环渤海经济区海洋生态环境协同治理的法治对策

王艳秋

摘要：改革开放以来，环渤海地区各省市经济发展速度加快，但也面临严峻的环境问题，目前的当务之急必须用法治思维解决当前的环保问题：从治理理念上，以海洋绿色发展理念为指导进行法律制度设计，从治理的法律依据上，要严守“渤海海洋生态红线”，从治理手段上，必须确立科学的海洋生态治理模式，从治理的制度措施上，严格管控环渤海海洋开发利用，从治理的领导机构上，建议国家设置专门的海洋生态治理委员会。

关键词：环拨海经济区   海洋生态环境  协同治理 法治对策

环渤海经济区是我国重要的三大海洋经济区域之一，地理位置优越，海洋资源丰富。从辽东半岛沿海岸到胶东半岛，其北、西、南三面分别被辽宁省、河北省、天津市和山东省“三省一市”所环抱，是辽河、海河、黄河三大水系交汇的半封闭内海，呈英文“C”字形状，仅东部和东南部与黄海海域相连，由此形成环渤海区域。改革开放以来，环渤海地区各省市经济发展速度加快，但也面临严峻的环境问题：海洋資源过度开发、海水污染严重、海水面积缩小、海水净化能力减弱等等，已经成为该地区经济社会可持续发展的瓶颈问题。目前的当务之急就是加快环渤海经济区海洋生态环境协同治理的立法工作，运用法治思维建立健全各种环保机制和环保政策，整合各种法律资源，打赢环渤海经济区污染防治攻坚战，恢复渤海湾蓝天碧海、鱼肥水美的海洋自然生态环境。

（一）从治理理念上，以海洋绿色发展理念为指导进行法律制度设计

1、确立“蓝天碧海也是金山银山”的发展理念。

一方面，经济发展必须搞好环境保护。沿海岸各省市的经济活动要在保护海洋生态环境为基本前提下进行，不能竭泽而渔，以牺牲和破坏环境为代价换取暂时的经济发展。另一方面，从环境保护中获取经济效益，正如习近平所说“绿水青山就是金山银山”，对于海洋生态环境的合理保护与开发同样会给人们带来金山银山的效益。正所谓“蓝天碧海也是金山银山”。要求经济社会发展与保护环境、资源的合理利用相协调，这是深刻反思过去传统生产方式造成的经济发展与海洋资源、环境冲突后的准确定位。

2、海洋绿色发展需要法律制度保驾护航。环渤海经济区的经济发展应当以生态文明和可持续发展为基础，“需要形成预防性、可持续性、协调性的立法理念，探寻科学的立法模式，进行相关的立法设计和制度安排。”“根据环渤海地区自然环境和污染治理的特点，有必要整合多项法律法规，进行专门立法。在破除各部门、地方政府利益基础上，制定专门的《渤海法》或出台《渤海保护条例》，规范渤海生态环境系统保护、污染防控与治理、资源的保护与开发、产业发展规划、执行海洋红线等内容的管控措施，加强对渤海污染综合治理更系统、更全面、更科学的硬性约束”

（二）从治理的法律依据上，要严守“渤海海洋生态红线”

解决环渤海经济区生态环境问题和海洋资源利用问题关键一点就是必须严格划定和守住“海洋生态红线”。2012年国家海洋局印发的《关于建立渤海海洋生态红线制度若干意见》中提出四个目标：“第一，渤海总体自然岸线保有率不低于30%。第二，海洋生态红线区面积占渤海近岸海域面积的比例不低于1/3，第三，到2020年，海洋生态红线区陆源入海直排口污染物排放达标率达到100%，陆源污染物入海总量减少10%～15%。第四，到2020年，海洋生态红线区内海水水质达标率不低于80%。”）在海洋自然资源利用上线方面，涉及能源、海水、渔业等资源的安全高效利用问题，在环境质量安全底线方面涉及到污染物、废气废水的排放问题。

这些问题有效解决的前提就是让这条生态红线守得住，以国家海洋立法的“红线制度”为基础，积极开展区域内海洋生态环境和自然资源保护的立法工作，建立健全科学规范的法律制度，做到有法可依。对于各个省市生态环境法律法规进行系统的梳理整合，对原来各地方之间不统一、不协调、相互冲突和矛盾的法律内容和规定进行修改，为环渤海经济区的海洋环境协同治理扫清障碍奠定法治化基础。

（三）从治理手段上，必须确立科学的海洋生态治理模式

多年来社会习惯认为“环保是政府的事情，是政府的责任”，从而出现了市场参与不足、企业主动性不够、社会组织发挥不充分，公民个人袖手旁观的局面。 同时海洋与陆地各自为政、条块分割的治理模式更是导致海洋生态环境恶化的重要原因。

1、确立“政府为主导、社会各方力量为主体”的治理模式

各级地方政府政府要充分发挥主导作用，不同的政府部门间应加强沟通合作，共享生态环境保护信息，要建立和完善网络化、立体化的信息公开系统，而对于突发赤潮、海上环境事故、海上灾害等，则应及时公布。必须充分调动社会各方面力量形成“合力”，赋予每个社会主体在环保建设中的社会职能，各司其职，各担其责。尤其是各个企业必须自觉承担环保责任，要把污染物排放控制在最低限度。

2、确立“海陆一体化”的海洋治理新格局

环渤海区域是个复杂的生态环境系统，整个区域包括入海流域、海岸带以及渤海海域。海域内污染的特点：陆源污染为主，流域污染为主。因此需要政府具有海陆统筹思想的法律规定进行规范和管理。地方政府要打破地方保护主义，提高市场意识、大局意识、规则意识，树立海陆统筹思想，加强海陆各执法部门的协同管理、密切配合，确立“海陆一体化”的治理新格局。

（四）从治理的制度措施上，严格管控环渤海海洋开发利用

1、对于海洋开发项目主管部门要严格审批，提高环保准入门槛。已经批准尚未启动的项目要重新审查和评估，已经批准正在建设中的项目要求建设单位必须严格遵守海洋生态环境保护法规，最大程度降低海水污染、严格控制污染物排放。遵严格守“红线制度”订立的标准：入海口污染物排放达标率达到100%，陆源污染物入海总量减少10%～15%。从制度上确保海洋开发的科学高效、合理合法。

（五）从治理的领导机构上，建议国家设置专门的海洋生态治理委员会

为了改变过去“九龙治海”、各自为政、条块分割的海洋治理格局，环渤海经济区的“三省一市”要建立统一的海洋生态管理机构，设置“渤海治理委员会”，。渤海管理委员会的主体地位、权力职责、工作程序和运行机制等，可以通过环渤海海洋生态环境立法中予以规定，专门负责环渤海经济区的海洋环境保护及海洋开发等事项。“统一安排环渤海地区的发展与保护规划，实施海域、海岸带和近岸陆域一体化管理，以实现规划统一、执法统一、产业布局统一”。

从责任主体的角度和权力运行来看，可以借鉴“河长制”的做法。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，“河长制”是一项水生态保护和水流域治理制度，近些年来在重庆、江苏、江西等地试点并取得显著成效。效仿“河长制”的权力主体责任，“渤海治理委员会”由委员会主任行使主导性权力，制定环渤海区域的污染治理和生态环境保护方针，调动相关职能部门联合执法，并承担污染治理不利、生态环境保护不当的领导责任。（（2019年7月11日）