制度政策导向下国土空间规划编制方法探讨

牛俊蜻 雷会霞 谢永尊

摘要：国土空间规划是新时期我国空间治理改革的重要举措，具有突出的制度政策导向属性，其规划编制应紧密结合政策导向，切实体现生态文明建设、国土用途管控、规划有效传导、信息科学治理等要求。本文通过分析我国国土空间规划相关制度政策的背景和动态，从政策导向着手，探讨国土空间规划的规划内容深度、管控传导弹性、技术方法科学性等关键问题。研究认为，国土空间规划的内容深度调控应加强对红线空间的管控，专项要素引导应达到大纲深度；空间管控传导中，应增加城市功能区层面到用途区一级的规划管控，以保障有效传导；规划编制技术方法应突出对大数据及地理信息技术的应用，以增强规划编制的科学性。

关键词：国土空间规划；政策导向；规划编制方法

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.003 中图分类号：TU981

文章编号：1009-1483（2019）11-0011-06 文献标识码：A

Thinking on the Territorial Spatial Planning under the Policy Orientation

NIU Junqing， LEI Huixia， XIE Yongzun

[Abstract] Territorial spatial planning is an important measure of space governance reform in China in the new era. It has prominent institutional and policy-oriented attributes， which should reflect the requirements of ecological civilization construction， land use control， effective transmission of planning and informational scientific governance. Based on the analysis of the background and dynamics of the relevant systems and policies of territorial spatial planning in China， this paper discusses the issues of territorial spatial planning， such as the depth of planning content， the elasticity of use-controlled conduction and the rationality of compilation methods. The study draws the following conclusions： the content depth of territorial spatial planning should emphasize the control of strictly protected space， the planning of the other special elements should reach the outline depth； in order to ensure effective transmission， it is necessary to increase the use zoning at the urban level in the space control conduction； the planning compilation method should strengthen the application of big data and geographic information technology in order to enhance its rationality.

[Keywords] territorial spatial planning； policy orientation； planning method

引言

空間规划作为我国开展空间治理的重要手段和平台，在国家改革工作全局中占据着举足轻重的战略地位。多年来，我国存在主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等多个类型空间规划，政出多门、多规矛盾等问题导致的规划落地性差、协调难度大等问题十分突出。开展空间体系改革，构建统一的国土空间规划体系，成为我国空间治理改革面临的首要问题。

2018年自然资源部的成立，标志着从政府机构改革层面正式拉开了我国国土空间规划改革的序幕。目前国土空间规划改革的相关制度政策方案正在逐步形成和制定之中。期间国内相关专家进行了大量的先期研究，主要涉及空间规划体系构建的探索思考[1]、城镇开发边界划定方法研究[2]、新技术应用研究[3]等领域，其中基于制度政策领域开展国土空间规划研究的相对较少。由于国土空间规划在我国具有特殊的政府治理导向，国土空间规划的编制与宏观制度政策息息相关，故本文从我国空间规划制度政策改革角度着手，通过梳理和研究政策背景和制度动态，探索我国国土空间规划编制的内容导向、传导路径和技术方法等关键问题。

1 我国统一空间规划改革的政策背景与动态

1.1 我国国土空间规划提出的背景渊源

我国构建统一的国土空间规划是基于两方面初衷所提出，一是为应对多年来持续存在的多规矛盾问题，二是为响应生态文明建设带来的国土全要素管控问题。

我国现行的空间规划包括住建部门主导的城乡规划、国土部门主导的土地利用规划和发改委主导的主体功能区规划三大空间规划类型。但三大规划之间冲突矛盾较多，其中土地利用总体规划和城市总体规划之间关于建设用地指标的冲突矛盾尤为突出[4]，进而衍生了大量实操层面问题和规划调整问题，不仅削弱了规划的权威性，对城乡建设亦造成一定消极影响[5]（见表1）。唯有构建统一的国土空间规划，方能从根本上解决当前政出多门带来的多规矛盾问题。

此外，随着生态文明战略逐步上升为国家战略，因生态要素保护带来的国土全要素管控诉求日益强烈。2015年国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，在强调对山水田林湖草的生态保护的同时，明确提出构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，编制统一的空间规划[6]。至此，我国统一空间规划体系的改革试点工作拉开序幕，期间海南、宁夏开展了省级空间规划改革试点[7]，上海、北京等地开展了总规改革试点[8]，直至2018年自然资源部正式组建成立，我国统一空间规划的行政机构改革尘埃落定。2019年国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划[9]。同年5月，自然资源部发布通知，全面开展各级国土空间规划编制工作，不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等[10]。这标志着我国国土空间规划治理正式开启（见表2）。

1.2 当前国土空间规划制度的建设动态

经过一系列的政策出台，目前国土空间规划体系已明确为“五级三类”，即分为国家—省—市—县—乡镇五个层级，包括总体规划、详细规划、专项规划三种类型（见图1）。在整个国土空间规划体系建设中，法律法规体系及技术标准体系的建设是支撑国土空间规划改革顺利开展的重要保障。其中，法理体系涉及到《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《城市总体规划编制审批管理办法》《土地利用总体规划编制审查办法》等多项法律法规的较大调整。2019年7月全国人大公示的《中华人民共和国土地管理法、城市房地产管理法（修正案草案）》，已进行相应的调整修订，“国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”。同时，自然资源部正在研究起草《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》[11]。整个立法及法律法规调整后，我国的空间治理法理体系将最终形成。技术标准体系调整方面，涉及到《城市规划编制办法》及实施细则、各级《土地利用总体规划编制规程》、各类土地分类标准等多个技术标准的重新梳理和重大变动。其中，国土空间规划用地现状分类标准已确定以2017年公布的《土地现状分类标准》（GB/T 2010—2017）为准。其他相关技术标准已形成一定初步成果，目前《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》《国土空间规划分区与用途分类指南（试行）》《城镇开发边界划定指南（试行）》《国土空间规划实施评估技术指南（试行）》等已相继进入意见征询阶段。各类技术标准确定后，我国国土空间规划编制将形成一套新的技术路线和方法指南。

2 制度政策导向下国土空间规划编制问题的思考

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中反映出三方面重要信息：一是全要素治理，二是有效传导，三是科学规划。笔者围绕这三点导向，分别就国土空间规划的规划内容、传导机制和规划方法三方面进行探讨。

2.1 全要素治理之下规划内容的深度问题

全要素治理，即在城镇要素、农业要素的基础上，增加并强调突出生态要素。国土空间全要素管控治理，是响应生态文明战略，弥补现行空间规划对非建设用地的管制不足，以及海域空间的治理空白的客观诉求[12]。全要素治理的提出，要求国土空间规划的内容在包含现行空间规划核心要点的基础上，加强对生态类要素、海域空间、矿产空间等其他非城镇建设空间的规划管控。

面对如此庞杂的规划对象，如何避免由于内容大而全所导致的规划时效性差、规划重点不突出等问题，笔者认为规划的深度是解决该问题的关键所在，即通过编制深度的调控实现抓大放小、轻重合宜。笔者从以下两方面提出规划深度的调控建议：一是守住保护底线，即对保护类国土空间要素，应提出保护管控的空间红线和准入要求，同时应按照大纲深度提出保护治理的任务要求，具體细化的保护治理方案由相应的专项规划完成。该部分规划内容深度应至少包括生态保护红线、基本农田保护红线、历史文化遗迹保护红线、海洋强制保护红线等保护类管控底线，同时应明确山水田林湖草生态修复的任务目标和总体安排、农田优化和土地整治的任务要求和整治重点、历史文化遗存的保护要求；二是管控利用开发，即对利用类国土空间要素，应明确开发利用的规模结构、用途分区和管制要求，同时应按照大纲深度提出各类配套要素的建设要求，具体的用地布局细化由详细规划完成，具体的各类要素建设方案由相应的专项规划完成。该部分规划内容深度应能够明确建设用地的空间布局方案和用途管制要求，明确产业开发布局方案（包括矿产、工业、旅游、创新产业等），提出存量建设用地集约节约利用要求（包括城市更新、地下空间利用、乡村用地优化等），以及公共服务设施、交通设施体系、市政基础设施、国土风貌设计等配套要素的总体规划要求（见图2）。

2.2 有效传导之下管控方式的弹性问题

有效传导，即针对现行规划的传导失效问题，强调从不同层级、纵横维度搭建有效的传导机制。目前我国已形成了从国土空间规划向详细规划和专项规划纵横两个层面的传导体系[13]（见图3）。其中，横向传导通过规划内容的深度控制得以实现（上文已做分析），此处重点讨论纵向维度的用地管控传导问题。

我国现行空间规划因用地布局过细导致与控制性详细规划传导失效问题较为突出[14]，为应对这一问题，国土空间规划基本确定了由功能引导到地块管控的纵向用途传导机制，即在国土空间规划层面仅划分国土功能区，其中城镇功能区内的具体用地布局在详细规划层面开展。笔者认为当前已出台的国土空间功能区划的试行政策更侧重全域层面，管控尺度过于宽泛，突出了对控制保护类要素的红线管控，但对于国土空间中开发利用部分，尤其是城镇建设空间开发引导方面涉及较少，容易导致空间规划矛盾下移、总体层面管制架空等问题。

因此，笔者建议市县层级的国土空间规划应在全域大的功能区划基础上，就城镇功能区细化至用途区划分，各用途区明确对应可准入的用地类型和比例，控制性详细规划对接国土空间规划层面的用途区，对其进行地块的细化布局和建设开发管控。其中，全域层面的功能区划应在生态、海域、农业、城镇、矿产、历史文化遗迹六大基础功能区的基础上，通过生态保护红线、基本农田保护红线、海洋核心保护区红线、历史文化遗迹保护核心控制红线、城镇开发边界等控制线的划定，对基础功能区进行层级划分，如生态空间划分为核心生态保护区、外围生态修复区等。城镇功能区作为国土空间开发利用的核心片区，其用途区划一是要规避直接细化至地块所导致的弹性缺乏问题，二是要考虑到城市发展中的混合用途客观需求问题，三是要规避管控过泛所导致的传导虚空问题。笔者认为城市功能区用途区的划分可在居住、商业、工业三大基本用途的基础上，增加商住融合区、工贸混合区、综合产业区、混合发展区等混合用途类型，同时结合城市发展特征，增加创新发展区、公共游憩区、中央活力区、文旅展示区等特殊用途区。各用途区明确准入的用地类型、兼容的用地类型，明确主导用途与配套用途、兼容用途之间的比例关系，从而切实形成对下一级规划的有效管控要求，同时保障传导中的弹性空间（见图4）。

2.3 科学规划之下编制方法的理性问题

科学规划，即强调借助新技术、信息平台开展规划编制，强化规划编制方法的合理性。受传统规划方法的限制，既有三大规划中不同程度存在主观规划的问题，导致规划落地实施性较差。此次规划改革强调要充分运用大数据分析、地理信息等新技术开展规划编制，并开展双评价作为前期分析依据，在规划成果中提交数据库及信息平台。笔者认为国土空间规划编制方法的转变主要体现在以下三方面。

2.3.1双评价和双评估成为必要的前期分析基础

开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价，作为国土空间规划的重要前期专题，是划定三区三线和功能区的重要依据[15]。此外，由于国土空间规划具有“多规合一”的重要属性，因此在规划编制前需要开展对两规的差异性图斑进行筛选分析，这是确保规划顺利实施的重要前提。

2.3.2大数据、地理信息技术成为规划分析的重要方法手段

一方面，大数据分析为国土空间规划的人口变迁变动、区域联系强度、社会经济辐射度、交通拥堵、设施使用效率、商业活跃强度等方面分析研究提供了强有力的支撑，使得国土空间规划的相关需求、变动、趋势分析更为科学理性。另一方面，GIS分析技术为国土空间规划的空间引力分析、公共服务半径分析、交通通达性分析、坡度分析、水文分析、流域分割等问题研究提供更为科学化、信息化、可视化的分析工具，大大提升了规划表达的准确性和分析的合理性。

2.3.3 GIS平台成为规划编制、管理的基础平台

传统的城乡规划以CAD为成果提交平台，土地利用规划以MapGIS为成果管理平台，规划改革后国土空间规划全部统一为GIS平台开展，并通过国土空间基础信息平台和实施监督信息平台实现规划管理。国土空间规划信息平台不仅集成了国土空间现状数据、规划数据、管理数据、社会经济数据、实施监测评估指标体系数据，实现了现状、规划、审批、监督、预警“一张图”，同時集成了预测预警、模拟推演、决策支持等智能化服务支撑，变革了传统空间规划的管理模式和手段。

3 结论与讨论

国土空间规划改革的序幕已然开启，随着标准技术体系的建设和国土空间规划立法的推进，我国空间治理方式正在发生着巨大变革。新信息技术的应用及规划管理方法的改变，将扭转既往规划的固有技术路线，也将深深影响我国空间研究领域的诸多方面。本文从国家政策制度角度切入，梳理了我国国土空间规划体系及相关技术、立法建设动态，基于此，探讨了在纵横有序的规划传导体系中，国土空间规划的编制内容深度要求、管控弹性策略和方法优化建议。国土空间规划具有突出的政策导向属性，其规划编制应紧密结合政策导向，切实体现生态文明建设、国土用途管控、规划有效传导、信息科学治理等要求。随着各级国土空间规划编制工作的快速展开，其中的控制线划定、用途管制传导、信息平台建设等具体问题将得到学界更多专家的进一步深入研究。

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