定村庄建设用地边界、一般农业区、林业发展区等。在基本分区的细化过程中，县市可根据实际情况增加功能分区，比如自然保留区、矿产与能源发展区等特定功能区，但始终要把握生态保护红线、永久基本农田控制线的面积只增不减。

3“要素配置”优化全域空间格局

构建全域空间格局的第二环节是“要素配置”，包括自然资源要素的保护利用，空间支撑要素的优化配置（见图2）。通过国土综合整治、生态修复等实施措施，最终形成“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续的国土空间格局。”在构建全域空间格局的过程中，引入城市设计才能真正塑造高品质的国土空间。

3.1 自然资源要素的保护利用

三大基本格局中的“生态格局”构建，与自然资源要素的保护利用密不可分。首先，要将“山水林田湖草”等要素视为生命共同体，按照完整性、稳定性的原则构建全域生态空间格局；其次，统筹各类资源要素总量、结构与布局，合理确定各类自然资源的保护要求、利用上线及开发格局。资源要素的保护利用还要确定优先顺序，要以优先满足生态用途、保障农业用途尤其是耕地资源、提升国土景观风貌、协调基础设施用途等为顺序，统筹优化调整国土空间用途。

县市国土空间总体规划不仅要在数量上确定资源要素的配置，还需要在空间上明确各类要素的边界。如水资源保护利用需要落实地表水源保护区、地下水源涵养区，划定河湖边界线等；林草资源需要划定天然林、公益林等基本林地集中保护区，划定草原边界等。自然资源的保护利用离不开相关部门的协作，需要将各部门“垂直型”专项规划[5]统筹纳入空间规划体系。

就县级空间单元来看，自然资源保护利用的核心是“节约”使用。不仅要节约利用水资源、土地资源、能源矿产等，对本地区稀缺性资源和具有战略意义的资源更需要加以严格的保护。县市国土空间总体规划对自然资源的保护利用，要通过重点工程项目、国土整治和生态修复类项目在空间上落实（见图6）。

3.2 空间支撑要素系统的构建

全域空间格局离不开支撑系统的构建。一般来讲，空间支撑要素包括交通体系、市政设施、公共服务设施，以及历史文化要素等。空间支撑要素既是全域空间格局的组成部分，也独立形成专项体系，并传导至相关专项规划和详细规划，如综合交通体系、市政基础设施体系、公共服务网络体系、历史文化保护体系等（见图6）。

在县域空间构建完善的综合交通体系，首先要强化综合交通与空间资源、土地使用的协同布局，明确区域交通网络和枢纽布局，确定公路、铁路等重要交通走廊的布局；其次，城市交通应鼓励绿色交通的发展模式，公交优先，注重慢行系统的构建，静态交通的布局，谋划应对未来交通方式的转变对交通空间需求的变化；第三，重视城乡交通一体化的研究，提出乡村交通发展的目标和模式，城乡交通的衔接方式等。

縣市国土空间总体规划要合理确定各类重大基础设施的建设标准、规模和布局；安排生活垃圾、固体废弃物和特殊垃圾处理场站布局要求，提出其他邻避设施的用地控制要求；统筹各类重要市政基础设施及主要线网廊道的布局和控制要求。同时以建设安全韧性城市为目标，将各类灾害高易发区作为规划和用途管制的特殊地区予以控制，形成国土空间安全格局。

在城镇空间内的公共服务设施要素配置中，要体现均等化和多样化。以社区生活圈为基础，因地制宜增加公共活动空间和配置服务设施，并确保各类设施的配置能够实施落地；在均等化的基础上，还应根据不同服务人群的需求构建多样化的服务体系。在乡村地区的公共服务配置应具有一定的弹性，从村民使用者角度出发，结合村庄规划宜采用“集中+分散”相结合的模式。

在县市国土空间总体规划编制中，首先要延续上一级的历史文化保护体系框架下，保护县域空间内的历史文化名镇、名村、文物古迹和非物质文化遗产等，划定各类保护控制线，传承和延续山水形胜、传统格局和历史风貌。其次应有条件的提出县域历史文化保护体系，统筹历史文化风貌空间、现代文化风貌空间，以及山水景观风貌空间，构建魅力空间体系。

3.3 国土综合整治与生态修复

国土综合整治和生态修复都是国土空间规划实施环节。国土综合整治针对的是生态、农业和城镇空间，目的是使构建的生态格局、农业格局、城乡发展格局得到优化和实现。通过整治使原来失序的空间格局变得有序，使原来低效能的格局得到功能提升、品质提高。而生态修复是对受损的生态系统（如功能退化、结构不良等）进行整体性修复，具体措施包括对生态要素的修复。因此，从广义角度讲，生态修复属于国土综合整治的范畴（见图7）。

在县市国土空间总体规划中，将国土综合整治和生态修复并列是为了突出生态文明建设的重要性。县域空间的国土综合整治重点是两个方面，即乡村土地综合整治和城镇低效用地再开发；生态修复则包括矿山生态修复、水体湿地生态修复、林地生态修复等。针对县市国土空间开发利用的安全、效率、品质和生态环境等主要问题，统筹确定国土综合整治和生态修复的目标任务、重点区域、项目布局等。

其中，城鎮低效用地再开发应分区施策、分期推进。老城区重点实施有机更新，新城重点实施增存挂钩政策，近期主要通过重大项目和基础设施投入，带动周边低效用地的更新改造。乡村土地综合整治首先要以农村人居环境整治为抓手，破解耕地保护碎片化、村庄用地无序化等问题；其次是推进乡村地区“田村水林路”综合整治，强化农业用地的景观和生态功能，打造乡村地区复合生态系统。

3.4 城市设计塑造高品质空间

国土空间规划应塑造高品质的国土空间，需要把城市设计作为技术方法，贯穿到国土空间“三类”规划中去，加强空间形态和空间政策研究，提升生态空间、农业空间和城镇空间的整体品质。《若干意见》指明了“城市设计”是提高国土空间规划编制科学性的技术手段。因此，在编制县市国土空间总体规划的阶段，有必要增加总体城市设计研究；在详细规划阶段，需要通过街区、地段层级的城市设计，用“设计控制”的方法进一步塑造高品质的空间形态。

在构建全域空间格局阶段，基于城市山水林田湖草特色资源、历史文化基因，通过总体城市设计梳理可以明确城市风貌特色定位，构建符合自然山水特征的城市总体形态，使城镇开发边界划定更具科学性；基于开发边界内城市结构和功能布局的优化，明确城镇空间与生态空间、农业空间的蓝绿网络、景观框架和公共空间体系；通过城镇重点地区的空间特征识别，运用城市设计的方法确定风貌、高度、视廊、天际轮廓线等控制要求（见图8）。

4县市国土空间规划理念的转变

4.1由区域竞争转向区域协同

区域协调发展是新时代国家重大战略之一，也是国土空间规划编制的重要内容。县级空间单元需要“坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局”，这就需要转变区域认识，即从原先的积极参与区域竞争转向融入区域协同发展。

县市国土空间总体规划首先要落实省及所属地级市的区域协调要求，围绕基础设施互联互通、生态环境共治共保、城镇产业空间布局、公共服务设施均衡配置等统筹布局。其次是需要正确认识本地区人口变化的趋势、水资源的承载力等约束性条件，正确处理政府和市场关系，避免进一步无序开发与恶性竞争。第三，县级空间单元更要关注内部空间的协同发展，重点对县城（城关镇）、外围产业园、各乡镇的产业定位、发展规模进行全面梳理，确定淘汰、保留或转型方式等。

4.2由生态欠账转向生态优先

国土空间规划在2015年9月的《中共中央 国务院关于生态文明体制改革总体方案》中作为一项重要的制度建设内容予以明确，本次《若干意见》进一步指出国土空间规划“是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措”。可见，生态文明建设是国土空间规划的基本前提，生态文明建设优先是国土空间规划体系构建的核心价值观[6]。

当前，持续恶化的生态资源环境难以支撑社会经济的持续发展，“绿水青山就是金山银山”的理念已经取得广泛共识。县市国土空间总体规划重点工作是落实生态保护红线，合理划定生态空间，构建区域一体的生态格局，从生态系统的整体性、多样性、系统性角度进行保护和修复。一方面要做到新的开发建设不破坏已有的生态环境资源，另一方面通过国土整治和生态修复等工程，恢复并提升生态环境质量，解决以往因过度追求发展而形成的生态欠账问题，推动人与自然的和谐发展。

4.3由增量扩张转向存量盘活

2019年8月26日中财委第五次会议强调“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”。《2019年新型城镇化建设重点任务》也强调“大城市要进一步开放，中小城市发展要分类施策”。提出“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”。2019年7月16日出台的《节约集约利用土地规定》也明确要“加大城镇建设使用存量用地的比例”。

可以预见，本次县市国土空间总体规划在划定城镇开发边界时，增量空间将变得非常有限，未来建设用地会以存量为主，通过“增存挂钩”机制盘活“批而未供”的土地和闲置土地、低效工矿用地等。因此，县市国土空间总体规划编制需要综合运用城市更新技术方法，研究制定盘活存量用地的规模、时序、重点区域和配套政策。而存量用地受市场因素影响显著，宜对重要的更新地区提出“混合用途”和“规划留白”等灵活性措施。

4.4由城乡统筹转向城乡融合

新版修订的《土地管理法》第六十三条“允许集体经营性建设用地在符合规划、……，通过出让、出租等方式交由集體经济组织以外的单位或者个人直接使用”。这一条文的修订是土地管理制度方面的重大突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展在制度上迈出了坚实的一步。国土空间规划中的城乡关系正式由二元体制下的“城乡统筹”转向一体化发展下“城乡融合”，集体经营性建设用地入市政策为乡村产业的发展，盘活农村存量建设用地，促进乡村振兴提供了巨大的动力。

县级中小城市的建设用地指标控制将会越来越严格，但农村土地制度的突破将使乡村地区的存量建设用地释放巨大的资源潜力，在“城—镇—村”的城乡发展格局中起到越来越大的作用。村庄规划是乡村地区的详细规划，是乡村地区开发建设的依据。县市国土空间总体规划必须把城乡融合作为重要的规划原则，特别是对城乡一二三产业的融合发展要做全面的研究，为编制“多规合一”的实用性村庄规划作指引。

5结语

县市国土空间总体规划位于“五级”空间规划体系的实施层，县域空间也是“三类”国土空间规划编制的集中地。县级空间单元的国土空间规划编制对于实现新时代高质量发展、创造高品质生活空间、提高现代化治理水平具有重大意义。本文对县市国土空间总体规划编制技术思路探索，是基于对现有政策的理解和城乡规划实践的思考，希望能对编制县级单元的国土空间规划能提供一定的借鉴。由于我国县级空间单元特征多样，所处的发展阶段也各有不同，在具体规划编制工作中，仍需结合地方实际进一步积累和探索。

参考文献：

[1] 周其仁.城乡中国（修订版）[M].北京：中信出版社，2017： 154-155.

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[4] 林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建——兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018，42（5）：9-17.

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