公共性：国家治理现代化的根基

宋玉波++陈仲

摘要：国家治理体系和治理能力现代化构成了国家治理现代化的核心内容，国家治理现代化必然包含治理主体、治理方式和治理目标等治理各个要素的现代化。治理主体现代化就是要培养治理主体具有独立性、正义感、宽容性的公共精神，形成多元参与、和衷共济的格局，确保主体“最小公倍数”；治理方式现代化就是要形成法治、德治互济的局面，筑牢社会“最大公约数”；治理目标的现代化，就是要凝心聚力、同舟共济建构国家“最大认同量”。

关键词：治理现代化；法治；公共性

中图分类号：D0

文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.04.02

党的十八届三中全会明确指出，要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化构成了国家治理现代化的核心内容，而无论什么样的治理，首先要解决以下问题：由谁来治理？以什么手段进行治理？治理要达到什么目标？治理的主体、方式、目标构成了治理的基本要素。要实现从传统的国家管理向现代化治理的转型，必须而且只能依靠治理各个要素的“公共化”，塑造其公共性。公共是一个广义的概念，“公”与“私”相对，“共”与“个”相对，公共并不排斥“私人的”、“个体的”，但要求社会个体让出、付出一定的“私”，并要限制过分的“私”。作为形容词，是指大家的、大众的、共同的；作为名词，不仅指一个物理场域，即公共空间，还指意识领域，即公共精神；不仅指一种状态，还指一种行动；不仅指一种目标，还指一种手段；不仅是一个抽象概念，还是一个具象范畴。可以说，公共性是国家治理现代化的基石。

一、治理主体公共精神：多元参与、和衷共济确保“最小公倍数”

从管理到治理的转变，不仅仅是文字上的“物理变化”，而且要实现从过去自上而下的单向“管制”到上下结合、左右联动、内外传动、全面互动“共治”的“革命”，实现从单一管理主体到多元治理主体的“革新”。国家治理现代化需要党的领导、政府主导、社会协同、公众自觉等多个层面主体的积极参与，需要促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系、群团关系、公民关系等各方面关系的和谐。从现实来看，无论是哪一个团体或者组织，都是由不等数量的若干个“单子”构成的，其行为最终都会落脚到公民个人身上，国家治理现代化的实质是人的现代化，因此，公民的公共精神是治理主体现代化的内核和最重要的标志。

对于一个国家来说，其发展的永恒动力源只有也只能是人们对于公共利益的支持与关注。尼禄皇帝说：“在治理国家时要采取与他们一样的政策，那就是把一切真正优秀的东西移植过来，而不论它来自什么地方……拉开戴孟和雅典虽然要有强大的武力，可是终于免不了灭亡的命运，难道这不正是因为他们始终把被征服者当作外人看待而采取排斥的缘故么？但是我们的始祖罗木路斯却又很贤明，它竟然一天之中战胜了并随即同化了一个民族！甚至我们过去的国王都是外国人：被释奴隶的儿子担任官职，这也并不像人们一般错误地认为的那样是什么新鲜事情。古时这样的情况是常常发生的。”古代共和国的缔造者为了调动广大人民群众的积极性，把土地进行平均分配，不但可以使人民强大而形成一个井井有条的社会，而且还能造就一支精良军队以保卫自己的祖国。因此，共同体的治理不仅取决于共同体的性质，而且取决于治理各方对于现存政治的看法，治理的核心在于通过治理使得公民们不尽相同的喜好和利益体现到政治决策当中，获得各社会成员认同，并转化为统一行动。自古希腊和罗马时期以来，一直存在着两种公民性观点：一是“被动公民性”，与之对应的是因为历史原因而归属于某个共同体；二是“积极公民性”，具体体现为参与国家事务，与其他公民维持契约关系。作为治理主体的公民应属于积极的公民类型。公民的公共性不仅仅在于意识，而更在于行动。如果公民一味地处于被动状态，一味地政治顺从，其创造潜能便不可能得到最大限度的发挥，这不是国家治理现代化所需要的公民特质。事实证明，没有良好公民，一个国家不但难以进行有效治理，甚至难以立足。对于一个共和国来说，一个国王暴政的害处比起不关心公共利益的害处还要小些。即使一个自由的制度，“若没有一个习惯于自由的民众的主动性的话，就会分崩离析。民众的自发性是不能简单地通过法律来强制产生的；这种自发性产生于那些热爱自由的传统，并在一个自由的政治文化的种种联合体之中得以维持。”同理，如果没有大多数人的公共性，就很难推动“一切权力属于人民”政治制度的建立和发展，即使建立，也会倒退到非民主政治状态。因此，进行任何社会改革，要达到预期的效果，“唯一的方法是使制度改革同公众的觉悟程度相适应”。密尔就明确指出，在实行代议制政府成熟的社会，才可以指望其公民有一定程度的公德心和无私公共精神。从古史记载的无数例子都可以证明，“习惯于受君主统治的人民，若是只因某种机遇而获得自由，譬如罗马人在放逐了塔尔昆后获得的自由，他们是很难长久维持自由的。”尤其是在政治市场中，如果没有公众的积极参与，权力者就可能为所欲为，政治生态就难以维系平衡，也就不可能真正建立社会主义政治文明。“政治既然缺乏公共关系，那么它也就只能是一种无情的斗争。”要使一个群体能够存续，人类必须具备“同情心、情理相通、信任、互惠，要能够判断是否并且在多大程度上坚持规范群体成员行为的惯例和规则”。共和政府依赖于公民美德，依赖于公民同胞对祖国的关心。对于一个社会来说，主体（公民）的公共性就如同一个社会和谐程度的“晴雨表”，如果大家都去关心公共事业，就绝对不会出现至少可以在最大程度上减少“公地悲剧”现象的发生。社会就不会出现“见死不救”，而是见义勇为；不是“老人摔倒”不敢扶，而是积极扶助弱势群体。整个社会道德风尚就会形成良性循环，否则，像“小悦悦事件”的社会悲剧还会重演。主体公共性主要表现在：

第一，独立性。主体公共性的首要前提就是独立性，因为社会是由不同的独立公民个体构成的。在政治国家中，要维系公共权力与公民权利之间的良性互动关系，公民独立性就显得尤为重要，在独立性中凸显公共性。如果每一个公民都变成了人云亦云、一味顺服的“子民”、“孙民”，就成了缺乏独立性的“应声虫”，而缺乏独立性就不可能有真正的公共性。在任何情形下，一个人“如果有意地放弃使用自己的认识能力，他就注定将永远听命于偶然和任性，并且甚至会一贯不根据示范的结果，而只是根据最荒唐的精神错乱和疯狂的梦想来决定自己的方向。”在任何时候，如果能消灭“盲目信任和缺乏独立见解”，必然会促进社会共同的普遍福利。

第二，正义感。无论何时何地，只要是一个组织良好的社会，公民一般都具有较强的正义感。正义是公民服从城邦公益目的的标志，是公民社会的基石，是人类社会的统一和尊严存在的基础。公正是人们与生俱存的一种固有品质，也是人类行为的一种属性。公民的“有效正义感”也是一笔巨大的社会财富，它有助于维护社会公正。“一个缺乏正义感的人，一个除非出于自私利益和权宜之计的考虑否则就从不履行正义要求的人，不仅没有友谊、情感和相互信任的联系，而且也不能够体验到不满和义愤。”正义感要求公民具有奉献精神和良知。

第三，宽容性。齐泽克指出，“对一个正常人来说，拒绝承认外在于我们所属共同体的人拥有同等的基本伦理权利并非一件自然的事。”在现实社会生活中，“宽容”美德是自由多元主义者公民身份最核心的品质，“宽容”意味着“对运用强制性国家权力将某人的观点强加给他人这一做法的原则性的拒绝”，意味着“倡导一种诉诸号召与劝说的道德竞赛”。宽容意味着选择，选择了宽容，就意味着放弃“狭隘”。恶行总是从“狭隘”而不是从“宽容”中产生的，一个理解能力强、见识宽广的人最不容易犯“唯我独尊”或“损人利己”的错误。当然，宽容不是一味地纵容，更不是放任自流。古特曼和汤普森就严厉批判无任何限制宽容的思维方式，“一味地宽容不仅使社会陷于道德分化的境地，更使集体的道德进步举步维艰”。只有当“宽容者真诚地、合理地相信他们自身和自由制度的安全处于危险之中时，他们才应该限制不宽容团体的自由。只有在这种情况下，宽容者才可以压制不宽容者”。在现实世界中，没有纯而又纯的宽容。卢梭和洛克主张一种“有限的宽容”，是基于有利于建构公共秩序的设想；阿奎那和新教改革者则从“不宽容的理由”出发，认为宽容本身是“信仰的事情”。宽容的最大限度就是法律，法律是宽容的“最底线”。“宽容必须是高尚的、适当的，即使在无法宽容的极其愤慨的情况下，也要保持公正。但是，总的说来，我们不是要对世界上的一切一概讲宽容！我们还要抵抗、抑制和征服。当形形色色的欺诈、盗窃和其他罪恶纠缠我们时，我们就不能宽容，人们应该向它们宣称：你们是虚伪的，对你们不得宽容！我们要采取有力措施把虚伪从这个世界上彻底消灭！”宽容的实质就是承认差异、包容多样。在任何一个国家或者社会，人们的个性、想法不可能完全同一，差异、矛盾甚至冲突都是必然的，如何解决这些问题，最佳方略是既承认差异，又要寻找人们之间的“最小公倍数”，在差异基础上寻求共识。实践证明，宽容是存异求同、达成共识的最好武器，也是人们之间和谐相处、人类社会持续发展的基石。

总体而言，主体公共性的最高境界是公共精神。公共精神是一种整合力量，它把社会中分散的、独立的个体联结为限定其自身的统一体，使人们意识到只有在整体中才会有真正的生命。这种精神的整体是“所有部分的一个稳定的平衡，而每一部分都是一个自得自如的精神；这种精神不向其自己的彼岸寻找满足，而在其本身即有满足，因为它自己就存在于这种与整体保持的平衡之中”。公共精神是一种推动力量，无论过去和现在都是“世界历史各大事变的推动者”。作为历史发展的真正推动力，并不是“类似于单子论的个人主体性，而是富有生气的力……力始终只是作为力的活动而实际存在的，而历史就是力的这样一种产生连续性的活动”。公共精神是一种法治力量。公共精神有利于法治国家和法治社会的建立，其不仅要求公民守法，而且要求公民爱法。“在像罗马和拉栖代孟这样的共和国里，人们遵守法律并不是由于恐惧或由于理智，而是由于热爱法律；因此不可能有比这样的共和国更加强大有力的了。”公共精神的目的就是要让一个国家内的不同民族、不同种族、不同社会阶层、各个个体都能参与国家管理，做到权力共有、共享，国是共治、共决。

二、治理方式公共性质：外引内化、法德共济筑牢“最大公约数”

从根本上讲，国家治理现代化的关键是治理方式的现代化，而治理方式的现代化最根本的就是要实现法治化。1999年《宪法》将“依法治国、建设社会主义法治国家”定格在宪法中而具有根本法地位。党的十八大、十八届三中全会有了更新的提法，从“依法治国”到“全面推进依法治国”，从“治理国家的基本方略”到“治国理政的基本方式”，从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，从提高领导干部运用“法治思维和法治方式”深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力到“建设法治中国”等，都标志着我国的法治建设向纵深领域有序推进，并逐渐深入人心。推进法治中国建设，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

第一，法治规约权力，保障权力为公。权力不受制约就会腐败，绝对权力往往意味着绝对腐败。只有将权力关进法治的笼子里，才可以有效防止其“作恶”。为此，需要维护宪法和法律的权威，任何组织、社会团体、公民个人都只能在宪法和法律范围内活动，没有任何特权，在宪法和法律面前一律平等。也只有维护宪法和法律的权威，保证执政权、立法权、行政权、司法权相互监督又相互制约，一切公共行为都能够于法有据、公开运行、一心为公，既为“公众”，又为“公正”，公正也最终是为了公众。只有为了公众，才可能维护公权力的权威，也才可能得到广大人民群众的认可。没有国家权力的法治化，就只有政治的专制化，就不可能有治理的现代化。因此，法治不仅是人类社会文明的标志，是限制权力、保护权利的最好武器，更是维护公共利益的最佳法宝。

第二，法治为良法之治，良法本身内含“公共性”。良法就是由广大人民群众参与立法而形成之法，是由多元主体站在不同视角和立场进行交易、博弈、争斗、抗争的产物，这个参与过程本身就是一种“公共行为”。从理性原则来看，立法权只能“属于人民的联合意志”，只有“全体人民联合并集中起来的意志（这就是每一个人为全体决定同一件事，以及全体为每一个人决定同一件事），才应该在国家中拥有制定法律的权力。文明社会的成员，如果为了制定法律的目的而联合起来，并且因此构成一个国家，就称为这个国家的公民。”“每个国家公民都必须对宪法投出自己的一票，宪法只有经过国家公民绝对一致同意，才能被确定下来。”这种立法虽然不切实际，但也说明宪法须是最大多数人的共同意志。在法治条件下，立法过程是人们进行对话、交流的首要场所，其内在要求各个参与者尽量走出“私”领域，进入“公”身份。在实行代议制的国家，立法代表更需要公共性。政治代表不仅只是一个私人团体，而且还是整个共同体。代表性并不是一种符号，而是一种象征，一种“公共范畴”，一种认同现象。党的十八大报告指出，要“拓展人民有序参与立法途径”。党的十八届三中全会指出，要“完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用”。可以这样说，法治是激发社会活力、推进治理现代化的有效措施。

第三，法治公正体现公共性。法治体现、维护公正，法治不仅是公正的符号，更是公正的化身。公正不仅是社会主义核心价值观的基本内容，也是人类社会孜孜以求的目标。法治无论是作为一个目标性范畴，还是一个工具性概念，都以公正为依归。法治以追求整个社会的公平正义为最高价值目标，这也是法治自身具有生命力的不竭动力和源泉。惩恶扬善、追求公正、实现和谐是法治的生命线，法治就是一个不断治疗社会“病症”、减少社会问题和矛盾、尽量克服各种社会缺陷、降低可以或难以预料的各种风险、追求社会和谐的一个过程。无论何时何地，都会面临发展的问题，在现代繁复的社会，更需要低成本的法治手段来进行有效治理。一般情况下，人们都是憧憬和向往和谐的。“法官的判决绝不是产生于某个任意的无预见的决定，而是产生于对整个情况的公正的权衡。任何一个深入到全部具体情况的人都能够承担这种公正的权衡。”正因为如此，在一个法治国家里，公正是由法律来体现和保障的，法治是一种“公器”，不但是保护公平正义的“利器”，而且是公共利益的“容器”。霍布斯早就指出：“法律就是关于正义与不义的问题的法规，被认为不义的事没有一种不是和某些法律相冲突的……除开国家以外就没有人能制定法律，因为我们只是臣服于国家。法令还必须用充分的表达方式表达出来，否则人们就不知道怎样服从。”法律的显性作用表现在人们对于违反法律时的“矫正”，隐性功能体现在对人们行为的指引、规范、调控、评价、预测等方面。法律是一个法治国家对于一国公民的最低义务要求，一个人的最大活动空间就是法律界限，这也是一个行为的“底线”，突破底线，整个社会就会失序、无序甚至混乱。这就是我们的约定，是人们行为的“最大公约数”。

此外，仅仅靠法律还难以治国，还需要道德作为补充。“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”党的十八大报告提出的社会主义核心价值观，就将“法治”作为社会层面的价值观加以倡导，本身就是法治与德治的巧妙结合。一言以蔽之，就是要法治和德治有机统一起来，有效发挥“他律”和“自律”各自的优势，内外结合，外引内促。既吸收西方先进的法治文化，又发扬中华文化传统的德治思想，实现“善治”；既坚持马克思主义法治思想为指导，又立足于中国的法治实践，中西合璧、古今合流，形成具有中国特色、中国风格、中国气派的国家治理方式。

三、治理目标公共追求：凝心聚力、同舟共济建构“最大认同量”

目标指引方向，方向汇聚力量。从实践来看，目标性治理是最有绩效的。“目标就是知识不需要再超越它自己的那个地方，就是它找到了它自己的那个地方和概念符合于对象、对象符合于概念的那个地方。趋向这个目标的发展进程，因而也就是前进无已、不可遏制的，不以目标以前的任何过站而满足的。”在关于是否需要目标的问题上，哈耶克崇尚个人自由主义，认为人们的行动目标不可能达成一致，人们要么不会有明确的看法，要么有的就是相互矛盾的看法，在我们生存的自由社会里，没有必要也没有理由形成共同意见。但从理论和现实来看，人不同于其他动物的最显著的特质之一，就是人们的行为具有鲜明的目标性。不仅如此，如果“某一集团中的成员有共同的利益或目标，那么就可以合乎逻辑地推出，只要那一集团中的个人是理性的和寻求自我利益的，他们就会采取行动以实现那一目标”。从最终的意义上说，“一切社会实践总有某些预先决定的因素……我们并不是简单地把社会生活的现存秩序作为前提，并在这种既存范围内形成我们实际的选择，恰好相反，我们随着自己所作出的每一次决定就处于自己方式的后果之中。”社会总体目标决定着“共同体的整体发展方向……确定不可逾越的界限——如有违反便会受到惩罚或使社会分裂，该界限的确定要同有关社会同一性的基本原则相协调。”社会目标体现着社会基本价值的一致性，因而其为个体提供了“意义与行动的指南”，指引着“个体向着某一方向前进，而非向着其他方向”。康德指出，“一切复合的实体乃种种实体之集合体，复合体之活动或属于复合体之任何复合事物之活动，乃分配于多数实体中之种种活动，或种种属性之集合体……但在思维，则以其为属于思维的存在之内部属性，乃大不同。盖若假定思维者为复合体，则复合体之一切部分皆为思维之一部分，仅有联结所有一切此等部分，始能包含全体思维。……故谓一思维应属于本质上所谓复合体者，实为不可能之事。是以思维仅在单一的实体中可能，此种实体非种种实体之集合体，乃绝对的单纯者。”思维方式不必也不可能相同，但群体的行为可以统一，目标可以统一。目标的统一能使我们全体乃是一有机组织的统一体而非一集合体。伽达默尔说，人类社会中的一切均取决于“如何设定目标”或者如何接受所有人共同追求的目标以及达到目标的手段‘驯。

从目标的价值层面看，在国家层面，就是要达到富强、民主、文明、和谐，实现物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明的高度统一；在社会层面，就是要达到自由、平等、公正、法治，以法治保障公民获得最大的自由平等，在法治基础上追求整个社会的公平正义；在个人层面，就是要求每个公民爱国、敬业、诚信、友善，遵守基本道德规范，实现社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德的有机统一，公民在为国家、为集体、为社会奉献力量的同时，发挥自己聪明才智、实现人生价值。国家层面、社会层面、个人层面三者是相互联系、相互作用、相辅相成的，每一个层面目标的实现，有赖于另一个层面目标的支撑，而任何一个层面目标的一个更小子目标出现问题，都将影响、减缓甚至损害其他目标的实现。

从目标的阶段性层面看，目标可以分为近期目标、中期目标、长期目标、终极目标等。在当今中国，近期目标就表现为到建党100周年即2020年时，做到经济持续健康发展、人民民主不断扩大、文化软实力显著增强、人民生活水平全面提高、资源节约型环境友好型社会建设取得重大进展，就是要全面建成小康社会；中长期目标，就是到21世纪中叶即建国100周年时，建成中等发达国家，实现中华民族的伟大复兴；终极目标就是要实现每个人自由而全面的发展。

从目标的过程层面看，就是要实现中国特色社会主义的共同理想，完善和发展中国特色社会主义。为保证这一目标沿着既定的轨道运行，就需要中国特色社会主义理论体系作为行动指南，中国特色社会主义道路作为实现途径，中国特色社会主义制度作为根本保障，在中国特色社会主义的建设实践中，不断丰富中国特色社会主义的实践特色、理论特色、民族特色、时代特色。

从目标的主体层面看，有个人发展目标、集体发展目标、国家发展目标。对于个人而言，只有将自己的目标定位于国家和社会发展目标的洪流中，才可能找到自身发展的契合点，借风助力，实现个人的梦想，否则，个人发展目标就势必“自私化”，也就不可能真正实现。国家、集体发展目标也只有让每一个人能够感到是在为个人谋利益，才可能充分发挥和挖掘每一个人的积极性、主动性和创造性，否则，国家、集体发展目标就会成为空中楼阁，被“虚空化”。“无论是专权的制度还是具有怎样的镇压手段，治理绝不能依靠纯粹的强制而延续；治理必须在社会中引起回响和支持。”社会主义国家是人民当家做主的国家，其载体是人民代表大会制度，国家治理不仅是“回应型治理”，更应是“参与型治理”，多目标高度统一的治理。实现中华民族伟大复兴的中国梦，就是要实现“国家富强、民族振兴、人民幸福”，达到了党的目标、国家目标、人民目标、个人目标的有机统一，有利于调动各方面的积极性。“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”，同舟共济，寻求“最大认同度”，这就是我们所要追求的治理效果和目标。

总之，无论是治理主体、治理方式还是治理目标，只有在公共性这样一个根基上，国家治理才可能真正实现现代化，才可能突破“单向式”的、“运动式”的、“人治式”的、“精英式”的管理模式，实现治理的科学化、大众化、法治化、常态化。