发展壮大村级集体经济

程正治

[摘  要]村级集体经济是社会主义公有制经济在农村的重要体现，发展壮大村级集体经济是解决“三农”问题，实施乡村振兴战略，实现共同富裕的有力抓手和重要途径。当前发展壮大村级集体经济存在资金缺乏、基础薄弱、认识不深刻、经管管理落后等制约因素，要针对这些问题采取相应的对策，如加强资金和人员投入，建立各种管理制度，完善立法，强化管理等。

[关键词]村级集体经济;制约因素;乡村振兴

[中图分类号]F321.32  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）06-0047-05

农村集体经济也称农村集体所有制经济，是指一个村集体组织通过所拥有的资源、资产、资金等要素，采取合作与联合等方式，获得收益实现共同发展的一种经济形态[1]。党的十九大提出实施乡村振兴战略，强调要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产收益，发展壮大集体经济。这是党在全面认识和把握我国发展阶段性特征基础上，着眼于解决新时代“三农”问题作出的一项重大战略决策，对于深化农村经济制度改革，实现乡村振兴，全面建成小康社会，保障农村基层组织正常运转，提升服务能力，增强农村基层组织的凝聚力和战斗力，夯实党在农村的执政基础具有十分重要意义。

一、发展壮大村级集体经济的重大意义

我国是农业大国，“三农”问题始终是改革和发展的重中之重，农村土地所有权和经营权的改革是农村经济发展的关键。党的十八大以来，总结实践经验，改革完善农村土地制度，实行土地所有权、承包权、经营权三权分置，开展了第二轮土地确权，释放了集体资产，为发展村级集体经济提供可靠土地资源，最大限度的解放了农村生产力，为村级集体经济发展提供了宝贵的机遇和强大的动力，各级政府必须提高政治站位，充分认识到发展村级集体经济的重大现实意义和深远历史意义。

1.发展壮大村级集体经济，是实现乡村振兴的必由之路。党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大部署，这是决胜全面建成小康社会的重大历史任务，也是新时代做好“三农”工作的总抓手，发展村级集体经济是强农业、美农村、富农民的重要举措，村级集体经济与乡村振兴两者之间是相互促进、互相提升的良性互动、可持续发展关系，一方面村级集体经济项目能促进农业发展、引领带动村民致富，带动基础设施和环境卫生的改善从而实现乡村振兴。另一方面乡村振兴发展了，能留得住人才、吸引更多资金、带来新技术助推村级集体经济进一步发展壮大，乡村振兴发展为集体经济提供了基础和保障。例如清原县长沙村过去50岁以下的劳动力为养家糊口，每年都要外出打工，导致家中的老人和孩子无人照顾，2014年该村利用省财政专项奖补资金200万元成立红河谷中药材专业合作社，采取“村集体经济+合作社+农户”发展模式，实行股权量化、按股分红，村民实现了家门口就业，既增加村民收入，又解决了外出打工无法耕种农田，老人、孩子失去照顾等社会问题，并且中药材公司的成立带动了村路的硬化，路灯、广场等公共设施的改善，提高了村民的生活质量，推动了美丽乡村的建设。

2.发展壮大村级集体经济，是解决社会主要矛盾的有效举措。新时代我国社会的主要矛盾已转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。当前，我国正处于社会主义初级阶段，城市经济与农村经济发展不平衡、城乡收入差距较大，水电路网等基础设施不完善，农村医疗、教育、就业公共服务相对滞后，卫生环境较差，农村产业结构不合理，主导产业规模、效益差，不平衡不充分的矛盾比较突出，这种二元制结构导致的城乡差别，在相当一段历史时期内很难改变，究其深层次原因是多方面的，需要通过深化农村改革来破解，其中改革一个重要的发力点就是大力发展村级集体经济，中央1号文件明确提出要发展壮大村级集体经济。因此，各级政府要把发展壮大村级集体经济，作为深化农村体制改革、提高农村生产力水平、实现富民强村目标、推动化解社会主要矛盾的重要举措，切实加大政策指导、投入支持力度，不断推进农村经济持续稳定快速发展。

3.发展壮大村级集体经济，是实现全面建成小康社会的现实需要。2020年全面建成小康社会，这是我们党对老百姓作出的庄严承诺，“小康不小康，关键看老乡”，小康的重点在农村，难点也在农村。当前，一些地区部分村级集体经济发展缓慢且水平不高，村级债务负担过重，农民和村集体增收渠道还比较窄，集体资源利用率还不高，经营不善、缺乏监管，这些状况制约农村经济发展，影响全面小康社会的如期实现，更影响到小康社会的质量。所以，要从建成小康社会的现实需要出发，坚定发展壮大村级集体经济的决心，通过发展集体经济，把农民真正组织起来，发挥社会主义制度的优势，党建统领、抱团取暖、合作经营、共同富裕，建成小康社会。

4.发展壮大村级集体经济，是夯实党在农村执政基础的根本保障。村级组织是我国社会组织的“末梢神经”，上面千条线，下边一根针，打通“最后一公里”的关键在基层党组织，办好农村的事情，关键要靠好的带头人和坚强的基层党组织。当前，部分村级党组织的政治功能和服务功能弱化，村党员干部在村民当中的威信力、凝聚力不足，“说话没人听，办事没人跟”，严重的影响和削弱了党在农村的执政根基，实践证明，发展村级集体经济能够凝聚人心士气、党心民心，是巩固执政根基的重要抓手，农村党支部如果没有村级集体经济基础，不但不能为村民提供基本的服务，带领群众致富更是力不从心。因此，必须大力发展村级集体经济，提升村级组织的凝聚力和战斗力，夯实党的执政根基。

5.发展壮大村级集体经济，是坚持和发展中国特色社会主义经济制度的必然要求。中国特色社会主义制度在农村经济中一个非常重要的体现，就是发展农村集体经济。中国农村经济具有鲜明的中国特色，与西方国家最显著的差别就是农村土地归集体所有。那么在集體经济占主导地位的农村坚持中国特色社会主义制度，就必须坚持走发展壮大村级集体经济的道路，体现出集体经济的主体地位和重大价值，这是党在革命、建设、发展中的经验总结和根本坚持，也是必须坚定不移贯彻执行党在农村指导方针的重要体现[2]。因此，要提升政治高度，坚持从全局和战略的高度，头脑清醒的认识到发展壮大村级集体经济是巩固中国特色社会主义制度的必然要求，以高度的政治责任感和历史使命感，全力助推村级集体经济的发展与壮大。

二、清原满族自治县村级集体经济发展的现状

辽宁省抚顺市清原满族自治县（以下简称清原县）地处辽宁省东部山区，全县总面积3932.9平方公里，辖14个乡镇15个社区188个行政村，总人口35.6万人，2018年末全县村级集体经济总收入1896.3万元，有集体经济收入的村（社区）103个，占50.3%，无收入的村37个，收入在1万元以下的47个，1万元-3万元的48个，3万元-10万元的41个，10万元-30万元的16个，30万元-50万元的9个，50万元-100万元的5个[3]。通过比对数据、调查分析，总结出当前村级集体经济发展状况如下。

1.发展不平衡。总体讲城中村、城边村区位优势明显，村级集体经济发展水平较高，利用存量资产，进行承包、租赁等，增加村集体收入。如红河社区、东园社区、白云街社区、腰站村、镇东村等，腰站村通过门面出租，使村集体每年增加9万元的租金收入。

2.经营性收入偏低，补偿收入占比较高。在调查的村级集体收入的村（社区）中，大部分村级收入主要来源于资源性（征地赔偿、退耕育林补偿、集镇开发）和资产性（租赁费用、管理服务费）两个方面，经营性收入少且总量较小，来源单一且收入不固定。如清原镇腰站村沈吉高速公路建设征用村集体土地赔偿款为91.8万元。直接经营收入偏低，发包及上交收入极其有限，资产投资收益不高。

3.依托能人带领。村集体经济收入超过20万元的村，大部分是依托村内致富能人带动村经济发展、农民致富，增加村集体经济收入。如英额门镇椽子沟村季忠英带领村民种植中草药，成立了和重、昌盛、玉竹谷、旭日四个中药材产业合作社，其中龙胆草种植面积占全国份额82%，2018村集体经济收入达268万元[4]。

4.启动资金依靠外部投入。村干部存在等、靠、要的思想，发展村级集体经济项目启动资金完全靠政府投入或政策性倾斜。如2017年清原县财政为49个建档立卡出列贫困村拨付专项资金245万元（5万元/村）用于发展壮大村级集体经济。

三、制约村级集体经济发展壮大的主要因素

1.缺乏发展村级集体经济的启动资金，筹资融资困难。当前，国家惠农政策较多，而针对发展壮大村级集体经济的优惠政策较少，而且力度小、稳定性差;上级部门的拨款过于分散，针对发展壮大村级集体经济的专项资金相对不足，不能集中财力解决发展项目;金融部门的贷款门槛高、程序复杂，依靠贷款创办项目几乎不可能;结对帮扶单位注重贫困户精准脱贫，忽视对壮大村级集体经济的投入[5]。

2.村级债务较重，自然资源、基础设施相对薄弱，制约村级集体经济的发展。调查发现大多数村在家庭联产承包责任制时期，集体土地、山林等资源早已分配给村民，村集体没有可支配的自然资源，如清原县板庙村、长山堡村。一部分村级组织由于历史原因形成了沉重的村债务，如清原县侯石沟村集体债务28.6万元，长山堡村集体债务36万元。个别村山路崎岖、道路、水电等基础设施不完善。债务、资源、设施等问题阻碍着村级集体经济的发展与壮大。

3.村干部对壮大村级集体经济认识不深刻，发展意愿不强。调查清原县1356名村干部，年龄50岁以上612名，占总数的45.1%，老龄化突出，年龄偏大，思想认识有偏差，认为村级集体经济是计划经济的产物，当前再提发展村级集体经济是走回头路，不合时宜，只要村民富了，老百姓有钱了，村里有无集体经济无关紧要;有的打心里就不愿意搞，“一届就三年，下一届还不知道能不能选上”多一事不如少一事，存在“过客”心理;个别村干部文化程度不高，对发展村级集体经济思路不清，办法不多，自身能力水平有限，不知道从何入手;一些村集体可支配的土地资源有限，缺乏市场意识，不能很好地寻求发展路子，对发展集体经济缺乏长远的规划和思路，村级集体经济发展缺乏项目带动和支撑。从村民层面看：部分村民认为发展村级集体经济是干部的事，集资、入股热情不高，更希望把集体资产、资金均分到户、到人，存在落袋为安的心理。

4.村级集体经济经营管理相对落后。调研发现，大北岔村的生态果蔬采摘园，集餐饮、娱乐、休闲为一体，本应该是比较有发展潜力的壮大村级集体经济的项目，但是在实际运营的两年中，效果差强人意。这一实例暴露出村级集体经济项目在实际运行过程中，由于村干部责任意识不强，或能力水平有限，经营管理跟不上，导致村级集体经济项目效益较差，收入较低。

四、发展壮大村级集体经济的应对之策

发展村级集体经济是一项系统复杂工程，切不可为完成目标考核搞一刀切，盲目选择项目，急功冒进，需遵循市场经济发展规律，科学规划、合理设置项目，要循序渐进。一般来讲，发展村级集体经济要重点把握以下五个环节，一是多渠道争取、筹集项目启动资金，避免高息举债。二是确保所占用土地、山林、厂房无纠纷、严格履行“四议一审两公开”程序。三是因地制宜、发挥优势、以市场为导向，科学合理选择发展项目[6]。调查发现，当前清原县村级集体经济发展项目集中在龙胆草、玉竹中草药种植和香菇培育，品种单一且重合度较大，近两年龙胆草、食用菌市场价格波动幅度较大，市场相对饱和，部分村龙胆草的产业规模相对过大，村集体经济收益与农民收入存在一定风险。四是合理选择开发经营模式，加强项目运营管理，确保村集体资产保值增值。五是优选配齐村基层组织两委成员，为发展集体经济项目提供坚强保障。

1.因地制宜理清發展思路。一是摸清家底。对村级集体资产进行全面彻底清查，清理陈欠、确权颁证，盘活山林、土地、厂房等各类集体资源，采取租赁、承包、参股等方式使村集体获得稳定经营收入，整合县级农村建设用地交易平台，取得合法土地手续，扩大宣传，积极招商引资，以租赁或入股形式获得的收益用于发展壮大村级集体经济，实现造血功能。二是科学合理开发资源。结合现代休闲农业发展要求，在实施高标准农田建设、低产林改造、旅游观光、绿色采摘等项目中开发村集体资源。例如清原县枸乃甸乡筐子沟村，利用丰富溪水和成片的枫叶确立了“企业引领、绿色崛起”村级集体经济发展项目，招商成立旅游公司，村委会以景区内集体天然林经营权和旧校舍参股，景区每年分给村里的红利20万元，增加了村级集体经济收入的同时富了百姓的口袋。三是大胆创新形式。按照“村企分开”的原则，剥离村级社会管理服务职能和集体经济组织经营管理职能，重点放在推行资源开发，土地运营，实体带动，服务创收，资本运作，创新集体经济组织。特别是要适应发展现代农业的需要，采取“支部+公司+农户”等多种形式。如清原县椽子沟村通过改制中草药加工厂，成立了和重、昌盛、玉竹谷、旭日4个中药材合作社，在国家工商总局注册“清原龙胆”地理标识，打造“U”型中药材产业带，走出了一条综合发展、富民强村的新路子[4]。四是以服务增收为重点发展集体经济。当前农村社会化服务体系相对滞后，很多公共服务机构满足不了现代农业的发展需要。要抓住机遇，有的放矢的培育合作社、旅游景区、养老院、休闲经济等专业服务组织作为村级集体经济的重点发展方向。要发挥一些村的地理位置、区域优势和资源优势，发展特色经营，兴办各种服务产业，不断拓展延伸村级集体经济发展空间。

2.配强村级班子，建立激励机制。实践证明，发展壮大村级集体经济，必须有一个坚强的村级领导班子，特别是要有一个“想干事、能干事、干成事、不出事”的村书记。一是选好配齐配强村班子。把群众信得过、有领导力、事业心强、懂经营、会管理和勇于开拓、不怕吃苦的人选进班子。二是强化激励和保障机制。细化村干部工作考核量化标准，推行发展村级集体经济承诺制，实行一票否决制。探索建立发展村级集体经济奖惩制度，对能够带领村民致富，积极寻求项目的村干部给予物质上和精神上的奖励，对消极抵制不作为的村干部坚决予以淘汰。同时要逐年提高村干部工资，完善养老保障制度，激励他们积极担当作为，为发展集体经济出谋划策。三是开展有针对性的培训。依托职教中心，定期组织开展发展壮大村级集体经济村干部专题培训，组织村党支部书记到村级集体经济发展先进地区参观学习或挂职锻炼。以乡镇为单位，举办辖区内村级集体经济发展论坛，解放思想，转变观念，增强本领。四是树立地区先进典型。发挥榜样先锋模范作用，引领带动村级集体经济的全面发展壮大。

3.建立经营管理制度，确保村级集体经济增值。一是规范村级财务管理，坚持两手抓，一手抓发展，一手抓管理。建立村级集体经济专项管理台账，详实记录、动态反映变动与收益情况，及时向股东、村民公布资产变化[7]。二是加强村级财务民主监督和审计监督。严格执行“四议一审两公开”制度，发挥村民财务监督委员会的职责，确保财务支出公开透明，镇政府定期对村级财务进行审计，并公开审计结果。三是重视债务管理，严防借助发展村级集体经济产生新的不良债务。四是建立镇政府、村集体、村干部及村民个人的利润分配制度，按各自投资比例分配。

4.加大政策资金扶持力度。一是完善政策扶持。完善落实农村集体建设用地，山林资源留用制度，加快推进建设用地流转制度;二是加大部门与村结对帮扶力度。开展市直部门与村结对帮扶活动，从班子建设、发展规划、人才培训、资金项目等方面，对集体经济薄弱的帮扶村进行全面扶持，尤其要注重醒脑子、指路子，帮助结对村兴办农业基地和农产品加工项目，形成稳定的集体经济收入来源。以清原县为例，要加大对新立屯食用菌深加工企业、斗虎屯“虎山菌业发展有限公司”、椴木沟中草药种植园等10个村11个项目的帮扶力度。三是加大资金帮扶。建立发展壮大村级集体经济专项基金，整合各部门惠农资金，降低贷款准入门槛，采取贴息、奖励、补助等方式予以扶持，重点扶持村级集体经济薄弱村。加大税收减免力度，依法依规把村集体经济项目纳入免征优惠政策范围内。

5.加快针对村级集体经济组织的立法。发展村级集体经济需要建厂子，成立合作社，以往通常的惯例，由村书记、村主任担任厂长（社长）或村委会委员代行经济职能，但是这样会产生一系列问题：一是乡村集体所有制企业条例与合作社法都无法调整当前农村主要集体经济组织的做什么，怎么做;现有的法人管理登记程序无法适用于农村集体经济组织法人，缺乏针对村级集体经济组织的专门统一立法。二是村干部由于换届或自身原因稳定性连续性差、变更频繁，造成很多不必要的麻烦。因此需建立法规制度，赋予村级集体经济组织法人资格。

6.强化管理，提升村级集体经济发展质量。发展村级集体经济过程中一些村高息举债盲目办企业上项目，经营管理不善破产，消耗了大量集体资源，形成沉重债务，破坏了环境。所以必须坚持一手抓发展，一手抓管理。一是规范“三资”管理。发挥财政所、村监会、村民代表的监管作用，规范村级财务制度，乡镇建立招投标中心和“三资”监管中心，完善村级集体经济民主决策内容、形式和程序，健全村财务公开和透明监督体系。严格执行“四议一审两公开”制度，在集体资源、资产的租赁、承包、转让过程中，严格执行评估制度，防止流失、确保保值增值。推选负责任的村干部和懂市场会经营的企业法人，建立村民参股分红的集体收益分配制度。

7.“空壳村”理性选择村级集体经济发展项目。“空壳村”发展集体经济十分困难，无资源、无资金、无人才。村地理位置偏僻、村民少、分散，缺水少电，路难走，村集体既无土地、山林也无矿产资源，往往还有沉重的村集体债务，村班子成员难配备，村干部思想积极性不高。面对这样的“空壳村”，乡镇要注重挖掘、培养本村人才开展工作。积极对上争取专项資金和帮扶单位的支持，反复论证谨慎选择适合本村的发展项目，如确实不适合在本村建立项目，可投资参股邻村或优势企业，灵活选择方式，避免为完成消灭“空壳村”任务而盲目立项发展。[8]

参考文献：

[1]周丽芳.新农村建设背景下村级集体经济发展路径研究[J].农村合作经济经营管理，2009，（11）：42-43.

[2]龚云.坚定不移发展壮大农村集体经济[N].中共杭州市委党校学报，2019，（1）：4-9.

[3]2018年清原县发展壮大村集体经济报告[R].2018：5.

[4]邴大勇.清原县发展壮大村集体经济经典案例[A].辽宁省发展壮大村集体经济案例选编，2018：15-23.

[5]杨群义.发展农村集体经济须破解三题[J].当代农村经济，2019，（1）：58-59.

[6]章涵芝.农村经济发展存在的问题及对策[J].政策研究，2018，（3）：21-22.

[7]周显爱.对发展村集体经济问题的思考[J].新商务周刊，2018，（24）：21-23.

[8]杨玉仙.农村集体经济调查与发展建议[J].农民致富之友，2019，（3）：240.

责任编辑  魏亚男