做好三篇“文章” 实现三级“跨越”

陈吉伟

派出所是公安工作的根基，在公安工作全局中的地位和作用无可替代。公安工作要改革、发展，公安机关职能作用要更好地发挥，都离不开派出所工作的转型升级。那么，如何才能适应新时代公安机关改革发展和职责任务的要求，实现派出所工作的转型升级？近年来，浙江省宁波市公安局开展了深入系统的探索和实践，走出了一条独具特色的派出所工作转型升级之路。

自2013年以来，宁波市公安机关深入调研、积极筹划、周密部署、持续推动、循序渐进，用五年多的时间，分三个阶段，全力做好派出所“松绑减负”“社会共治”“智能警务”三篇“文章”，完成了派出所工作的三次“跨越”，基本实现了派出所工作转型升级的目标。

让我们来看一看宁波公安机关这三篇“文章”是怎么做的。

“构思”阶段：从摸清派出所建设存在的主要问题着手

为了“构思”好派出所工作转型升级这一系列大“文章”，宁波公安机关首先对派出所建设中存在的主要问题进行了全方位的摸底调查。经过半年时间的深入调查，归纳总结出了当时派出所建设中存在的五个主要问题：

（一）上级机关对派出所提要求、压担子过多，关注关心不够

调查发现，一些区县多年未召开过专门的派出所工作会议，未出台过有关派出所工作的专门文件;给派出所分解多警种任务、加挂多种机构、延伸多项考核的现象普遍存在;上级各单位、警种几乎都可以向派出所提出工作要求，仅派出所需要填报的报表就达30余种;优势警力主要囤积在机关，派出所民警年龄结构普遍老化，等等。对此，有人形象地总结：派出所定位是“基层”，实际是“底层”。

（二）派出所职责界限不清，特别是所队边界不清

调查发现，在所队关系中，边界不清、职责不明、资源和责任倒挂已成为机制性弊端，“资源在上，责任在下”是所队关系的现实写照。派出所忙于完成各专业警种下达的很多本该由专业警种自己承担的任务，反过来为完成任务还得常常求助各专业警种;针对派出所的考核评比、明察暗访太多太滥，派出所应接不暇;派出所缺乏自主權，即使清楚辖区治安薄弱环节也无力自主开展整治;专项行动接连不断，导致派出所主业意识模糊，等等。以至于一些所长认为，派出所工作无需谋划、无需统筹，习惯于被各项任务推着走。因为他们觉得谋划了、统筹了也没有用，计划赶不上变化。

（三）打处指标年年加码，导致一些派出所形成错误的“发展观”

调查发现，按人头分配指标、每年递增是普遍现象。即使辖区没有某种类型犯罪活动仍然下达该类型打处任务、下达超出派出所能力水平的指标的情况也在一定范围内存在。这导致派出所形成三种不同的“发展观”：有的搞“放水养鱼”（养肥了再收网）;有的搞“远洋捕鱼”（跨辖区抓捕）;愿意踏踏实实“张网捉鱼”（自主开展治理）的越来越少。甚至出现了调换指标、买卖指标等情况。结果是种了别人的地、荒了自己的田，指标是完成了，但辖区治安却没有多少改善。

（四）接处警任务过重，非警务警情“联动”处置困难

调查发现，求助类警情量大面广，一些联动成员单位“联而不动”，派出所“有限的”职责却履行着“无限的”职能，且接警后就退不出，警务资源浪费大;接处警环境不确定性增加，绝大多数处警民警遭遇过推搡谩骂，心理压力大;许多派出所值班周期短，日常勤务基本围绕接处警展开，实质上变成了单纯的“接处警勤务”。

（五）权益保障落实困难，民警缺乏归属感、荣誉感

调查发现，许多派出所民警常年值班备勤，休息时间难以保证，对家庭亲人无暇照顾，心怀愧疚;派出所民警政治进步困难，许多民警到退休时仅是副主任科员，看着调出的民警政治进步快，心理落差大;派出所民警在执法执勤中，稍有不慎或过错，即遭投诉、通报甚至处分，而受到的辱骂、伤害等委屈往往不了了之。这导致派出所民警普遍缺乏荣誉感、归属感，大多数派出所民警想调离，首选党政机关。

针对调查发现的上述问题，宁波市公安局以治安支队为主体，组织各方面力量开展了派出所转型升级方案设计，确定了分三个阶段连续推进的基本思路，即：从派出所工作的定位和目标出发，依靠传统手段、信息化手段、能力提升手段、群众路线手段等四种手段，重点做好“松绑减负”“社会共治”和“智能警务”三篇文章，促进派出所工作转型升级。

第一篇“文章”：松绑减负——让派出所真正“轻装上阵”

宁波公安机关推进派出所工作转型升级的第一个阶段的核心目标，也就是第一篇“文章”的“主题思想”，就是切实给派出所“松绑减负”，让派出所真正能够“轻装上阵”。为了让“松绑减负”落到实处，市局从制度设计和机制优化两个方面推出了一系列措施。

（一）制度设计：突出派出所优先地位

一是加强统筹领导。宁波市公安局党委连续三年出台加强和改进派出所建设的意见，要求市、县两级公安机关党委每年至少两次专题研究派出所建设，“一把手”亲自抓，班子成员每年到派出所蹲点调研。强调进一步放权、还权、赋权，强化保障、支撑和服务，确保出台的惠及派出所的各项政策措施落实落地。规定原则上不部署涉及派出所的专项行动，确需部署的，明确专项行动的时间、范围、对象和区域，不进行打处战果排名。规定对各类打处指标、松绑减负情况和派出所激励保障措施落实情况实行项目清单管理，坚决清理不符合派出所辖区治安实际和超出派出所侦查办案能力的打处指标。要求配齐建强派出所班子，充分发挥派出所党支部战斗堡垒作用和所领导示范引领作用。规定新提任的县级公安机关领导要有至少2年以上派出所工作经历。要求高度重视派出所队伍能力建设，建立派出所民警业务培训制度，确保每个派出所民警一年至少有一次业务培训机会。规定城区、城镇派出所值班周期不少于4天。

二是理顺所队关系。健全各警种与派出所协作机制，要求刑侦、经侦、网警、禁毒等部门充分发挥专业优势和手段优势，主动承担、为主侦办大案、要案，以及形成突出治安问题的系列性、团伙性案件和需要专业侦查手段侦办的案件，并加强对派出所侦查办案的业务指导和技术支撑。科学合理设定专项行动打处指标，规定对上级下达的任务，由专业警种部门和派出所合理共担，严禁对指标层层加码，严禁对战果进行排名。规定由科信部门统筹派出所信息系统建设和应用，切实解决基础信息重复录入等问题;治安部门履行对派出所工作综合指导职能，定期梳理、研究派出所工作面临的新情况、新问题，指导派出所破解难题。

三是夯实综合保障。一方面，强化了警力保障。派出所实有警力达到上级规定要求，社区民警的比例占派出所总警力的30%以上，警务室辅警按照与社区民警4：1标准配备。另一方面，加强了派出所经费装备保障。2015年以来，派出所公用经费均占各县（市）区公安机关公用经费的72.6%以上，城区公安分局人均突破3.5万元、县（市）公安局人均达到3万元，全面落实了县级以下公安机关一线民警法定节假日每加班1天加发200-300元加班补贴的政策。要求县级公安机关充分利用本级财政投入和转移支付资金，足额保障派出所经费，禁止下达与罚没挂钩的指标和任务。本着急用先配、逐步到位、优化配置、资源共享的原则，优先为派出所配齐配好了110接处警车辆和武器警械、防护器材、通信设备、计算机等装备。建立规范了派出所装备更新机制，注重储备与日常相结合，确保及时补充一线实战单位。优先为派出所一线执勤民警全部配发执法记录仪、通信对讲设备，全市463台接处警车辆全部配备改造3G、4G音频、视频无线传输设备，提高接处警可视化水平。基层派出所和民警个人全部配齐配足防护装备。截至目前，共为基层派出所配发移动警务通1566个，流管通5996个，信息采集设备145套;更新警用车辆19辆，全部用于配置110接处警车辆。确保人、财、物向基层派出所倾斜，全市所有派出所经费实现了全额保障，有力地推动了基层派出所科技信息化建设、侦查装备建设、执法执勤装备建设以及基础设施建设。

四是优化评价激励。一方面，建立了较为科学合理的考评机制。派出所业务绩效考评实行达标制，以控制发案、减少有效接警量、提高群众安全感满意度为基本目标，以不发生有重大影响的大要案（事）件、不形成治安热点乱点、不出现队伍违法违纪为基本底线。在导向上重基础工作，轻打处指标。基础工作考评主要围绕服务现实斗争的贡献度、阵地控制漏洞、要素管控短板和每年确定的治安重点建设项目完成情况设定权重。另一方面，强化了激励机制。积极争取乡镇（街道）党委政府重视，派出所民警经济等待遇上与同级政府干部一视同仁，收入高于公安机关同职级民警的10%以上。在评选优秀公安基层单位和优秀民警时，派出所和派出所民警比例原则上不低于40%和50%;审批个人记功奖励时，派出所占比达到总控制数的30%。对连续在派出所工作满25年以上且工作表现优秀、业绩突出的派出所民警可申报个人记功奖励。每年树立一批抓派出所建设的县级公安机关先进典型和一批示范派出所、示范警务室（站），以典型示范引领派出所建设创新发展。

（二）机制优化：实现派出所负担源头分流

一是建设综合指挥室，打造派出所勤务科学高效运转的“引擎”，提升派出所的勤务运转效率。机制优化的第一步是改革派出所勤务指挥机制。通过物理空间和功能整合，集约合成警务资源，建设派出所综合指挥室，实现指挥调度、情报研判、视频监控、执法管理、社会管理等功能“一体化”运作，做实“5+X”运行模式，明确岗位职责，规范运行机制和操作流程，进一步强化内部集成、指挥长到岗、分析报告质量等关键环节，将综合指挥室打造成派出所指挥调度、勤务运行的管理监督中枢和工作平台。全市60个应建综合指挥室的派出所在规定时间全部完成了建设。

二是实行“相对集中办案模式”，减轻派出所的办案负担。对全市相关刑事案件提请批准逮捕、移送审查起诉等环节实行相对集中办理;县级公安机关单独成立预审大队，负责预审工作。目前余姚、海曙、鄞州等地均已经实现刑事案件集中办理，通过案件办理流程的优化，切实减轻了派出所的办案负担。

三是推进执法“三位一体”建设，在规范执法的同时减轻派出所的执法压力。全面推进执法办案、案件管理、物证管理“三位一体”建设。建设“空间集中、功能齐全、衔接流畅、管理集约”的县级公安机关一体化执法办案中心，完成案件统一受理、案件集中办理、警种合成作战、同步审核监督，承担监督办案、管理办案、辅助办案、支撑办案等职能，实现智能化管理、一站式办案、合成化作战和全要素、全流程、可回溯式的监督管理模式，不断提高执法办案和监督管理的规范化、集约化、智能化水平。

四是推动落实警情分流措施，有效分流非警务类警情，切实减轻派出所的接处警负担。推广110社会应急联动机制建设，争取市政府积极推动联动工作政府目标管理考核捆绑，明确专项分值，市本级每年落实联动专项经费40万元。以各地派出所综合指挥室为依托，把应急联动工作延伸到乡镇、街道，推动应急联动工作向基层延伸，提升网络派单覆盖面，大力推进“天翼”对讲机配备前期工作，有效畅通应急联动指挥渠道。根据2018年前11个月的统计，全市共分流非警务类警情达63.7万余起，其中指挥中心直接处置约55.9万起，联动指令处理约7.9万起。同时，深化社会化移车服务，114移车求助分流147.8万余起，大幅度减少了110警情受理量。

五是全面实行“警调衔接”，在更好地发挥调解作用的同时减轻派出所民警直接承担的调解工作量。近年来，社会矛盾触点增多、燃点降低。宁波市公安局坚持系统治理、综合治理、依法治理和源头治理，积极探索调解难题的“宁波解法”。2013年8月，在浙江省率先推出《关于在全市全面推行“警调对接”机制建设的工作意见》，对公安行政调解和人民调解衔接联动作出制度安排，推动“警调衔接”工作在派出所、警务站和有条件的警务室全面落地。全市168家户籍、边防派出所全部设立了人民调解室;共进驻人民调解员380名，兼职调解员568名;已经建成的39个警务站均设立了调解工作室;436个警务室设立了专门的调解场地，占比63.2%。不断推进“警调衔接”机制社会化，专职调解员派驻、律师轮值、村居干部参与、重点调解协议司法确认的“大调解”工作格局在全市各地落地生根，成为宁波基层社会治理的“拳头产品”。

六是实行所队合署、“三警联动”，实现警力资源的集约使用，为派出所处置急难险重勤务工作提供警力支持。一方面，在象山、奉化等偏遠山区、海岛，派出所和交警中队实行合署办公或一体化勤务运作模式;另一方面，在城区，实行派出所、巡特警、交警“三警联动”。（未完，待续）