辽宁省PPP项目规范发展的对策建议

项英辉 乌立慧 曹传明

〔内容提要〕政府和社会资本合作（PPP）模式在我国基础设施领域的推广应用从2014年秋季开始出现热潮，目前迎来了规范发展的新阶段。在当前国内外经济环境发生变化的情况下，虽然国家对PPP的政策导向出现了一定调整，但规范发展始终是关键词。本文重点就辽宁省PPP项目未来规范发展提出对策建议。

〔关键词〕辽宁    PPP项目    规范发展

最近两年，财政部颁布了多部关于PPP项目规范发展的文件，比如《關于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）以及《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）等。政策文件的接连发布旨在促进PPP项目的规范发展。

一、辽宁省PPP项目基本情况

根据明树数据网站和财政部PPP综合信息平台数据显示，截至2018年11月12日，辽宁省PPP项目人库个数94个，入库金额为1344.2亿元。辽宁省的PPP项目主要涉及市政工程、交通、医疗、政府基础设施及城镇综合开发等行业。在项目所处阶段方面，仅有一小部分进入执行阶段;在回报机制方面，多数是可行性缺口补助项目，使用者付费项目近来有所增加;在行业分布方面，主要集中于市政工程等行业，其他行业的较少，分布不够均衡。

二、辽宁省PPP项目存在的问题

（一）PPP项目发展环境有待提升

根据清华大学PPP研究中心以289个地级及以上城市为研究对象最新推出的“2018年中国城市PPP发展环境指数”的评价结果显示，辽宁省地级市的PPP发展环境水平普遍不高，全省没有一个城市获得AAA或AA的评价结果。

（二）涉及领域范围相对较窄

全国PPP项目主要涉及市政公路、水利机场、能源、文化和旅游等19个行业领域，但辽宁省PPP项目涉及范围相对较窄，特别是文化旅游和社会事业领域项目较少。

（三）PPP项目选取需进一步谨慎

PPP项目虽然类型众多，但归根到底要实现政府、社会资本、使用者、社会的共赢。项目采取PPP模式的前提条件应该是项目可行，脱离项目本身的可行性研究而直接进入PPP模式的设计和实施是存在巨大风险的。

（四）政府财政支出风险不容忽视

辽宁省PPP项目中政府付费类项目占相当的比重，特别是储备库中该比重更高，再加上可行性缺口补助类项目政府的财政支出责任，进一步增加了政府财政压力和可能的财政支出风险。对于重点项目来说，更要进行预估和防范财政支出风险。

（五）全生命周期绩效管理体系亟待构建

PPP项目的回报机制主要有政府付费、可行性缺口补助、使用者付费。—些政府付费类PPP项目在采用“可用性+绩效付费”的“政府付费”之回报机制时，变成了“建设可用性+运维绩效考核”;一些“可行性缺口补助”机制的PPP项目，在政府支付可行性缺口补助之时，也变成“可行性缺口补助建设可用性付费+可行性缺口补助运营维护付费”的方式，由此造成了竣工完成后政府按固定的金额分期支付，提前锁定了政府大部分支出责任。辽宁省一批PPP项目已进入执行阶段，全生命周期的绩效管理体系亟待构建。

（六）PPP项目科技水平有待提升

未来即将进入PPP信息技术和大数据时代。应用人工智能、大数据、建筑信息模型、知识图谱等技术，能有效提升各方的工作效率和工作效果。帮助PPP监管方有效实施监管，帮助PPP执行方有效解决绩效与融资难题，帮助PPP资金方提高金融机构参与度，帮助PPP服务方提升服务能力。辽宁省PPP项目的科技研发和应用水平有待提升。

三、辽宁省PPP项目规范发展的对策建议

（一）扩大PPP项目规模，改善PPP的发展环境

PPP模式是政府在有限的财政支出能力下提高基础设施和公共服务水平的重要途径，同时也为社会资本提供了稳定可持续的投资回报。辽宁省在以有限的财不断提升城镇化发展质量水平的过程中，有必要推出更多的PPP基础设施项目。

清华大学的PPP的发展环境评价框架主要包括四个关键维度：政府能力、财政保障、营商环境、发展需求。当前，辽宁省各城市PPP发展环境普遍排名不高，需要在上述四个方面切实采取有效措施加以改进。

（二）优化PPP项目的行业类型结构

对于PPP项目主要涉及的市政、公路、水利、机场、能源、文化和旅游等19个行业领域，辽宁省PPP项目今后应基于本地实际情况，尽可能实现拓展和全覆盖，特别是要适应国家迈入新时代后经济社会全面发展的迫切需要，重视推广在文化旅游和社会事业等领域的PPP项目。

（三）优化PPP项目的投资回报结构

政府付费、可行性缺口补助、使用者付费是PPP项三种主要的投资回报方式。其中，国家重点鼓励的方式是使用者付费和可行性缺口补助。少量的纯粹公共产品才适合采用政府付费方式，但是该方式会增加政府的财政支出压力，因而不被国家所鼓励。今后，辽宁省PPP项目应进一步增加使用者付费项目和可行性缺口补助项目的占比。有效清理现有的储备库项目，对采用政府付费方式、且项目成本和产品服务质量比起传统投融资模式无明显优势的PPP项目进行清退。新增PPP项目应重点鼓励使用者付费和可行性缺口补助方式。在可行性缺口补助项目中，对缺口补助计算方式和各方的权责尽可能明晰，严格控制其中的政府补助占比，谨防变相增加财政支出风险。

（四）加强PPP项目全生命周期的绩效管理

目前，越来越多的PPP项目进入执行阶段，我国PPP事业进入了亟须规范发展的新时期。项目执行阶段的绩效管理乃至项目全生命周期的绩效管理能否得到科学合理的设计和实施，直接关系到政府对PPP项目实际财政支出水平的高低、社会资本获取的实际收益水平的高低、项目和服务的质量水平的高低以及项目是否可持续。全国PPP项目执行阶段现正面临的绩效评价指标不合理、政府支出责任提前锁定、社会资本的回报水平与其实际运营绩效脱钩、项目“重前期建设、轻后期管理”等问题，也同样是辽宁省PPP项目发展中亟须关注和解决的。今后应将对PPP项目全生命周期的、全方位的绩效评价结果与政府付费水平有机结合。采用“可用性+绩效付费’的政府付费项目，应不折不扣地加以落实，避免演变成“建设可用性+运维绩效考核”。采用“可行性缺口补助”方式的项目， 防止演变成“可行性缺口补助建设可用性付费+可行性缺口补助运营维护付费”。

（五）加强政府与本地高校和科研院所的PPP项目科研合作

辽宁省高校和科研院所众多，有一批长期从事PPP研究的人员。今后可充分发挥本地智库的作用，并进而与PPP领域国内顶尖的学者和机构开展合作，举办更多PPP领域的政府人员培训、项目合作和高水平PPP论坛。合作不应只局限在项目管理、财务、法律咨询等专业领域，在智慧城市和智慧基础设施建筑信息模型、电子商务、重大施工工艺创新等多个技术领域，都有着巨大的合作空间。