科技投入推动创新驱动发展的对策研究

叶蜀君　徐超　李展

摘要：创新驱动是新时代我国经济发展的根本动力，创新驱动战略的顺利实施离不开充足且配置合理的科技投入。现阶段我国科技投入总量虽然大幅提高，但仍存在重试验轻基础、重研发轻转化、重总量轻质量等关键问题，导致我国创新驱动的瓶颈日益突出。科技创新中基础研究能力弱、缺乏关键核心技术、科技成果转换率低等问题严重制约着创新能力的提升。因此，深入推动我国创新驱动发展战略，应从科技投入强度和科技投入结构两方面下功夫，不仅需要加大科技投入规模，优化科技投入结构，而且需要完善科技投入体制机制和创新人才队伍建设。

关键词：科技投入;创新驱动;R&D经费;创新成果转化

中图分类号：F124.3文献标识码：A文章编号：1003-0751（2019）06-0024-06

一、引言

新时代中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，寻找新的经济增长引擎成为当前经济工作的重点。世界各国经济发展的实践证明，创新对产业转型升级和新兴产业发展具有重大意义，创新驱动是解决依靠要素密集投入的传统粗放型经济增长动力不足的根本措施，能够有效降低能源消耗、提高全要素生产率，進而推动经济增长向高质量发展转型。我国高度重视创新对经济增长的重要作用，党的十八大作出了实施创新驱动发展战略的重大部署，党的十八届五中全会把创新提高到新发展理念的首要位置，党的十九大报告进一步指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑，应持续深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，加强对中小企业创新的支持，促进科技成果转化。由此可见，创新作为提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展的核心位置。

创新驱动的实质是科技创新，是以知识和技术的创新为原动力，将科技成果转化为最终产品并实现扩散的经济发展过程。①近年来，我国的科技创新能力逐渐提升，在世界各国中的创新地位逐渐稳固。2018年，我国研发人员总量已经达到418万人，居世界第一位②;国际科技论文总量和被引次数稳居世界第二;发明专利申请量和授权量分别达到154.2万件和43.2万件，均居于世界首位;科技进步贡献率也达到58.5%，比2015年提高了3.4个百分点，国家综合创新能力居于世界上中游位置，位于新兴经济体之首。③但是在向创新型国家转型的过程中，我国的创新能力建设仍然存在较多短板，比如基础研究能力较弱、缺乏关键核心技术、科技成果转换率较低等，这些问题使我国的创新大部分仍停留在技术引进与模仿上，这可能会制约我国向创新驱动转型发展，并进一步影响创新型国家的建设进程。

科技投入是推动创新发展的重要基础。创新是一项高投入且存在高不确定性风险的活动，这就要求技术创新必然要依赖于大规模、持续的研究与试验发展（R&D）经费投入，只有稳步提升科技创新投入，才能源源不断地获得科技创新产出，而也只有大量科技创新成果的不断涌现，才能保障创新驱动发展战略的顺利实施。因此，从根本上讲，创新驱动发展战略的实现离不开充足且配置合理的科技投入。本文在归纳分析我国科技投入及创新产出现状的基础上，系统总结当前我国实施创新驱动发展战略中科技投入存在的问题，并提出针对性的政策建议，以期为我国实现创新驱动发展战略提供有益参考。

二、我国科技投入与创新产出现状分析

（一）我国科技投入现状分析

1.科技经费投入情况

第一，科技经费投入大幅上升，投入强度稳步提高。2017年，我国R&D经费投入总量17606.33亿元，较上年增长12.31个百分点，增速较上年提高1.68个百分点。从2001年R&D经费投入总量突破千亿到2012年突破万亿大关仅用了10年左右时间。同时，R&D经费的人均投入水平也大幅提高，按R&D人员全时工作量计算，2017年人均R&D经费为43.65万元，比上年增加3.23万元，增幅7.9%，比2000年增加近34万元。随着R&D投入总量的持续快速上涨，R&D经费投入强度也稳步提高，从2000年R&D经费投入强度不到1%提高到2017年的2.13%，R&D经费投入强度已连续4年超过2%，并且呈现持续上升的态势，这反映了国家对科技创新的重视程度不断提高，我国科技经费投入情况总体向好，科技创新投入力度逐步提升。⑤

第二，科技经费主要来源于企业，企业的创新主体地位增强。从R&D经费支出的来源构成看，2017年，政府资金投入、企业资金投入、国外资金投入和其他资金来源分别为3487.45亿元、13464.94亿元、113.3亿元和540.5亿元，各投资主体占全部R&D经费投入的比重分别为19.81%、76.48%、0.64%和3.07%。从资金构成的变化趋势看，企业资金在R&D经费投入中的占比呈现逐年上升的趋势，从2004年的65.67%上升到2017年的76.48%，提高了10.8个百分点。政府资金支出、国外资金支出和其他来源资金在全部R&D经费支出中的比重持续降低，2017年，三者在R&D经费支出中的比重分别比2004年下降了6.82、0.64和3.35个百分点。同时，从科技经费执行的情况看，2017年，企业、研究与开发机构和高等学校R&D经费支出占R&D经费投入总量的比重分别为77.59%、13.83%和7.19%，企业科技经费执行比重比2000年提高了17.63个百分点，而研究与开发机构和高等学校的科技经济执行比重分别下降了14.97和1.37个百分点。⑥这表明科技创新资本投入的主体日益向企业倾斜，企业在科技创新中的主体地位日益凸显。

第三，科技经费支出集中于试验发展，基础研究的经费投入较低。在科技经费的利用上，我国科技经费支出也表现出了较大的偏向性特征。从R&D活动类型看，2017年，我国基础研究经费975.5亿元，应用研究经费1849.2亿元，试验发展经费14781.4亿元，基础研究、应用研究和试验发展经费占整体R&D经费的比重分别为5.5%、10.5%和84%。这表明我国科技经费支出中绝大部分都被用在了试验发展活动中，而配置到基础研究和应用研究中的经费比重相对较低。从变化的趋势看，2004年之前试验发展经费占全部R&D经费支出的比重呈下降趋势，从2000年的77.82%下降到2004年的73.67%，而基础研究和应用研究经费占比分别从5.52%和16.96%上升到5.96%和20.37%。但是2004年以后，科技经费集中投向试验发展的趋势越来越显著，2007年以后80%以上的科技经费都投向了试验发展，而用于应用研究的试验经费一路下降到目前的10%左右，用于基础研究的经费投入比重相对稳定，但是用于基础研究的经费占比最低。⑦

2.科技人员投入情况

第一，科技人员总量持續增长，但增长速度趋缓。2000—2017年，我国R&D人员全时当量从92.21万人年增长到403.36万人年，增加了311.2万人年，年均增长率达到9.07%。每万名就业人员中科技创新人员数从2000年的12.79人年增长到2017年的51.95人年，增加了39.16人年。从科技创新人员年均增长率情况看，R&D人员全时当量增长较快的阶段是在2005—2012年，该阶段R&D人员全时当量年增长率均在10%以上。而在2012年以后R&D人员全时当量增速逐渐放缓，从2012年的12.62%逐渐下降到2015年的1.3%，此后虽略有上升，但增速仍处于较低水平。⑧

第二，科技人员结构逐步优化，创新人员素质有所提升。在全部研发创新人员中，全时从事科技创新活动的人员总量不断增多，科技创新人员中接受过高等教育的人口比例也在不断上升。从全时人员情况看，2009—2017年，科技活动中全时人员数量从195.5万人上涨到420.45万人，占研发人员比重从61.41%上升到67.67%，这表明科技人员队伍中专业从事科技活动的人员比重不断上升，创新人员的专注度更高。⑨从科技活动人员的受教育程度看，受过高等教育的人口数量不断增长，虽然本科水平的科技人员比重较高，但是硕士和博士人员比重也略有提高，占比分别比2009年提高了1.22和1.09个百分点，整体上创新人员素质结构有所改善。

（二）我国创新产出成果分析

我国高度重视自主创新能力建设，特别是近些年实施了一系列关于促进技术创新和高新技术产业发展的政策和措施：从制度、科技投入、税收政策和人才、平台、环境等多方面给予大力支持，自主创新能力大幅提高，重大科技创新项目有了新进展，攻克了一批重大公益技术和产业共性关键技术，整体的科技创新产出水平大幅提高。

1.专利授权量快速增长，人均拥有量稳步提高

2017年，国内外三种专利授权数为183.64万件，比2000年增加了173.1万件，年均增速18.31%。其中发明专利42万件、实用新型专利97.3万件、外观设计专利44.3万件，占比分别为22.88%、53%和22.12%。同时我国有效专利数量也在加快增加，截至2017年，我国有效专利总量达到714.76万件，每万人拥有专利数量达到51.4件，比2006年增加了45.9件。⑩

2.重大科技成果取得突破性进展，科技成果转化率得到提高

2017年，我国重大科技成果累计59792项，其中理论基础6535项、应用技术51677项、软科学1580项，占比分别为10.94%、86.52%和2.64%。与2000年相比增加了26934项，增幅达到81.97%。一大批航空航天、道路桥梁、交通通信等具有自主知识产权的高精尖科技创新成果得到转化应用，例如港珠澳大桥全线贯通、国产大飞机C919首飞成功、复兴号动车组投入运营、华为5G通信技术、“分子模块设计”育种水稻完成实收测产等。

3.企业新产品销售收入快速增长，具有较高的投入产出水平

2017年，我国大中型工业企业新产品销售收入为19.16万亿元，比2010年增加了11.87万亿元，增幅为162.91%。同时，大中型工业企业的新产品投入产出效率为14.19，即投入1元钱的新产品研发经费能够产生14.19元的新产品收入。而2017年高新技术产业新产品销售收入为5.35万亿元，同比增长11.69%，高新技术产业新产品的投入产出效率为13.07，产出效率略低于大中型工业企业。

三、科技投入支持创新驱动发展存在的问题

创新驱动发展战略自公布以来，从中央到地方，从政府到企业都十分重视，为推动战略的顺利实施，各方不断地加大对科技投入的力度。但是科技投入也存在着一些问题，科技投入的不足以及资源配置的不合理严重制约了我国创新水平的提高。

（一）重试验、轻基础，科技投入的经费结构有待优化

为了提升科技创新能力，国家加大了科技资金的投入力度，投入强度也有所提高，科技投入的绝对数值与相对数值都很可观，但在经费结构上仍存在不足，科技经费支出的偏向性较高。基础科学研究是整个科学体系的源头，但基础研究是一项短期投入产出率较低的创新项目，因此在基础研究上较容易受到企业的忽视。我国现阶段的经费使用中基础研究、应用研究比重过低，造成创新的原生动力不足、科技成果的转化率较低等问题。2017年，我国基础研究与应用研究经费占全国研究与试验发展经费支出的比重分别为5.5%和10.5%。而美日韩等发达国家基础研究经费占R&D经费投入的比重通常维持在12%—18%，应用研究占比通常在20%左右，显然我国的基础研究和应用研究经费投入比重明显低于美日韩等创新型国家。基础研究和应用研究投入的不足虽然短期内可能并不会导致企业创新产出水平的降低，但是从长期看，企业和国家的创新将是“无源之水、无本之木”，例如对于航空航天至关重要的新材料的研发。缺少基础创新的后果将导致整个国家创新能力的停滞，因此要加快科技经费投入结构的优化。

（二）需求多、来源少，科技资金投入的来源过于单一

技术创新需要大量的资金支持，缺乏持续稳定的资金支持对技术创新将产生不利影响。我国正处于经济转型期，创新驱动发展战略的实施需要大量资金的投入，但是我国的科技资金来源渠道较为单一，企业自身科技投资和政府科技投入虽然占到了R&D经费支出比重的96%以上，但是近年来科技资本投入增速明显放缓，科技创新资金需求与科技资金供给缺口较大。一方面，研发创新企业面临较大的融资困境，难以补充企业自身科技资金积累的不足。内源性融资是企业研发创新投入的最主要来源，但是企业的内源性融资可能会受到企业经营绩效的影响，如果企业经营绩效差则可能导致用于创新研发的资本减少。而创新通常需要持续的科技资本投入的支持，因此单纯靠企业自身筹措资金很难满足创新过程中各环节的资金需求。目前我国科技风险投资运作不规范，规模较小，企业创新的外部融资渠道十分有限，资金供给不持续、不到位直接抑制了企业进行科技创新。另一方面，政府科技资金投入方式较为单一，科技创新的激励机制不完善。相比于财政直接投资，间接投资模式主要通过税收、金融等政策手段，引导金融机构增加对科技型企业的低息贷款，降低创新型企业的融资成本，激励企业加大科技投入。目前我国政府的科技资金投入多采取直接投入方式，投资方式较为单一，较少采用税收、贴息、基金、债券等财政金融方式支持科技创新，不能充分发挥政府科技资金投入对科技创新的引导带动作用。同时财政科技投入主要用于高校和科研机构，与创新的市场化环节联系不紧密，降低了财政科技投入对创新科技成果转化的杠杆作用。

（三）重研发、轻转化，科技投入的对象首尾兼顾不充分

我国创新主体的科技转化能力仍然较低，“重研发、轻转化”“重论文、轻专利”等现象仍然存在，较大地制约了我国科技成果的运用，降低了科技创新效率。高校、科研院所是科研创新的主体，在科技经费的投入上，院所、高校为3701.66亿元（其中科研院所为2435.7亿元，高校为1265.96亿元），约占全国科技投入的21%，但高校、科研院所获得国家大量科技经费的投入后，对于科技创新程度的评判标准却是高水平论文的发表，着重于理论基础的构建，而对实践阶段科研成果的转化不够重视。高校、科研院所等的科研项目与市场需求联系不紧密，研究成果与企业技术发展之间仍存在较大差距，最终导致我国目前科技成果转化率仅为10%—15%，远低于发达国家60%—80%的水平。究其原因，一是参与科研人员除了科研目的外，很大一部分是为了自身利益，比如说职称的评定以及优秀人才的选拔，而我国的评判机制以论文数量为主要标准，对于实际科研成果的转化需求明显较低;二是理论基础研究投入较小，而一旦涉及实际科研成果的转化，比如说新技术的应用、新产品的生产，科研投入需要激增，院校、科研院所无法自行承担这部分投入，需要企业的帮助。然而企业对于院校、科研院所研究出来成果的实际使用效果存在疑虑，故科研成果的转化受到现实情况的限制。这种研究与应用的偏离使得科技创新的目标与结果不一致，顾头不顾尾，制约了我国创新驱动发展效率的提升。

（四）重总量、轻质量，科技投入中的要素构成结构亟须优化

我国的科技投入数量和创新成果数量在近些年都保持较快的增长态势，在科技创新总量上与发达国家的差距逐渐缩小，甚至已经超过日本，成为仅次于美国的创新大国。但是创新总量和规模的扩张并不意味着我国创新能力已经达到发达国家水平，对于创新质量的忽视可能成为我国创新驱动战略的短板。例如，虽然我国专利申请数量在2005年以后呈现爆炸式增长，专利申请数量已经超过欧美日等国家或地区专利申请数量的总和，但是我国的专利申请质量偏低，1999年以来PCT国际专利申请总量约为20.46万件，仅占专利申请总量的1%，而这一比例远低于美国、英国、德国、法国等30%左右的PCT专利申请比例。我国研发创新中反映核心创新能力的发明专利授权量的比重明显偏低，在三种专利申请授权中，发明专利比重仅为37%左右，而欧美日等发达国家或地区的发明专利申请量占全部专利申请量的比重均在80%以上。这意味着我国的科技创新虽然实現了总量的扩张，但是在创新质量上仍显不足，离创新强国尚有较大距离。导致我国创新质量偏低的原因是多方面的。一方面，我国科技创新的评价体制机制不合理，导致创新投入注重创新结果，而不注重基础研究。由于基础研究、重大科技项目耗费人力、物力，且经济效益见效慢，研发经费往往投入较少，但这恰恰制约了创新质量从根本上的改善。另一方面，在我国科技创新人员构成上，万人科技创新人员比重比发达国家要低得多，高精尖人才数量仍然不足，硕士和博士等创新能力强的创新人才比重仍然较低。

四、针对科技投入问题的对策与建议

要推动我国创新驱动发展战略的顺利实施，需要一定的科技创新资金以及科技创新人才的投入。根据前文分析，本文提出如下政策建议。

（一）加大基础研究科技投入力度，逐步提高基础研究经费比重

基础科学是建设创新强国的基石，我国亟须解决基础研究投入不足的问题，加大对基础科学领域的科研投入力度，为创新驱动提供源源不断的基础动力。解决基础研究与应用研究的科技投入经费不足问题需要改变目前的创新观念，以长远为计：一是统一思想、统一规划。调整科技部门对科技投入方向的规划，制定科技投入资金向基础倾斜、向应用倾斜的新政策，增加基础成果与应用成果的完成时限，推动科技基础创新。二是统一标准、统一分配。按照R&D活动类型的不同将经费划分成三部分，而这三部分经费的具体比重可以借鉴国外先进经验，设立合理阈值，分阶段、分次逐步达到提升基础研究和应用研究经费占比的目的。三是重点突破、区别对待。基础科学投入不能一概而论，要将有限的科研经费投入到制约国民经济发展的关键基础科研领域，比如“中国制造2025”战略中涉及的领域，而一些非关键基础科研领域，支持程度可以适当降低。同时厘清科技投入经费流动的中间环节，不可在同一领域重复投资，造成经费的内耗。

（二）创新科技经费投入体制机制，发挥财政科技投入的引领作用

应对创新驱动战略的需要，政府需要转变角色与职能，加快从“直接投入推动型”转变为“间接引导推动型”，在尊重市场规律的前提下，发挥财政科技投入对我国科技投入的引领带动作用，形成多元化的科技投入格局。一是拓展政府科技资金投入渠道，利用税收优惠政策、定向专项贷款资金、政府与企业合作专项资金等多种科技资金间接投入渠道，发挥科技投入对科技创新的促进作用，提升科技成果转化率，最终形成政府负责领头、企业负责具体实施、社会负责积极响应的三方合作的科技投入格局。二是提高对高新技术企业和战略性新兴产业的科技资金扶持力度，在确保公共科研领域（具有非经营性、非竞争性和非营利性的理论研究等）的资金供给的情况下，增加对战略性新兴行业的投资。发挥财政科技资金的杠杆作用，引导社会资金投入到重点科研项目，推动具有良好前景的高新技术企业开展科技创新活动，通过设立产业基金、政策性融资机构、创新型科技企业贷款等解决高新技术企业面临的创新融资难题，全面推动社会整体创新能力提升。

（三）加快产学研合作平台建设，促进科研成果产业化运用

创新驱动是从研发到应用的一系列科技创新过程。高校、科研院所要走出“象牙塔”，及时了解市场的动态和需求，企业也要更多地借助院所、高校在创新基础上的优势，规避自身创新能力不足的短板。对此，可以通过建设科技创新信息平台，推动企业与科研单位的产学研深度融合，加快科技成果转化应用，以发挥科技创新在经济发展中的重要作用。一是推动产学研合作。通过合作平台建设整合创新资源，在整合资源的基础上，为基础研究、应用研究、试验与发展、科研成果转化即科研一体化提供服务，同时对于科研过程中出现的金融问题、网络信息问题、物流问题、人才问题等也要配套相应的服务，鼓励企业成为院所、高校科研创新成果的转化主体。二是构建科技创新资源共享机制。鼓励院所、高校建设基础性研发资讯平台，与企业、产业的技术需求实现有效对接。加强对科研成果经济效益的评估，从制度上保证科研成果的商业化和产业化。三是由政府牵头联合实体企业，成立创新工厂，促进创新成果孵化。在创新工厂中，政府作为成立主体，主动了解企业发展需求，发挥组织职能，引导企业汇集缺乏的核心技术后，合理地规划和引导企业技术创新项目，重点支持关键技术和核心技术研发活动，提高科研成果转化率。

（四）完善稅收和政府采购制度，引导企业提升自主创新能力

税收与政府采购作为政府的财政政策间接地影响着科技投入资金的使用效率。为了更好地发挥科技投入资金在创新驱动战略中的作用，政府可以做到以下几点：一是制定针对科技研发的税收改革措施。扩大税收抵扣范围，研究制定关于研发过程中的科技投入相关税收优惠政策，如根据企业自主申请专利数量的多少给予对应层次的税收优惠，引导企业提高自主创新意识，激励企业进行自主创新。二是充分考虑技术发展水平的地域差异。通过差异化税收和税收优惠等政策，鼓励高技术发展水平地区通过技术输出或高科技人才引进等措施，实现不同地区高科技企业间的技术合作，共享创新成果，共同发展。三是充分发挥政府采购的政策调节功能。明确政府采购规划中对科技创新成果或者服务的采购范围，根据“创新驱动战略”确定政府采购的重点领域与行业，对拥有自主知识产权企业的高新技术产品、高新技术服务等优先采购。

（五）加快科技创新人才队伍建设，夯实创新驱动发展的人才基础

创新驱动的实质是人才驱动，我国实施创新驱动发展战略离不开人才的保障。没有一支技术过硬的人才队伍，即使投入再多的科研经费也难以实现创新发展。因此，从根本上来讲，加快科技创新能力建设关键是加强科技创新人才队伍建设，夯实科技创新的人力资源基础。首先，应推进高端人才培养计划，扩大我国的人才储备库。加快推进各类专业技术人员的培养和继续教育，拓宽高层次人才的培养渠道，利用我国经济快速增长的优势积极引进国际高端人才，激活我国的人才资源网络，为我国的科技创新储备充足的人力资源，解决创新人才队伍短缺的难题。其次，应创新人才使用机制，创造适合人才发展的良好环境。改革科技创新评价体制机制，不以论文论英雄，要全方位、多渠道地发现人才、使用人才，制定科学合理的人才衡量标准和人才选用制度。进一步制定和完善人才激励机制，不能以一时的成败来判断创新，要为科技创新人员提供宽松的工作、生活环境，给予科技创新团队应有的“耐心”。

注释

①洪银兴：《关于创新驱动和创新型经济的几个重要概念》，《群众》2011年第8期;洪银兴：《论创新驱动经济发展战略》，《经济学家》2013年第1期;陈勇星等：《江苏省实施创新驱动战略的路径选择》，《科技管理研究》2013年第4期。②《科技部部长王志刚：加快关键核心技术攻关》，第一财经，https：//www.yicai.com/news/100095723.html，2019年1月9日。③《〈国家创新指数报告2016—2017〉图解》，中国科学技术发展战略研究院，http：//www.casted.org.cn/channel/newsinfo/6336，2017年8月18日。④⑤⑥⑦⑧⑨⑩此处数据来自《中国统计年鉴2018》，或根据相关数据计算所得。《2017年全国登记科技成果总量再上新高》，国家科学技术奖励工作办公室，http：//www.nosta.gov.cn/web/detail1.aspx？menuID=11&contentID=1555，2018年12月27日。李胤：《2017年工业企业新产品开发力度加大产销保持增长》，《中国信息报》，2018年8月2日。乔保华、黄坤：《我国研发经费投入结构亟须优化调整》，《经济日报》2018年10月25日。王比学：《重研发轻转化现象仍然存在》，《人民日报》2016年11月3日。王念、刘细发：《我国高校科技成果转化的因子分析与路径选择》，《企业经济》2011年第8期。曲建升、靳军宝：《改革开放四十年：我国科技成果产出数量爆发式增长，科研布局有待加强谋划》，中国科学院兰州文献情报中心，http：//www.llas.cas.cn/xwzx/zkgd/201810/t20181029_5151097.html，2018年10月29日。

Research on the Countermeasures of Promoting Innovation-driven Development

by Science and Technology Investment

Ye ShujunXu ChaoLi Zhan

Abstract：Innovation drive is the fundamental driving force of China′s economic development in the new era. The smooth implementation of innovation drive is inseparable from sufficient and reasonable investment in science and technology. At present， although the total investment in science and technology in our country has been greatly increased， there are still some key problems， such as emphasizing experiment over foundation， emphasizing research and development over transformation， and emphasizing total investment over quality， which lead to the bottleneck of innovation drive in our country increasingly prominent. The problems of weak basic research ability， lack of key core technology and low conversion rate of scientific and technological achievements in scientific and technological innovation seriously restrict the improvement of innovation ability. Therefore， in order to further promote our innovation-driven development strategy， efforts should be made in terms of the intensity and structure of science and technology input. It is necessary not only to increase the scale of science and technology input and optimize the structure of science and technology input， but also to improve the mechanism of science and technology input and the construction of innovative talents.

Key words：science and technology investment; innovation driven; R&D funds; innovation achievement transformation