我国农村合作金融制度变迁： 历程、规律与趋势

[内容提要]新中国成立以来，我国农村合作金融制度变迁历经中央政府绝对控制、地方政府分权主导以及政府与农民互动三个重要历史阶段。整个历程呈现出国家发展大局优先、人民利益至上以及螺旋式上升的制度变迁特征，表现出“一元”到“多元”、“集权”到“分权”以及“效率优先”到“结果公平”的演变规律。基于以上研究，本文提出未来制度变迁的趋势是构建国家与农民合作式的农村合作金融体系，并从未来农村合作金融体系的实现条件、治理以及监管三个方面提出我国农村合作金融在新一轮制度变迁中的整体框架。

[关键词]农村合作金融;制度变迁;历史阶段;演变规律;发展趋势

[作者简介]赵爽，清华大学马克思主义学院博士研究生。

农村合作金融制度是帮扶农村弱势群体提高信贷可得性、减轻政府支农负担的可行途径。我国农村合作金融制度自1951年建立后，经历了异常曲折的发展历程。本文分析农村合作金融制度变迁的阶段性特征，探寻制度演变的历史规律，提出进一步发展的趋势和政策框架建议。

伴随着“全面建成小康社会”“脱贫攻坚”“乡村振兴”等国家战略的推进，党的十九大报告明确指出，进入新时代我国社会主要矛盾转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的社会发展之间的矛盾”[1]。不平衡的发展包括城乡之间的不平衡，不充分的发展包括农村发展的不充分。促进农村发展、农民增收，其关键问题之一是获得便捷、低廉的发展资金。当前我国农民获得资金有两个主要途径，一是财政贴息贷款，二是商业银行贷款。其中贴息贷款属于外源性支持，需要考虑政府的财政压力，而且分摊到每户的资金量不能满足全面振兴农村经济的需要。商业贷款则要面对市场竞争机制影响，属于弱势群体的农民很容易成为金融排斥的对象，或背负较高的利息成本。发展农村合作金融属于依靠内生性的力量解决农民融资难题，可以有效避免以上两种农村资金支持方式的弊端，呈现以下制度优势：一是资金主要来源于农村合作金融组织社员;二是服务于农民合作金融组织社员。以上两点特征使农村合作金融制度始终符合政府和农民的利益，促使政府和农民在农村合作金融制度创新的尝试中虽历经挫折但始終没有放弃。农村合作金融制度的发展是一个阶段性、系统性、长期性的过程，随着历史任务的变化，农村合作金

融制度的形式也发生着相应的变化。历史是事物自然演化的一面镜子，理清历史发展的逻辑，可以明鉴未来的发展方向。因此，对我国农村合作金融制度历史发展变迁进行研究，深刻总结农村合作金融制度变迁的经验，对于构建适合我国国情的农村合作金融制度具有十分重要的意义。由于政府与农民地位的不对等性以及发展目标的紧迫性等原因，政府在农村合作金融制度发展中长期处于主导性地位。本文以政府主导农村合作金融制度变迁的模式为主线，考察农村合作金融制度变迁的历史进程，总结农村合作金融制度变迁的经验，在此基础上提出我国农村合作金融制度变迁的创新趋势，以便为农村合作金融的发展提供有价值的参考建议。

一、 农村合作金融制度变迁的历史阶段

我国农村合作金融制度在1951年建立，经历了将近70年的制度变迁历程，表现出明显的阶段性。本文将其划分为三个发展阶段进行研究：第一阶段是1951—1979年，中央政府绝对控制式制度时期;第二阶段是1979—2003年，地方政府主导式制度时期;第三阶段是2003年至今，政府与农民互动式制度时期。阶段划分的依据主要是农村合作金融制度在以下三个方面呈现出时间节点大致相同的变化。一是在国家全局性发展中历史任务的变化：由支持城市工业化，到支持农村工业化，再到支持“三农”发展。二是在不同阶段呈现出不同的制度形态：农村信用合作社—农村合作基金会—农村资金互助合作社。三是政府虽然一直主导制度变迁进程，但是政府与农民在制度变迁中的地位不断发生变化，表现为政府在制度变迁中逐渐退出，农民发挥出越来越强的制度创新能力。据此，本文以政府在农村合作金融制度变迁中的作用为主线，以农村合作金融制度的历史任务为制度变迁的背景，以农村合作金融制度形态的演变为主要内容来进行分析。由于制度变迁是一个连续性并且渐变的过程，因此阶段的划分仅仅是一个大致的时间框架。

〖=BT5〗1. 1951—1979年： 中央政府绝对控制式制度〖=5〗

农村信用合作社（以下简称“农信社”）成立初期是私有制为基础的群众性资金互助组织，随着国家发展形势的变化，逐渐演变为中央政府控制下的集体性质的金融组织。

1951年国家在进行初始制度设计时将农信社设计为以私有制为基础的农民资金互助组织。土地改革完成后，农村建设出现较大的资金缺口，高利贷盛行。[2]解决的根本办法是增加农村资金供给，但是国家难以为农村发展提供充足的外部资金。毛泽东在《合作社可以自己解决生产资金》一文的按语中指出，农业发展中需要的资金可以依靠农民自身的力量来解决，并且农民具有这样的潜力。[3]由此，1951年第一次全国金融工作会议召开，中国人民银行发布《农村信用合作社章程准则草案》《农村信用合作社试行记账办法草案》等文件，成立了农信社。此时的农村合作金融制度虽然由国家主导，但是其所有权和管理权仍然归农民所有，为满足农民的生产生活资金需求服务，不以营利为目的，是群众性的、以私有制为基础的资金互助组织。

1952—1958年，国家将农信社的性质转变为集体合作制。全面计划经济体制建成后，农信社的存在遭到政治和经济上的双重质疑。一方面认为农信社发端于资本主义国家，为资本主义农场主服务，其资金构成中的“股份制”“分红”等方式带有资本主义剥削性质，应该对其私有性质进行公有化改造。另一方面认为合作化运动之后几乎不存在高利贷，以私有制为基础的群众性资金互助组织已完成打击高利贷的任务，应该退出历史舞台。此时国家认为，在社会主义国家农信社还可以为农民的生产与生活的发展提供资金支持，应该长期创办，但是需要根据社会发展的大环境进行制度改造。由于农信社是由全国大部分农民投资入股组成，可以将其看作社会主义集体财产，那么“私有制为基础的资金互助”性质的农信社顺理成章地转变为“集体合作”性质，并且合作的重点不是资金的合作而是劳动的合作。

1958—1979年形成中央政府控制下的集体所有制。在国内外环境的制约下，国家作出优先发展重工业的发展战略，采取了从农业中获取剩余支援工业的措施。这一战略在农村合作金融的制度设计中主要体现为以下几点需求：一是资金来源于民间，以降低国家支农负担，为工业化发展节约资金。二是国家掌握金融机构的控制权，以保证资金可以投向国家需要投资的领域。三是具有筹资的便利性。四是有利于巩固社会主义制度。因此，合作化运动后，在人民公社化运动、“文化大革命”等影响下，农信社被分别设置在人民公社、生产大队以及贫下中农管理委员会等政社合一的机构下，农民是虚置的所有者，政府掌握实际的控制权，这样的机构设置可以最好地满足服务工业化建设的发展目标。

〖=BT5〗2. 1979—2003年： 分权背景下地方政府主导式制度〖=5〗

国家经济体制改革的推行，使农村经济领域发展的重点转向以乡镇企业为核心的农村工业化建设，国家对农村合作金融制度的功能定位也相应发生改变。一方面，希望其能够发展为独立经营、自负盈亏的市场参与主体，顺应市场经济体制改革的潮流。另一方面，希望其可以参与到农村工业化的建设中，为乡镇企业发展提供资金。在这样的目标导向下，掌握了地方经济发展主导权的地方政府也就掌握了农信社的实际管理权。基层政府对农村改革产生的大量集体财产进行整合，实现了农村合作金融制度的创新，形成了农村合作基金会。

与上一阶段相比，这一时期的农村合作金融制度的显著特点在于：名义产权仍然在农民手中，实际的控制权由中央政府转移到地方政府。而农村合作金融组织经过改革后转变为自负盈亏的经营主体，但是在重要的人事任命权以及信贷投放上没有完全的自主权，受到地方政府的控制，形成了一种“半市场化”的农村合作金融制度。这样的制度设计虽然可以达到国家的预期，但是由于权力享有者与责任的承担者并非同一主体，导致地方政府在农村合作金融制度的发展中出现涸泽而渔式的行为，一味要求农村合作金融组织向基层政府创办的乡镇企业进行投资。而当投资失败时，地方政府虽然是担保者，但是也不会履行担保责任，损失由农村合作金融组织来承担，当风险大到威胁到农村金融市场的稳定时，最后风险的承担者则是中央政府。这样的制度设计导致农信社出现大面积亏损，截止到2001年末，资产质量最好地区的农信社的不良贷款率达到20%，全国15个省区的农信社的不良贷款率达到50%以上。[4]农信社作为支农主力军，它的全面亏损意味着整个农村金融陷入危局。由于制度变迁的路径依赖，農信社很难再改制为传统意义上的合作金融组织，因此国家在制度上允许农信社向商业化方向发展，并且吸取经验教训，将农信社的控制权和风险承担权统一于地方政府，明确提出农信社出现的风险损失由地方政府来承担，以保证农信社可以在基层政府的管理下服务于地方，并且有效地防止了地方政府涸泽而渔式的短期行为。而农村合作金融的另一种形式——农村合作基金会则利用运营成本低以及没有被纳入正规金融监管的有利条件，开始吸收存款，并且在区域外放贷，突破中央划定的农村合作基金会不可以吸收存款和跨区域放贷的制度红线。这样的违规操作积累了大量的金融风险，威胁到农村金融市场的稳定，最终中央政府不得不作出关闭农村合作基金会的决定。

〖=BT5〗3. 2003年至今： 政府与农民互动式制度〖=5〗

2003年之后，国内外经济发展环境发生较大变化，经济增长速度放缓，外部市场需求疲软。推动农业产业发展以及增加农民收入成为新时期拉动经济增长以及保持社会稳定的较优选择。为此国家提出了“统筹发展”“工业反哺农业”等发展理念，并将建设社会主义新农村作为新时期的重大历史任务。然而，农村小微主体贷款难问题抑制了农村经济发展的活力。而为农村中的小微主体提供贷款的任务具有半公共物品属性，将消耗国家的大量财力与物力。在国家财力有限、商业金融逐利的条件下，发展依靠农民互助机制组建的农村合作金融组织是符合农民自身利益与国家整体利益的制度安排。农民在实践中探索出多种新型农村合作金融制度形式，其中以吉林省梨树县闫家村的百信资金互助合作社和山东省专业合作社内部的资金互助合作社为典型代表。这两种资金互助模式均产生了全国范围内的影响力，国家对其发展进行充分的肯定并且出台一系列措施鼓励和规范其发展。在这一制度创新过程中，政府与农民之间形成一种“上下互动型”的制度变迁模式：农民制度创新—政府进行合法化认定—农民在实践中暴露风险—政府调动社会资源改进制度设计—农民在实践中检验新制度。这样的制度变迁方式可以保证农民自发的制度设计始终符合国家的全局性发展要求。

农村资金互助合作社是新中国成立以来最接近真正的农村合作金融的制度形式，基本上实现了资金来源于农民、实行民主管理以及为农民服务的发展目标。但是，由于农村合作金融制度具有弱者联合的特性，农民社员出资的股金数量很少，而入股的目的是获得低廉的信贷资金，这就造成农村资金互助合作社的资金供给难以存续，需要外源性融资的扶持。如果长期依赖政府补贴会增加财政负担，并且偏离农村合作金融“互助”的特性。如果放开融资渠道，允许农村资金互助合作社进行跨区域的存贷款业务，则会极大地增加经营风险，进一步加大政府监管难度。总之，新型农村合作金融制度内源性资金不足，外源性资金供给与金融风险控制之间难以实现平衡，这成为农村合作金融制度需要进一步完善的重要内容。

二、 农村合作金融制度变迁的基本特征

1951年以来，农村合作金融制度经历了“中央绝对控制期”“地方政府主导期”和“国家与农民互动期”三个发展阶段，总体上呈现出以下几个方面的特征。

1. 始终坚持国家发展大局优先

在制度变迁的三个阶段中，始终存在着双重目标，即长期发展目标和短期发展目标。长期发展目标是建立农民之间融资互助的合作组织，这一目标实质上是明确产权关系、提升制度效率，又属于局部目标。短期发展目标则依据国家在不同发展阶段面对的全局性发展需要进行修正。在制度变迁中，当两个目标发生矛盾时，基本上依据局部利益服从总体利益、长期目标暂时服从短期目标的原则进行制度调整。例如，我国在1982年提出进行恢复农信社合作性质的改革后，一直到2002年，农信社的实际控制权仍然掌握在地方政府的手中。中央政府提出的发展目标与实际操作目标之间的矛盾反映了农信社改革受制于国家总体发展布局。中央政府推动农信社产权制度的变革，需要考虑两方面的成本：一是产权明晰后，利益主体分散，国家将失去很大一部分控制农村资金支援国家工业化的能力。二是农信社作为重要的支农主体，在政府的控制下履行着一部分政策性支农职责，在农村金融市场的多元供给主体以及市场服务机制还未形成的条件下，贸然进行排他性的产权制度改革，将会导致农村金融服务的进一步恶化，甚至威胁社会稳定。因此建立真正的合作金融制度需要在国家整体发展布局下进行，单纯进行恢复合作性质的改革，不但不会成功，反而有可能导致全局性的失败，因此政府会在一定时期容忍农信社产权制度的低效率，让其服从国家全局的发展安排。但是长期发展目标与短期发展目标也不总是矛盾的，总体上的发展趋势是短期发展目标越来越趋近于长期发展目标，国家制度变迁的着力点越来越集中于发展真正的合作金融。

2. 始终坚持人民利益至上

我国农村合作金融制度在三个阶段的制度变迁中依次服务于城市的工业化、乡村的工业化，然后才是农村中的弱势群体。也就是说，农村合作金融制度在我国的发展并不仅仅是农村这一领域的制度安排，也不是在金融领域里单纯建设合作制的问题;而是国家在一定外在条件约束下，运用农村合作金融制度来阶段性地满足人民的需要，而不是单纯的农民的需要。具体来看：第一阶段主要是支持国家工业化以增强国力，为了满足全体国民的生存需要。第二阶段主要是支持农村工业化以实现国家梯度发展战略，实现“一部分人先富起来”的发展目标。第三阶段是在具有了一定的物质基础后，致力于满足农民中的弱势群体的金融需要，以实现全面小康社会的建成。这三个发展目标体现了国家主导的农村合作金融制度变迁不是教条地建立经典农村合作金融制度，而是从实际出发，以人民的根本利益为准绳，来阶段性地助力人民共同富裕发展目标的实现。

3. 坚持否定之否定的螺旋式发展道路

在我国农村合作金融制度将近70年的变迁历程中，产权制度没有一直遵循合作制，而是经历了“肯定—否定—否定之否定”的螺旋式上升的制度演变历程。新中国成立初期，政府主导建立了以个人所有制为基础的农民资金互助组织，但是合作化运动开始后，农信社转变为集体所有制，这是对以个人所有制为基础的合作制的第一次“否定”。改革开放后，国家曾经多次试图对农信社的集体产权制度进行变革，但是在实践中难以实现。直到2006年后，市场化和货币化程度提高，全社会对于满足农民中小微主体的金融需求具有强烈的制度需求，掌握着农村合作金融制度变迁主导权的政府开始打破原有的制度平衡。但是为了减小制度变迁的阻力，政府没有改变农信社已经商业化的发展路径，而是在增量上允许民间创造的以私有制为基础的新型农村合作金融制度合法化。这是对集体所有制下的农村合作金融制度的“否定”。由此，我国的农村合作金融产权制度变迁经历了“否定之否定”的发展阶段。这一过程是逐渐走上市场化发展道路的过程，是逐渐减少政府干预的过程，也是农民获得更多自我发展、自我选择权利的过程。我国的农村合作金融制度将会继续在这一趋势下螺旋式前进，向着真正的农村合作金融制度发展。

三、 农村合作金融制度变迁的规律

1. 推动主体从“一元”到“多元”

新中国成立后到改革开放前，中央政府利用其对社会资源垄断的优势地位对农村合作金融组织进行一元化管理，强制性推动制度变迁，农民的个人意愿要服从集体的意愿。随着经济体制改革进行，在农村合作金融制度的发展中引入市场机制，形成“地方政府—农村合作金融组织”的“二元”推动模式。随着市场经济的深入发展，民间力量获得发展壮大的机会，形成了多种类型的农村合作金融组织，可以有效弥补“市场失灵”和“政府失灵”，在农村合作金融市场中起到重要的均衡作用。由此也就形成了“中央政府—地方政府—农民”多元主体互动的局面，农村合作金融制度变迁也逐渐在多方权力的较量与平衡中推进。总之，在不同的发展时期，中央政府主动采取“放权”与“赋权”的方式推动农村合作金融制度主体向着多元化方向发展，并且在力度上是政府的力量在逐渐减弱，市场与社会的力量在逐渐增强。但是政府与农民在制度变迁中的地位是不对等的，农村合作金融组织仅仅是政府众多治理政策中的一种，而农村合作金融组织则严重依赖政府的扶持，这就决定了政府在多元主体推动下的制度变迁中仍然起到主导性作用。

2. 权利配置从“集权”到“分权”

农村合作金融制度改革作为国家总体改革的一部分，经历了从“集权”到“分权”的发展过程，并且形成了分权式的决策机制。分权化的发展过程就是农村合作金融组织的资源、权利与责任由中央政府向地方政府以及农民转移的过程。农村合作金融组织的运行由依靠国家集中计划指导，向发挥地方与个人的积极性转变，总体上经历了两次分权化变革：第一次是控制权由中央政府转向地方政府。新中国成立后建立的农村合作金融制度在中央政府的实际控制下，这样的制度安排保证了中央政府调配农村资金的权利，但是也造成农信社对政府负责，而不是对农民负责，出现了强制性存款等现象。经济体制改革推行后，国家对农村合作金融制度的功能定位发生变化，开始向农信社分权，使其成为自负盈亏的法人主体。同时，中央政府也向地方政府分权，使其掌握农村合作金融组织的实际控制权，来获得地方性的金融资源以补充地方发展资金。第二次分权是中央政府将实际控制权转移给农村合作金融组织，仅仅赋予地方政府金融监管权，不允许地方政府干预农村合作金融组织的经营管理。农村合作金融组织的控制权逐渐转移到农民的手中，同时将农民不便管以及不擅长管的事情交给地方政府以及市场，实现控制权与所有權的回归，并且形成了“权利多极化”的管理局面。与此对应形成了多极化的制度创新程序，简单来说，当前农村合作金融制度变迁通常分为三个步骤：第一，农民在生产中发现制度改进的空间，进行制度创新实践。第二，获得地方政府认可。由于当前农村合作金融组织的审批权和最后风险承担权由地方政府承担，因此，当农村合作金融制度创新与地方政府利益一致时，农民的制度创新会得到地方政府的认可，否则地方政府不会予以支持。第三，得到中央政府认可。地方政府将实践经验上报中央，如果与中央的发展战略相符合，中央批准试点发展，给予政策上的扶持。这三个步骤不是单向的，而是循环往复的多次博弈的过程。农民、地方政府以及中央政府三者不断地进行博弈来对农村合作金融制度进行修正，以保证三方利益的均衡。这种“上下互动型”的制度变迁模式使农民获得农村合作金融制度的产权，国家则可以以较低成本为农村中的低收入群体和贫困户提供金融支持，并且得到农民的支持。这样的决策机制是在农民与国家具有利益一致性的前提下进行的，结果是双方都能够实现利益优化。

3. 价值目标从“效率优先”到“结果公平”

在农村合作金融制度发展中，效率与公平的矛盾贯穿始终。通常情况下，制度变迁的效果会使制度效率改善，同时也会推动社会公平程度的提高，而公平程度的提高会进一步提升效率。但是在我国农村合作金融制度发展中，公平建设一直处于相对滞后的状态。改革开放前，中央政府为了达到国家安全与政权稳定的目的而掌握实际控制权，将农村资金投入回报率更高的工业中，侧重于对工业效率的追求，而对“三农”而言就失去了公平性。在地方政府控制时期，地方政府为了追求农村乡镇企业的高回报，而牺牲了农村合作金融组织以及农民的信贷权益。虽然“效率优先，兼顾公平”的发展理念在一定时期内符合我国非均衡、渐进式制度变迁的发展规律，但是随着国力的增强，人民分享经济发展成果的愿望增强，会越来越注重

结果的公平，这是实现“共同富裕”的社会主义的本质要求。那么在今后的制度设计中，需要更多地思考如何实现制度的公平性：第一，产权制度是促进制度公平的关键性因素。保障农村合作金融制度的控制权被农民掌握、收益被农民享有是实现公平的前提。第二，农民在农村合作金融制度发展中参与度越高，农村合作金融制度的公平性就越好。第三，农村合作金融制度发展的制度环境影响制度的公平性。当前的农村合作金融制度依靠弱势群体组建，制度上的可持续都难以实现，更谈不上制度的公平性，因此需要政府与商业性金融机构等主体对农村合作金融制度加以扶持，以促进农村合作金融制度公平性的发展。

四、 未来农村合作金融制度构建的趋势

（一） 政府与农民的合作模式

为了适应全面建成小康社会战略需要，在立足历史、把握农村合作金融制度发展规律的基础上，我国农村合作金融制度未来制度创新的主要趋势是更多的利益主体参与到农村合作金融制度变迁中，农村合作金融制度的发展更加注重多主体之间的融合，更加尊重农民的意愿和利益，为农民生活水平的改善服务。在这种趋势下，我国将建立一种政府与农民合作的模式，在这种模式下政府仍然保有主导权，在此基础上为农村合作金融制度变迁提供政策指导、资金支持以及制定法律框架来规范农村合作金融制度的创新行为，让政府与农民在法律的框架下形成越来越平等、相互依存的合作关系。

（二） 政府与农民合作模式发生的基本条件

我国农村合作金融制度变迁的过程是政府与农民之间职能边界不断进行调整的过程。在我国当前的生产力水平下，国家的整体发展目标与农民的个人发展目标之间存在极大的一致性，这有利于我国建立起政府与农民合作式的农民合作金融制度，但是这种关系的建立也不是完全能够自发形成的，需要一些基本条件。

首先，合作的基础是拥有共同的利益。合作关系的建立是各取所需的过程，所有的参与主体都能够在制度创新中获利。农村合作金融制度属于半公共物品，既要注重经济效益也要维护社会发展的公平，而这一目标与政府当下追求的全面建成小康社会的目标基本一致，因此真正的坚持合作制的农村合作金融制度是农民和政府共同追求的目标。此外，由于政府失灵以及市场失灵的存在，政府与农民之间需要相互合作才能实现共同的发展目标。

其次，将互助融资视为合作金融制度的本质。我国农村合作金融制度的发展一直存在是否应该有政府力量的参与，以及商业成分的加入是否会改变其合作性质等争论，其实这些争论的核心在于如何认识合作金融的本质。人们往往认为民主管理、平等、自愿、互助等是判断合作金融的基本原则，但是在实践中，合作金融的原则不断变化，连国际上公认的合作原则都在不断地进行修改，即使发展合作金融较为成熟的国家也不能完全符合国际公认的合作原则，因此合作金融的组织原则仅仅能够作为合作金融的基本特征，而不是合作金融的本质。合作金融的本质在于互助融资，传统的合作原则以及制度创新都是为了保证互助融资的实现。[5]这样的认识可以拓宽合作金融制度探索的范围，增加合作金融制度可以利用的资源，尝试多种类型产权制度间的合作。例如，当前农信社的法人制度有很强的政府干预色彩，但是它存在的目的是更好地保持基层合作金融组织的发展，可以把它当作合作金融的初级阶段。另外，合作金融具有“草根”特性，不少农民社员金融知识缺乏、专业技能短缺，当农村合作金融组织发展到一定程度后，民主管理将会制约其进一步发展。因此在民主管理难以实现的情况下，政府干预建立的多样化的农村合作金融制度形式，只要是坚持了互助融资就可以被认为是农村合作金融组织。

最后，建立起刚柔并济的监管体系。政府与农村合作金融组织之间需要一套有利于合作关系构建的监管体系。新中国成立以来，我国合作金融的监管往往是刚性监管，即政府通过硬性的制度规定来进行监管。这是一种适合“陌生人社会”的监管方式，而我国政府控制下的农信社也确实属于“陌生人社会”的经营方式，因此这种监管方式是适合的。但是民间的农村合作金融制度则是以“熟人社会”为经营基础的，仍旧按照传统的监管方式将会大量增加农村合作金融组织的经营成本，阻碍其生存与发展。因此需要在传统的监管方式中加入以非强制措施为核心的柔性治理方式，建立起刚柔并济的多层次监管体系，以适应我国农村合作金融制度的多样化发展，寻求社会对政府监管的配合与支持，以实现善治。

（三） 政府与农民合作模式下的组织体系

有效的农村合作金融制度构建主要包括两个部分。一是在农村合作金融制度内部建立一种有效的激励机制，使农民的利益和政府的利益共同得到优化。二是在外在制度构建上，政府为农村合作金融制度发展提供良好的制度环境，并且政府需要将自身置于与农民平等交易的地位。也就是说，在农村合作金融制度構建的新阶段中，政府的作用不仅仅是对制度进行确认，还需要为其提供公正有序的、可持续发展的制度运行环境。因此，农村合作金融组织体系的构建包括治理架构和监管体系两个部分。治理架构主要指合作金融组织体系内的层级关系，监管体系主要指合作金融制度的外部管理。

1. 合作与联合的治理架构

从短期看，新型合作金融组织需要与政府进行合作。农村合作金融制度在我国具备长期存在的土壤，只要商业金融不愿意对农村中的中低收入群体进行信贷，农民就具有自发组建合作金融组织的内在动力。但是仅仅依靠内在动力是难以维系的，当前新型农村合作金融制度的发展还需要政府提供启动资金以及政策上的扶持，这是其发展的必要条件。对于政府而言，发展真正的农村合作金融制度有助于农村经济的稳定发展以及农村内部阶层之间收入差距的缩小，既符合当前乡村振兴计划的发展要求，也符合中小农户的切身利益。两者利益的一致性使政府会对发端于民间的农村合作金融制度进行扶持，并将其当作真正独立的金融机构。

从中期看，新型合作金融组织需要与商业银行进行合作。政府需要逐步减少对农村合作金融的内部干预，引入市场上多元主体推动合作金融制度建设。在多元主体中最重要的合作伙伴是商业金融机构，尤其是农信社（大部分已经转变为农商行）。农信社可以被看作广义上的农村合作金融组织，并且其商业化的经营模式可以帮助新型农村合作金融组织解决内源性融资不足的问题。两者可以建立一种纵向合作关系，将农信社作为农村合作金融系统的一部分，使其成为新型农村合作金融组织的上级，发展股份制，可以开展多种商业银行业务。新型农村合作金融组织是基层机构，可以实行合作制，进行民主管理。基层的合作金融组织将剩余贷款转存至对应的农信社，农信社为其提供再融资服务，并对其账户进行监控。两者之间是上下级的关系：上级对下级实行监督、提供服务以及调剂资金;下级是独立法人，独自经营，自负盈亏。

从长期看，合作金融组织之间需要联合起来以增加抗风险能力。新型农村合作金融组织之间将打破目前区域分割的状态，实现全国范围内的联合。农业具有弱质性，而农村合作金融又是服务于弱质产业中的弱势群体，这就造成了农村合作金融的弱质性。当某一省份发生大规模的自然灾害时，该省范围内的新型农村合作金融组织将会全面陷入危机，只有将全国范围内的新型农村合作金融组织进行联合，才能够最大限度地发挥合作金融互助融资的能力。

2. 合作与联合的监管体系

我国新型农村合作金融还处于自由创新状态，制度还没有发展成熟，政府也没有制定出完善的针对农村合作金融制度的法规，这虽然为农村合作金融制度的发展提供了较为宽松的条件，但是新型农村合作金融机构数量多、规模小、分布散的组织特点，使中央政府难以进行低成本的有效监管，易于积聚金融风险。因此，将监管职能分散给不同的主体，是提升新型农村合作金融制度监管效率、降低金融风险的可行途径。

首先，地方政府分担一部分金融职能。新型农村合作金融的复杂程度超出中央政府监管的半径和能力，中央政府难以在一定成本下实施有效率的监管，而地方政府对农村合作金融制度的管理需求有较快的反应机制和协调能力。因此，中央政府可以将一部分监管权下放给地方政府，让地方政府部分承担新型农村合作金融的监管任务。[6]

其次，合作金融体系中的高级机构对基层机构实施垂直监督。以市场为导向，建立起基层社、联合社以及行业协会等不同层次新型合作金融组织间的监督关系。赋予全国范围内的联合社监控地区社的职能，让行业联合会来承担行业管理和协调职能，使其成为民间农村合作金融机构与正规农村合作金融机构之间的桥梁。政府将一部分监管职能分权给农村合作金融机构中的中级和高级机构，可以促进农村合作金融组织与政府监管机构之间的信息交流，提升政府监管农村合作金融组织的效率。

最后，合作银行对新型农村合作金融组织进行监督。当前新型农村合作金融组织管理难度大，容易出现非法集资等问题。广泛建立起与农信社的合作，利用农信社作为新型农村合作金融机构资金存放、支付和结算的唯一银行的便利条件，通过掌握合作金融机构的账户收支状况，可以敏捷地对其经营风险进行预警。

地方金融监管部门代表政府的监管角度，各层次的新型农村合作金融组织代表农民自身的监管角度，农商行则代表了市场的监管角度。由三个利益相关主体分担农村合作金融制度的监管职责，构成一个有机结合的金融生态，降低了监管难度，全面提升了农村合作金融的监管水平;并且将原有的仅仅依靠政府农业部门和银监部门的刚性监管转化为刚性监管与柔性监管的结合，突破了农村合作金融制度监管难的困境。

总之，基于以上政府和农民合作模式下的演化趋势，未来的农村合作金融最有可能的情景是建設一个创新、互助、多元共生的新型农村合作金融体系。这套体系坚持以互助融资为本，通过与整个金融生态进行广泛的合作和联合，实现农村合作金融内生性力量的不断壮大，最终使农民获得公平的金融发展权，为全面建成小康社会贡献积极的力量。

参考文献

[1]十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017：12.

[2]路建祥.新中国信用合作发展简史[M].北京：农业出版社，1980：3940.

[3]合作社可以自己解决生产资金[M]//中共中央办公厅.中国农村社会主义高潮（上册）.北京：人民出版社，1956：335.

[4]于建刚.析我国农村信用社不良贷款的成因和对策[J].上海金融，2002（12）：3233.

[5]陈雪飞.合作制与股份制：不同经济背景下农村信用社的制度选择[J].金融研究，2003（6）：115120.

[6]曹军新.新型农村合作金融的历史逻辑与现实选择[N].金融时报，20170515（12）.

（编辑：蔡万焕）