PPP视角下地方政府债务风险及对策研究

杨春 聂颖

〔内容提要〕PPP的规范发展是有效缓解地方政府提供公共产品和服务时的资金压力，降低存量债务和抑制新增债务速度的有力手段。地方政府对PPP模式的不规范操作可能会使PPP流于形式，不但不能减轻地方政府的负债压力，反而还可能增加政府的隐性债务风险。政府只有加强顶层设计，健全相关规则，集约化发展PP项目，提高对PPP项目的运营监管水平才能充分发挥PPP模式应有的作用，降低政府债务风险。

〔关键词〕地方政府 PPP模式 债务风险

一、引言

本世纪以来，我国城镇化的进程开始加快。几亿农民进城加大了对城镇公共基础设施的需求。地方政府为了追求GDP的增长速度以及增加公共产品和服务的供给，在财政收入不能满足财政支出的情况下往往通过大量发行债券和在融资平台。上举债来筹款。截至目前，我国地方政府有直接偿还义务和间接偿还义务的债务金额已经高达20多万亿元人民币。

PPP模式的雛形最早出现在上世纪八九十年代，英国保守党领袖“铁娘子”撒切尔首相率先把私人资本引入水、电和交通等公共产品和服务领域来帮助弥补当时政府财政在公共服务和基础设施建设上的严重支出不足。之后，这种模式开始被世界上许多国家普遍效仿。目前，在世界范围内，PPP模式的资本总额已达110多万亿美元。2014年前后，我国多次出台相关政策，学习和借鉴国外已日臻成熟的PPP模式，引导社会资本进入公共产品和服务领域，从政府存量债务得以消化和债务新增部分减少两方面缓解地方政府的债务问题。但是，由于地方政府在PPP模式下的操作不规范，使得PPP模式可能流于形式，不但不能减轻地方政府的负债压力，反而还可能增加政府的债务风险。因此，对PPP模式可能诱发的地方政府债务风险进行研究并提出相关解决方案就显得十分必要了。

二、文献综述

Bel and Fageda（2009）把PPP模式视为从国有化到私有化过度的一种中间模式，政府利用这种模式不但可以保护公众利益，还可以对基础设施长期持有控制权。马恩涛和李鑫（2018）指出，PPP有助于减轻政府对公共服务和基础设施建设方面财政支出不足的压力并可以使社会资本得到充分运用。这种模式可以被政府广泛用于交通、医疗环保、养老、教育、旅游、信息和新能源等多个公共领域。PPP是建立在政府和社会资本共担风险，分享收益的信用基础之上，使基础设施得以改善并促进公共产品和服务的供给。但在PPP模式下，政府不应当对社会资本进行无风险承诺使政府债务风险增加（杨志勇2017）。许安拓和邱通（2016）认为，PPP被地方政府当做一种新渠道来化解存量债务和抑制新增债务规模，但不是所有提供公共产品和服务的领域都适用PPP模式。不加甄别地粗放式推广PPP模式，反而可能会使政府债务加重。吴中兵（2018）从法律角度指出，政府依据PPP协议在未来项目完成后，预算中安排支出的但在目前并未发生的支出不应算作政府债务。政府在PPP模式中，如果完全按照规范进行操作是不会使政府债务增加的（白德全，2018）。

从对PPP模式下地方政府债务风险的文献梳理来看，学者们对PPP给地方政府债务带来风险的研究还处于基础阶段，主要是围绕可不可能带来风险和力求解释带来风险的原因方面。而对在PPP模式下，地方政府债务会面对哪几种风险以及应对措施方面的研究则并不多见。因此，本文把研究的重点放在这里。

三、PPP可能诱发的地方政府债务风险

1.PPP模式是为了引导社会资本进入公共产品和服务领域，从政府存量债务得以消化和债务新增部分减少两方面缓解地方政府的债务风险问题。但是，在实际操作过程中有些地方政府把PPP模式曲解成了借新债加大基础设施投入和拉动地区GDP的手段，无论项目适不适合做PPP，都拿来做成PPP项目。一旦这些不适合PPP的项目在审查或建设中被迫停工或下马，地方政府的债务规模必然会扩大。如有些地方政府并不愿意把投资期限较短，风险较小，投资收益有保证的比较适合做PPP的项目做成PPP模式。相反，政府推出的PPP项目通常都具有周期较长，项目建成后运营和维护成本较高，预期收费困难或因政策约束收费较低不足以回报期初投资的特点。因此，社会资本参与的积极性不高。目前，私人资本参与度只有两成多，近八成的项目都是由国企出资。一旦项目将来失败，财政将被倒逼进行兜底，这相当于变相增加了政府债务。

2.地方政府往往会用明股实债，投资回报保底，分期买断或到期买断等方式吸引社会资本进入PPP项目。一方面这使得PPP可能成了政府债务未来延期支付或分期支付的掩盖手段，政府的存量债务和新增债务并没有实现实质性的减少;另一方面这也使得国有资本和社会资本在项目投资中的收益和风险平衡被打破，即本来应由社会资本来承担的风险转移到了国有资本上，如项目的基本建设风险、经营管理风险和后期维护风险等。如果这些风险变为现实，以收益最大化为目的并不想承担社会责任的社会资本就会果断退出，地方政府债务风险就会因此增加。上述两方面问题无法在PPP模式下政府的资产负债表中体现出来。因此，尽管PPP模式的初衷之一是把政府债务转化为企业债务，使政府存量债务或新增债务减少，但是在实践中地方政府的操作不规范带来的是政府隐性债务增加的风险。

四、PPP模式下政府债务风险的应对措施

为了应对地方政府在PPP模式下对项目操作不规范可能带来的债务风险，可以考虑采用以下几个方面的措施。

1.完善顶层设计，健全相关规则。作为应对地方政府债务风险问题的手段，PPP模式在我国实行才不足几年时间。关于什么是PPP模式，什么不是;哪些项目可以适用PPP模式，哪些项目不可以;PPP项目中，哪些责任和风险应由政府承担，哪些责任和风险由社会资本承担;什么领域由发改委管理，什么领域由财政部负责;有些领域即属于基础设施领域，又属于公共产品和服务领域，应由哪个部门牵头等诸多问题都亟待明确、统一和落实。不同部门出台的相关法律法规和管理办法内容不一致甚至相冲突的现象必须加以解决。只有这样，被引入的社会资本才会一心一意搞好项目前期的投资和建设，以及后期的运营与维护，与政府风险和收益共担。同样，地方政府在PPP模式下引入社会资本，使风险和收益的划分也会有法可依，减少和控制好政府债务风险。

2.集约化发展PPP项目，杜绝“一窝蜂”现象。地方政府把社会资本引入公共产品和服务领域基础设施建设领域的PPP模式，不但是为了提升公共服务的效率和品质，也是为了地方政府在履行好服务和管理责任时处理好债务风险问题。因此，政府应建立专门的PPP项目监管部门。一方面，先认真严肃地选择出适合做PPP的项目，然后组织专业人员对项目进行科学的可行性论证，严把审批关，避免求大求多而不重视效果增加政府债务负担;另一方面在项目建设、建成运营和后期维护中切实做好监督和管理工作。落实政府财政预算，严控政府债务规模。如可以针对PPP项目的特殊性，采用跨年度的方式来完成资产负债平衡表的编制，以提高地方政府因项目而可能承担的隐性债务透明度，防范地方政府债务的隐性风险。