开放政府数据的政策扩散路径及内在机理研究

姜思佳

摘要：作为中国地方政府的一项政策创新，开放政府数据运动正在全国范围内发展起来。本文以政策扩散理论为视角，对国内46个地方政府开放数据平台进行分析，探讨开放政府数据的政策扩散路径及内在机理。研究发现，地方政府开放数据扩散时间上处于s型扩散的快速扩散期，空间上呈现区域扩散和邻近效应，路径上层级效应显著，动力上内外因素综合作用。

关键词：开放政府;开放数据;政策扩散;扩散路径;内在机理

中图分类号：D63

文献标志码：A

文章编号：1002-2589（2019）02-0059-03

开放数据是指任何人都可以自由访问和重新发布的数据，不受版权、专利或其他机制的约束。政府机构作为社会管理者，拥有整个社会80%以上的数据。并且这些数据具有数量大、质量高且国民已付费等特点，将其最大限度地开放给社会进行开发利用，将有利于提升政府治理能力，激发社会创新活力。

自2009年美国开通首个政府数据开放平台以来，英国、法国、加拿大、日本、韩国等也纷纷开通各自的政府数据开放平台。我国目前还没有建立全国统一的开放政府数据平台，2015年9月国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，明确指出2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。但地方政府已先行一步进行了探索，截至2018年上半年，我国已陆续上线40多个符合政府数据开放基本特征的地级市及以上平台。作为地方政府的一项重要政策创新，开放政府数据在全国范围内的扩散过程可视为典型的政策扩散。以往的研究大多基于微观视角研究相关概念、实施现状、问题对策等，然而缺少从宏观角度出发，探讨开放政府数据在不同地区、不同经济条件和不同社会背景的地方政府间扩散的路径和内在机理。因此，本文以政策扩散理论为视角，基于多个层级地方政府开放数据平台，考察政策扩散的时间和空间机理。这对于优化地方政府开放数据的路径，促进开放政府数据在全国范围内进一步扩散，具有一定的现实意义和参考价值。

一、政策扩散理论

（一）基本概念

政策扩散理论已成为研究公共政策变迁的重要理论之一。政策扩散是政策创新扩散的简称，“创新”是指“不管一个项目或政策有多老或有多少其他政府已采纳，只要对采纳它的政府而言是新的，那就是创新”。政策创新扩散就是指政府采纳了一项自身未曾使用过但其他政府可能已经使用过的政策措施，具体体现为某项政策在一定时空范围内的政府间传播扩散的过程。

（二）路径模式

政策创新扩散的路径模式是指政策创新扩散在时间维度、空间维度以及组织层级维度上呈现出来的特定模式。时间维度上，呈现出“S型”扩散路径，扩散活动通常会经历缓慢扩散期、快速扩散期和扩散平稳期三个基本阶段。一般而言，起初参与数较少，扩散速度缓慢，随着时间推移，参与人数会越来越多，扩散速度呈迅速上升趋势，在接近于最高饱和点时扩散速度会放缓。空间维度上，扩散的最显著特征表现为“邻近效应”。地理接壤或邻边的政府之间，接触和交往的机会更多，相互学习并效仿创新的机会和渠道更多、意愿也更强。组织层级维度上，包括自上而下和自下而上两种扩散路径。自下而上的扩散路径是指上级政府对下级政府的激励、诱导或强制促使下级政府采纳政策创新。自下而上的扩散路径是指上级政府吸纳下级政府的成功经验。而在中国的政策扩散实践中，“试点”可以说是最为典型和普遍的一种扩散形式，它不同于以上两种扩散路径，“试点”把局部性政策方案进行逐步推广，使其扩散到更大乃至全国范围内。

（三）动力机制

西方学界从内部和外部视角对政策创新扩散的影响因素进行解释，相应形成了内部决定模型与区域扩散模型。内部决策模型强调政府辖区范围内的客观条件，包括政治制度、经济水平、社会文化等内部因素;外部影响模型更加强调临近政府的政策采纳情况对政策扩散的影响。政策扩散的动力机制包括学习、竞争、模仿、强制等。

二、地方政府开放数据政策的扩散路径分析

截至2018年上半年，共有46家地级市及以上地方政府开放了数据开放平台。本文以这46个开放政府数据平台作为研究对象。

（一）时间扩散

以地方政府开放数据平台时间为横轴，以当年各政府平台数积累量为纵轴，制作出散点图，考察开放政府数据在省级、副省级、地市级三级政府间的时间扩散趋势，如图1扩散曲线所示。可以明显看出，随着时间推移，起初参与数较少，扩散速度缓慢，随后参与数呈迅速上升趋势，扩散速度越来越快。省级和副省级扩散累计曲线由于本身的数据量少，呈缓慢上升趋势。由此，可以将地方政府开放数据政策扩散过程分为以下几个阶段。

第一阶段，萌芽发展期（2012-2015年上半年）。2012年上海成为中国大陆地区首个开通了政府数据开放平台的地方政府，但这种创新形式起初并未引起广泛关注。总体而言，建立开放政府数据平台还没有在全国地方政府层面达成共识，这一时期开放政府数据还处于“实践先行”的萌芽发展阶段，政策依据尚不充分，缺乏对其整体性、综合性的政策规划。

第二阶段，缓慢扩散期（2015年下半年-2017年下半年）。2015年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，对开放政府数据做出了全面部署。在这一政策利好的刺激下，省级、市级层面都陆续开展了开放政府数据平台建设。各地平台增长速度小幅提升，2015年下半年新上线了5个平台，2016年又增加了8个平台，2017年增加了7个平台。

第三阶段，快速扩散期（2018年——）。2018年是我国开放政府数据的关键一年。《促进大数据发展行动纲要》明确指出：“到2018年底，将建立一个统一的政府数据开放平台。”许多地方政府都在把握这一政策的有利时期。2018年上半年，21个新的平台已经启动，还有许多地方政府正在积极筹建，如河北省以及江苏省南京市表示在2018年年底建成开放政府数據平台;河北省石家庄市表示要在2020年建立开放政府平台。

（二）空间扩散

整体上看来，目前上线的平台主要分布于华东地区（包括上海、无锡、青岛浙江、山东等共24个）和东南沿海地区（包括广东湛江、东莞、肇庆、佛山等共12个），部分分布于西南部（包括贵州、贵阳共两个）和华中（包括湖北武汉、荆门、长沙、江西共4个），较少分布于东北（哈尔滨）和西北（宁夏）。全国各地政府数据开放平台呈现“群落式”与“绿洲式”两种分布特征。其中，“群落式”以山东省、广东省和长三角地区最为典型。在这些区域中，地方政府“竞相”开放数据，尤其在广东省和山东省内，地级市政府数据开放平台分布较为集中，形成我国最为密集的省级“开放数林”。相比之下，由于周边地区尚未上线政府数据开放平台，北京、哈尔滨、宁夏等地则成为所在区域政府数据开放的“绿洲”。

（三）层级扩散

开放政府数据政策在层级扩散上主要体现出三种扩散模式：一是自上而下的层级扩散模式。2015年浙江省开放政府数据平台上线，2017年浙江宁波平台上线;2016年贵州省平台上线，2017年贵阳上线。二是自下而上的吸纳辐射扩散模式。这一政策扩散路径模式体现为“地方创新斗上级采纳斗推广实行”。下级政府在政策扩散过程中具有主动性、首创性作用。广东、山东很好地体现了这一扩散模式。2014-2015年广东湛江、东莞、肇庆、梅州平台上线，随后2016年广东省平台上线，紧随其后广州、深圳、佛山、江门、阳江、惠州、中山先后上线;2015年山东青岛上线，2018年山东省与省内其他各地市同时上线了政府数据开放平台。三是同一层级的区域或部门间扩散模式。江苏省的无锡、扬州、苏州地理位置相邻，社会经济发展水平相近，它们之间的竞争学习关系推动了政策的扩散。

三、地方政府开放数据政策扩散的内在机理分析

（一）时间上处于S型扩散的快速扩散期

通过前文分析可知，各级地方政府特别是地市级政府开放数据政策都存在扩散效应，由早期的扩散速度缓慢，到扩散速度越来越快。整体来看，由于我国开放政府数据时间尚短，地方政府层面的开放数据政策扩散尚处于S型曲线的第二阶段，即快速扩散期。并且从扩散地区占未扩散地区的比例来看，政策扩散还具有很大的发展空间。这一趋势与中央的政策调整密切相关，2015年《促进大数据发展行动纲要》中明确表示2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。随着国家层面的开放政府数据平台建立，在未来一段时间内，我国地方政府开放数据平台的建立将继续保持在S型扩散的第二阶段，至于何时达到饱和状态，进入S型扩散的最后一个阶段——扩散平稳期，还需进一步观察。

（二）空间上呈现区域扩散和邻近效应

目前上线的开放政府数据平台主要分布在东南部沿海地区，部分分布在西南与华中地区。尤其在广东省和山东省内最为典型，地方政府“竞相”开放数据，形成我国最为密集的省级“开放数林”。政策扩散的邻近效应不仅体现在地理接壤或邻边的政府之间，随着信息技術的不断发展，地理意义上的距离延伸为经济、社会、政治、文化等，地方政府在选取学习对象时通常选择相似度较高的地区而不只是地理位置邻近的地区。如上海开放政府数据平台上线后，北京立即跟上;广州平台上线后，深圳也立即跟上。而上海周边的无锡、扬州、苏州也先后上线。然而，目前这种扩散效应并不明显，未出现强烈的广泛扩散趋势，更广泛的扩散往往需要借助上一级政府的推动。

（三）路径上以自下而上的吸纳辐射扩散模式为主

政策扩散理论认为，政策扩散存在自上而下和自下而上两种路径。而在中国还存在一种“地方创新-上级采纳-推广实行”的扩散路径。根据前文分析，广东省内的政策扩散最先从湛江、东莞、肇庆等地区政府开始，然后为广东省政府吸纳，后又推广到广州、深圳、佛山等地;山东省内的政策扩散最先从青岛开始，然后为山东省政府吸纳，后又推广到省内其他所有地区，2018年山东省与省内其他各地市同时上线了政府数据开放平台。这两省地市级政府通过这种扩散模式扩散的累积量（28个）占到总扩散量（31个）的90%以上。因此，目前来说扩散路径上是以自下而上的吸纳辐射扩散模式为主的。

（四）动力上内外因素综合作用

开放政府数据政策扩散，是地方政府内外因素综合作用的结果。上海和北京作为政策创新先行者，是因为两地经济发展、民主化进程和信息技术水平处于全国领先地位，且当地领导人具有较强的创新意识，具备创新的内在基础;贵州贵阳作为开放政府数据发展的后来居上者，受到了其发展大数据政策的政策利好环境影响;广州、深圳、佛山以及山东滨州、德州、东营等明显受到上级政府的影响;无锡、扬州、苏州等应该有受到邻近的上海的影响。

（责任编辑：宋佳）