职责明晰和协同治理：提升政府族际政治整合能力的路径选择

周振超

摘要：在中国这样一个超大规模的多民族国家，如何提升族际政治整合能力，事关国家的长治久安。深入考察中国民族事务治理体系可以发现，纵向上各层级政府的职责同构，横向上政府各部门的职责碎片化，影响了中国政府族际政治整合能力的提升。提升族际政治整合能力的路径选择是：合理划分各层级政府在民族事务治理中的职责，在横向上整合相关政府机构的力量，形成治理的协同效应。

关键词：族际政治整合；环节分工；协同治理；民族事务治理

中图分类号：D0

文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.04.03

一、引言

对于中国这样一个超大规模的多民族国家来说，采取什么样的族际政治整合模式来处理民族问题，关乎国家的长治久安。新中国成立后，在借鉴历史经验的基础上，中国成功构建了政策、制度、法律三位一体的族际政治整合模式。这种模式保证了国家统一和民族团结，并使56个民族、13亿人生活在一个安全、秩序和不断发展的共同体中。就此而言，中国无疑创造了奇迹，走出了一条能够回应民族问题的中国道路。“20世纪90年代，受世界民族主义浪潮冲击，苏联一分为十五，南斯拉夫一分为六，捷克一分为二。而中国呢？同样也姓‘社信‘马，只有我们挺住了。为什么会这样呢？一个重要原因就在于我们找到了适合我国实际的解决民族问题的正确道路。”

“问题是时代的声音”，只要有民族存在，就会存在民族问题，没有哪个国家一劳永逸地解决了民族问题。当前，中国也面临着一系列比较突出的民族问题：部分地区涉及民族因素的矛盾不断上升，民族地区的经济发展仍然滞后、基本公共服务能力不强，中华民族共同体的意识亟需培育，城市民族问题日益突出，民族政策存在突出的“中梗阻”现象，民族法律法规体系尚需完善等诸多问题亟待解决。

时代在变，民族问题也在变，族际政治整合模式需要革故鼎新。长期以来，实务部门和理论界一直在积极探寻如何不断完善民族事务的治理体系，以提升族际政治整合的能力。比如，为建立民族政治学作出突出贡献的周平教授系统构建了多民族国家族际政治整合的理论模型，认为中国族际政治整合模式的调整需从三个方面进行，即构建一个“国家主义”取向的民族政策体系、构建民族区域自治的约束机制和建立民族意识的调控机制等。

检索已有理论成果可以发现，大多数文献使用“民族问题一政府应对”的分析框架提出族际政治整合模式变革的对策。本文试图丰富和发展上述分析框架，进一步把政府细化为纵向政府层级、横向政府部门两个维度，具体考察政府层级与政府部门在民族事务方面的权力配置对族际政治整合模式的影响。提出这一分析框架的依据在于，政府从来就不是一个整体，政府内部的权力配置方式，直接影响着民众利益表达、国家治理绩效、社会结构塑造、经济发展速度和质量等方方面面。

从纵向上看，中国政府分为中央政府、省级政府、地级市政府、县级政府和乡镇政府等5个层级。从横向管理形式来看，政府权力分布在党委、行政、人大、政协、军队、司法等6个系统中。其中，行政系统又设立了几十个职能部门。如何配置政府层级和政府部门及其相互间的关系，决定着政府能否准确地发现民族问题，提出何种解决民族问题的战略以及落实相关政策的能力。例如，《民族区域自治法》制定和执行就涉及以下关系：第一，全国人大与国务院的关系。人大是立法主体，国务院是执行主体，二者密切配合才能保证立法的质量和法律的执行。保证立法质量的重要途径是人大与国务院协商，“特别是对经济方面的条款与国务院有关部门反复协商”。《民族区域自治法》制定和修改的一个基本任务就是把国务院已有的政策法律化。《民族区域自治法》的部分条文相对原则，具体政策和措施应由国务院加以具体化。第二，中央人民政府与5个民族自治区的关系。加强民族团结，反对分裂的关键是实现维护国家统一和落实地方自治权的有机统一，前提是强化中央政府的权威和能力，构建对民族自治地方的约束机制。第三，上级国家机关与民族自治地方的关系。《民族区域自治法》第6章共有19条专门规定了上级国家机关的职责。全国人大常委会执法检查组曾重点检查了上级国家机关帮助民族自治地方加快经济社会发展的情况和《民族区域自治法》的配套法规建设情况。检查发现上级国家机关在执行《民族区域自治法》时存在诸多不规范现象：配套资金减免规定落实不到位，财政转移支付力度小、不规范，资源开发补偿规定不落实，生态建设和环境保护补偿不到位，有些部门对民族地区的实际情况考虑不够。那么，究竟是哪些因素影响了上级国家机关选择性执行《民族区域自治法》，是法律规定过于理想，上级国家机关不想作为，还是故意规避法律法规？求解上述问题，一定要区分想像与事实，少点盲目指责，而是要深入了解中国政府过程，从权力配置、部门关系、工作流程人手去探讨答案。

基于以上背景，本文旨在通过分析政府自身改革在提升族际政治整合能力中的重要作用，解读中央政府出台的诸多民族政策为何遇到了“最后一公里”的执行难题，民族区域自治制度的优越性为何难以进一步发挥，《民族区域自治法》的部分条款为何悬空等诸多问题。具体而言，文章将集中回答如何在政府内部合理配置民族事务事权以适应族际政治整合面临的新形势。

二、环节分工和多部门共同治理：中国族际政治整合的政府运行模式

中国把多个民族成功整合在一个政治共同体内的基本力量，是长期统一的历史、凝聚共识的文化、民族地区的经济社会发展和一个有效有为的政府。为确保政府的有效有为，更好地实现族际政治整合，中国构建了以“环节分工”和多部门共同治理为主要特征的政府运行模式。环节分工主要体现为政府权力的纵向配置，即中国政府间关系模式较为集中地体现为一个具体工作流程中的不同环节分工，而不是对于不同工作内容的“整体性分权”。多部门共同治理主要体现在政府权力的横向配置方面，即多个部门共同参与同一事项的管理。

（一）环节分工和多部门共同治理的表现形式

1.环节分工

在政府权力的纵向配置上，中国长期以来实行职责同构的政府管理模式。所谓“职责同构”，是指在政府间关系中，从中央到地方各个层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一和一致。职责同构在民族事务治理方面的具体表现是：中国5个层级的政府都在抓民族事务，设立了“上下对口”、“左右看齐”的主管民族事务的政府机构。这种治理模式的实质是把民族事务分成了不同的环节，每一个层级的政府负责其中的一部分。典型做法是：第一，中央制定战略、原则和大政方针，中间层级政府出台实施意见和细则，基层政府负责操作和执行。第二，中央管理全国范围内的民族事务，省级政府管理本行政区域内的民族事务，以此类推，乡镇政府管理本行政区域内的民族事务，强调每一级政府都要对民族事务守土有责、守土尽责。

2.多部门共同治理

从横向国家管理形式看，中国政府在民族事务治理方面的特点是：第一，在各级行政系统专门设立了民族事务委员会。比如，中央政府设立了国家民族事务委员会，其职责是贯彻执行党中央、国务院关于民族工作的方针、政策，组织开展民族理论、民族政策和民族工作重大问题的调查研究，提出有关民族工作的政策建议等。第二，每个政府层级都有多个政府机构和职能部门参与民族事务的治理。直接和大量涉及民族事务的主要政府机构有4个：统战部、人大民族委员会、民族事务委员会、政协内部的民族和宗教委员会。另外，组织、宣传、公安、国安、财政、教育、文化、民政、新闻出版等职能部门在日常运作中也经常涉及民族事务。从《民族区域自治法》的运作流程来看，中央提出制定和修改《民族区域自治法》的立法建议；全国人大及其常委会负责制定和修改，确保实现中央意图；实施细则由国务院规定；国家民族事务委员会协调、指导《民族区域自治法》的贯彻落实；全国政协民族和宗教委员会积极开展专题调研和协商议政活动。

（二）环节分工和多部门共同治理的优势与不足

1.优势

在环节分工和多部门共同治理的政府间关系模式下，中央政府是民族区域自治制度的设计者、民族法律法规的制定者、民族政策的提出者。中央政府对民族事务的管理能够做到纵向到底、横向到边。中央作出决策后，各层级政府和政府各部门负责贯彻执行，共同参与民族事务的治理。这种政府运作流程的优势是既能保障中央政府掌控民族工作的大政方针、政策和路线，又可以调动各级政府的积极性，通过齐抓共管，共同承担治理责任。

2.不足

第一，权力运行的交叉点多，不容易分清边界，政策落实经常面临“中梗阻”。多级政府参与同一事项的治理，很难分清各级政府具体应该承担什么样的职责。在职责不清的情况下，每一级政府为了减轻自己的责任，往往把大量的事情交给下级政府去做，一旦出现问题，首先追究下级政府的责任。在“环节分工”的政府管理模式下，一项政策从决策到执行的运行环节多、时间长、二传手多、反馈时间长、协商成本高、反馈信息容易失真。尤其是中间层级的政府把大量的精力花在上传下达和参加各种会议上。中央政府作出决策后，执行环节的控制和主导权基本上在地方政府和不同的政府部门。结果是中央政府表面上掌握了大政方针的主导权，但实际上经常在执行中面临地方分散和部门分散的困扰。政策执行中暴露出来的问题，中央不容易及时察觉，等到中央意识到时，往往已经成为全局性和普遍性的严重问题，治理的难度大大增加。

第二，分段治理使权力碎片化现象突出。所谓分段治理，是指多个部门共同管理民族事务，按照工作流程，每个部门各管其中的一段。民族事务治理的职能分布在若干个政府部门，表面看多个政府部门都有权力管一个方面，但实际上哪个部门都没有完全的资源和手段把事情真正做好，一项工作往往需要多个政府部门通力合作才能完成。在这种情况下，政府部门之间的协调至关重要，如果没有高效的分工协调机制，就容易使大量的决策无法执行。比如，近年来，中央提出了培育中华民族共同体的重要决策：“在社会日益多元化的情况下，不同文化、不同信仰、不同价值的差异有所扩大，培育中华民族共同体意识、增强中华民族凝聚力显得尤为重要。”培育中华民族共同体意识这一重要战略任务与各级政府和多个政府部门密切相关，其贯彻落实需要高层强有力的协调，才能确保各部门的行动形成合力。涉及的具体问题有：谁来牵头协调、统筹、推进、监督检查这一任务的落实；统战部门、民委部门、教育部门、新闻宣传部门、文化部门、互联网管理部门等多个部门有没有行动方案，其行动方案是否科学和相互协调；政府各部门落实中央决策的效果如何评估。

三、中国族际政治整合模式变革的基本原则

推进族际政治整合模式的不断变革是现代国家建设的重要组成部分。在改革中，需要树立正确的思维方式：既要坚持美好的政治理想，又要立足于中国的社会现实；既要科学地总结建国以来民族工作的经验和教训，又要学习和借鉴其他国家的成功做法；既要不断推进，又要保持谨慎；既要注重形式，更要重视实质。

（一）在对中国历史、政治、社会和文化的整体把握中，推进族际政治整合模式变革

中国的族际政治整合模式有自身起源、成长和转型的基本逻辑，受制于特定的历史、政治、社会和文化生态。观察中国的民族问题需要有大的时空观，要从历史和现实、时间和空间、国内和国际等多元互动的多个视角去把握。中国族际政治整合模式的变革不能仅追求短期效应和满足于解决目前的问题，而应该站在社会转型和国家发展的大局上通盘考虑。

（二）区分民族问题和族际政治模式运行中的问题

在族际政治整合模式的完善进程中，需要坚持问题导向和底线思维，既不能把复杂的问题简单化，也不能把简单的问题复杂化。实事求是地看，中国的族际政治整合模式确实存在问题，然而，找出问题是为了解决问题，但不能夸大问题的严重性。学术研究要以问题意识为指引，但不能为了突出自己研究的重要性，故意人为拔高问题。

区分涉及少数民族成员的问题和民族问题。作为一个拥有一亿多少数民族人口的大国，不是所有涉及少数民族的问题都是民族问题，也不是所有民族地区的问题都是民族问题。由于在基础设施、人才储备、区位优势等方面存在短板，民族地区在发展和转型中面临着一些瓶颈性的制约是客观事实。这一类问题更多地是区域发展的问题，和民族问题没有因果关系。

区分民族问题和族际政治整合模式的问题。每个国家都有自己的民族问题，不能因为存在民族问题就否定中国的民族政策、民族区域自治制度和民族法律。中国现在的民族问题是发展起来以后的问题，从解决问题的制度环境、资源禀赋等各方面综合来看，是历史上最好的时期之一。因此，不能一看到民族问题，就上纲上线进而主观判断中国的族际政治整合模式存在问题。

区分族际政治模式问题和族际政治模式在运行中存在的问题。中国大多数的民族问题往往出在民族事务治理体系的运作过程和运行机制上，不能一看到部分问题就笼统和盲目地否定中国的民族区域自治制度，大而化之地批评《民族区域自治法》和民族政策。正确的做法是以平和的心态，为改进政府治理提出建设性的方案。在研究方法上，不能仅仅把焦点聚集在宏观的民族区域自治制度层面，而是要深入到中观和微观的政府运作层面进行探讨。

（三）阐释中国特色解决民族问题的道路必须立足“中国故事”

应对新的民族现象、民族关系和民族问题，需要根据新现象拓展新课题、应用新方法，形成新成果。实现这一目标，有赖于扎实的调研、科学的研究方法、开阔的视野，其中至关重要的是要树立一个解决民族问题的参照系。

中国族际政治整合模式所要解决的当下问题和其他国家所要解决的问题是不一样的，因此，不能把部分国家处理民族问题的做法和政府治理模式当成中国的标准答案，也不能仅仅将某种虚幻的理念、概念、符号或者某些国家在某个特定发展阶段的做法当成中国改革的参照系。中国民族事务治理体系的建设应该从历史维度、中国政府的实际绩效、国家的整体和长远利益去衡量。

四、变革政府间关系：提升族际政治整合能力的突破口

就政府内部的治理结构而言，在坚持原有成功模式的同时，政府间关系层面以下两个方向的变革有助于提升族际政治整合的能力。

（一）合理配置不同层级政府的职责体系

各级政府的资源禀赋、面临的问题、功能定位不同，在民族事务事权配置方面的着力点也应有所侧重。在总体坚持“环节分工”的政府间关系模式下，变革的方向是以部分民族事务事权为试点进行“整体性分权”，即从条形的环节分工走向块状的事权相对独立，各负其责。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确提出：“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。”联系民族工作实际，针对各层级政府职责边界模糊、职能错位等问题，推进各级政府民族事务事权规范化、法律化，形成各级政府的整体协同效应，是促进民族事务治理体系和治理能力现代化的重要着力点，其基本思路是对各级政府的民族事务职责作出分层次说明；权力该给哪一级政府就给哪一级政府，给了就是真给；职责明晰后，赋予相应的财权和其他资源。

把各个民族统一在一个共同体内的关键在于中央政府要有权威和合法性，东部地区、大型城市要保持宏观稳定。中央政府在族际政治整合中处于枢纽位置，其职责是制度建构、立法、制定大政方针、抓好省级政府尤其是5个自治区的班子建设、反恐、协调民族关系等。为确保中央政府的政令统一，中央政府有必要在逐步减少微观和具体管理事项的同时建立自己的执行机构，即建立独立于地方政府的执行机构，强化在某些重要事项上的必要执法权。

5个自治区、4个直辖市、一般省级政府在民族事务上有一些共性，也有很大的差别。5个自治区民族事务事权划分的原则是：坚持维护国家统一与落实自治权的统一，以制定自治条例和单行条例为重点合理配置政府职责。4个直辖市要把城市民族工作作为事权划分的重点，健全“两级政府、三级管理、四级网络”的民族工作事务管理体制。一般省级政府在坚持现行“环节分工”的前提下，重点负责出台符合本地实际的民族政策，开展民族政策、法规的宣传教育等工作。东部一些地区要重点关注散居少数民族和城市民族关系问题。

县乡等基层政府的特点是贴近群众、就近管理，是民族政策的具体执行者，其主要职责是执行上级决策和各种法律，推动民族地区产业结构转型升级，发展义务教育，健全民族地区公共卫生和医疗服务体系，开展宣传教育，建立相互嵌入式的社会结构和社区环境等。

（二）构建跨部门协同机制

现代国家治理的基本要求是科学界定政府部门的权力边界、明确相应的职责范围。针对多部门共同治理所暴露出来的不足，变革的思路是厘清政府部门民族事务权限，构建跨部门协调机制。

1.坚持一件事情主要由一个部门负责的原则

当前，政府各部门在民族事务方面职责交叉的现象大量存在。“在政府各部门中，民委的职能范围最广，内设机构几乎都存在一个与别的部门出现职能交叉的问题。如何处理与兄弟部门的关系，使我们的工作既能到位又不越位，是各级民委普遍面临的问题。”部门间职责交叉，容易导致协商成本高，有利的事情争着做、不利的事情绕道走等现象。厘清部门间职责的基本方向是一件事情主要由一个部门负责。在借鉴交通运输部、工业和信息化部等大部制改革经验的基础上，可以尝试把大部制改革的思路引入民族事务治理中来，对各部门的民族事务职责进行重新整合，减少交叉边界和管理环节。接下来，需要做的是系统梳理当前在民族事务方面到底有多少事权，各部门有多少交叉的事权，论证交叉事权的归属等。

2.建立高层协调机制，成立协调机构

作为一个全局性的问题，民族工作的政治性强、涉及面广。在特定事项上，需要动员和组织多个政府部门共同参与，形成合力才能把工作做好。比如，增强各族群众的“四个认同”，就需要统战部、民委与宣传部门、教育部门合作.做好民族宣传工作。通过大力宣扬一些重要的历史事件和日期、象征，弘扬传统文化，增强民族自豪感。

对于一些难以厘清部门归属的事权，建立高层协调机制是保障各部门决策形成合力的重要举措，这有利于各级党委和政府把民族工作摆上重要议事日程。每个政府部门的功能定位不同，在工作中对于同一问题形成不同看法是正常的，这时候就需要权威的机构对部门间的不同意见进行裁决。“根据多年的经验，建立高层协调机制，实行民委领导干部高配，是搞好协调工作的基本经验。”在高层协调机构的统筹下，涉及到民族事务的职能部门实行信息分享机制、统一决策标准和决策目标。为了更好地做好战略规划，协调现实中的民族问题，有必要从中央到地方建立民族事务领导小组。民族事务领导小组的重要任务在于对决策事项进行充分论证和决断，以协调不同意见。民族事务领导小组由党委或者政府分管领导任组长，定期召开小组会议，梳理本地存在的问题并制定对策。民族事务领导小组的办公室设在统战部或者民委。其中，中央民族事务领导小组的任务是用战略的眼光和发展的眼光研究民族问题，吸纳各方意见，从具体事务中相对解脱出来，集中思考关于民族事务治理体系和治理能力建设中的基本和长远问题。

3.建构有效的运行协调机制

针对责任机制不明确、协调成本高的问题，需要有针对性地建立部门间制度化的分工协调机制。对于需要多个部门管理的事项，应当明确牵头部门，分清主办和协办关系及其各自的职责分工。在协调的形式上，完善部门协商、机构编制部门的协调等已有做法，理顺跨部门协作的工作流程，发挥政府的整体协同效应。

建构有效的运行协调机制，可以破解民族区域自治制度运行和民族政策落实中的诸多难题。大多数政府部门并非故意不执行民族政策，症结在于缺乏激励机制提供动力、协调机制提供合力、监督保障增加压力，出路之一就是增加部门协商、条块协商。比如，培养和选拔少数民族干部，是民族政策的一项重要内容，然而，这一政策在某些地方执行的不理想。“少数民族干部认为组织上对他们有一种思维定向，即少数民族干部只能从事少数民族工作，因此提拔使用的机会远低于非民族乡的干部。如桃源县枫树维吾尔族回族乡的7任乡长中，干得再好到头来也就是个县民宗局局长。”针对少数民族干部培养和选拔方面存在的问题，应由中央统战部、国家民委与中央组织部合作制定操作细则。再比如，针对地方民委开展工作较为困难的现象，应由中央统战部、国家民委与中央编办共同制定地方政府民委系统职能定位、机构编制、人员配备等方面的文件。