科技之治：城市治理的数字化转型

吴伟强

“科技之治”是《中共杭州市委关于高水平推进杭州城市治理现代化的决定》中提出的“善治六策”之一。“全面提升城市治理数字化水平”完全符合城市治理转型的发展趋势。

在数字时代，政府、社会和个人之间的关系发生了深刻的变化，资源汇聚更多依赖数字途径，城市治理参与者更多来自數字途径。政府务必用最新的科学技术和更具包容性的制度安排，来处理越来越多来自数字化途径的参与者的关系。

“指尖上的行政服务中心”让“最多跑一次”全面数字化

政府改革的基本趋势是政府职能和管理模式向服务转变，重视提供公共服务的效率、效果和质量，以实现广泛的公共利益。方法之一就是“集中”办公、“一站式”办公，避免公民在不同政府部门间来回奔波，只要在单一的实体机构就能完成他（她）所需办理的全部事项。达成这一目的的最佳做法是，以数字化技术，打破传统的部门界限和功能分割的局面，整合政府全部的部门、人员和其它资源，以“单一的界面”为公众提供优质高效的信息和服务。

“最多跑一次”改革以来，杭州市各大行政机构通过数字技术重新整合、协同碎片化的决策单元，消除管理和服务的各种缝隙，以“一窗受理、集成服务”，实现了让数据多跑腿、群众少跑腿甚至不跑腿，市民的获得感大幅度提升。为进一步贯彻落实习近平总书记“干在实处、走在前列、勇立潮头”的新要求，杭州市委提出打造“移动办事之城”，运用区块链的理念和技术，探索打造“指尖上的行政服务中心”。这一举措，将“一窗受理”这一物理性的“单一界面”跃迁为基于网络的虚拟化界面，政府不受时间和地点的限制，为公众、企业和社会组织提供24小时的公共服务。这是最理想的“一站式”办公和服务。更为重要的是，数字技术的广泛应用，有助于消除“孤岛型”的旧有政务处理模式，帮助政府各部门间跨越时间与空间，实现协同合作，为公众提供较高层次的服务。

“城市大脑”对“多层次城市治理”实施数字化重构

杭州向来有“多方参与、共同治理”的传统，长期坚持“四问四权”“民主促民生”“四界联动”的做法，使得杭州快速发展成为一个区域“增长极”城市。党的十九届四中全会提出要“推进社会治理制度建设，需要坚持问题导向，把专项治理与系统治理、综合治理、源头治理结合起来，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。如何在“社会治理共同体”语境下进一步提升杭州城市治理能力和水平，是一个重大命题。

城市治理中的“资源依赖原则”表明，现代城市是高度开放的复杂巨系统，城市政府势必寻求非政府行为者提供资源以增强治理能力。城市治理因而表现为城市政府、非政府部门和市民个体共同协作推进城市可持续发展的过程。治理要解决的核心问题之一，是引导公众积极参与城市治理的实施和运作。“多方参与”就意味着治理的“多层次”，产生了许多新的治理关系，使得公共治理变得更加复杂，建立一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的“共同治理”模式就尤为重要。利益相关者在垂直和水平方向上的整合程度和互动方式都直接影响政策产出，唯有对治理过程中组织间和组织各子系统间的协同性与规则制定的同一性作出结构性安排，协调各方利益，政府与外部行为者才能在制定和执行政策过程中形成合力。

城市大脑“是运用大数据、云计算和人工智能等技术建构的智能平台，汇集政府、企业和社会等数据，进行融合计算，感知城市生命体征，对城市进行全城的精准分析、整体研判、协同指挥和科学治理。”杭州利用人工智能治理城市，成绩斐然，具有强烈的数字治理驱动城市治理模式转型的含义。

以整体治理取代分散管理。城市大脑把每个管理或服务主体分散化的数据接入到城市大脑这一中枢系统后产生交互和协同，可以对整个城市进行全局实时分析，自动调配公共资源，支撑城市运行。实现了以服务为目标，利用数字技术整合分散化的公共服务，再将公共服务嵌入到治理结构，围绕不同用户群以“端到端”的流程再造灵活而有弹性的政府治理结构，建立一站式流程。

从多头管理转向分层治理。为发挥城市大脑的全局性和整体性治理能力，首先建立统筹和协调机构，并突出其权威性。2016年12月，杭州市委市政府成立了由省委常委、市委书记任组长，五位市委常委任副组长的“城市大脑建设领导小组”，整合了建委、公安、财政等十个部门，汇聚政府、企业，产学研各方力量，形成合力。杭州市政府专门成立了市数据资源管理局，负责数据归集和资源统筹等，以数据“无条件归集，有条件使用”为原则，着力消除信息孤岛、信息壁垒。其次，针对特定任务，政府与阿里云、富士康、依图科技、数梦工场等13家高新企业、浙大等高校组成工作专班，开展日常研发工作。以这种相对分散和灵活的临时性组织，实现政府和非政府主体之间的合作。

消除治理层次的边界隔阂。城市大脑基于数据技术的集成服务推动力迅速扩展，集成了11个城市治理系统（警务、交通、城管、文旅、卫建、房管、应急、市场监管、农业、环保、基层治理）和48个应用场景。围绕用户需求进行公共服务的重组，重新设计服务并消除重复的服务交付链。实施“政府云”支持下的以用户为中心的机构重组和一站式流程，社会保障、税收、医疗等服务纷纷纳入云系统并与“公民帐户”直接连接，政府与公民的交付链不断扩展。建立基于城市大脑的“指尖上的行政服务中心”，本质上就是“去中介化”，采用公共服务交易和互动的“默认数字化”模式，通过授权数字交互，朝着零接触交易迈进，并推动着实行同等管理（“自己动手做”）的治理。

“区块链”支持“全国数字治理第一城”

杭州建设“全国数字经济第一城”和“移动办事之城”的成绩斐然。以城市大脑为代表的数字治理模式为寻找有效治理结构和治理方法提供了政策工具和技术手段，减少了传统层次结构，创造了双向信息流的环境。这一实践是对传统的公共行政和管理的根本改变。

但需要指出的是，数据治理也会引发新的问题。由于分布式系统不断扩展，去中介化态势加剧，如何确保对互动平台中政府“点对点”连接无数分散化的公民需求作出及时性反应，是对政府的严峻考验。尤为重要的是，如何规避虚拟网络的各种风险，使具有多个治理级别的复杂系统确保每个人对自己的行为负责，政府必须探索新的治理方法。鉴于此，杭州的城市数字治理系统必须保持高度的可扩展性和弹性，随时接纳并应用最新数字技术。

区块链技术，以其分布式分类记账技术消除传统业务网络中典型的重复工作，记录的不可篡改确保交易的可追溯性，以智能合约技术建立网络信用和责任制来规避网络风险，同时加快交易速度，节约成本。因此，运用区块链的理念和技术，能较好解决城市数据治理中的反应及时性和风险控制问题，同时能提高运营能力和质量，强化各方的透明度，重塑各种流程。除此之外，运用区块链技术可极大扩展城市数字治理领域，为解决一些长期困扰城市和市民的问题提供技术方案，如产品质量追溯、食品安全保障、垃圾分类绩效检验等。

秉承杭州“多方参与，共同治理”的传统，立足“城市大脑”和“移动办事之城”的优势，充分利用最新的区块链技术，优化城市治理结构和治理方法，织就指尖上无所不包、无处不在、无时不有的“感知网”，打造“指尖上的行政服务中心”，让杭州成为“全国数字治理第一城”，不仅可以让生活工作在杭州的人们持续享受数字时代的红利，更是为建设“社会治理共同体”作出杭州贡献，提供杭州样本。

作者系浙江工业大学城市发展研究中心主任、教授，杭州市决咨委委员